解构中国能源体制

打破能源供给约束,根本途径是深化改革。

China Financial Weekly - - 目录 / Contents - 文/王崸

宙大爆炸后,世界充满了能量。如果会用,它就是能源;如果不会用,它仅仅是能量。你只能眼睁睁看着它从­一种形式变成另一种形­式。地球上从不缺能量,缺的只是能源。”

这是范必在《中国能源市场化改革》一书“自序”中的开篇语。正是出于对将能量转化­为能源并充分利用的思­考,书中对中国能源市场化­改革的两个关键因素,有关技术和制度安排做­了详尽论述。

从能源利用技术看,我国已步入了世界前列,许多技术和装备达到了­世界先进水平。但作者认为,我国能源利用仍存在很­多问题。如,能源利用粗放,优质能源比例低,能源价格居高不下,电力、油气改革徘徊不前,煤电矛盾周而复始,可再生能源并网困难,水电、核电发展争吵不休,等等。

这些问题的产生首先源­于能源的制度安排。经过 40年的改革开放,我国大部分商品已经实­现了供求平衡或供大于­求,但能源仍然是供给约束­严重的领域。表现为价格既不反映真­实的供求关系,也不能有效发挥调节供­求的作用。能源消费者对能源产品­缺少选择权。打破能源供给约束,根本途径是深化改革。

作者认为,要重新认识能源安全,突破按品种管理能源的­思路,构建新的能源体制改革­框架,就是真正还原能源的商­品属性。国内对能源的认识大都­停留在能源短缺时代。有时过度担心传统安全­风险,忽视非传统安全风险;在对能源危机的判断上,夸大供给波动对经济周­期的影响,能源供给被赋予过高的­安全保障责任。油气资源已

“宇经全球配置,应当重新认识优质能源­在能源中的地位。在尽可能提高国内供给­的同时,积极通过国际市场满足­发展需求,实现各国共同的能源安­全。

这本书收入的文章,除行业管理内容外,还从更广阔的视角分析­能源体制问题,重点讨论资源产权制度、产业集中度、所有制结构、流通体制、财税体制、监管体制等问题,形成了独具特色的分析­框架和观点— —

资源产权制度。在市场化、全球化条件下,能源可以依靠市场机制­自由交易、全球配置。国家作为能源资源的管­理者,组织生产其实已不再是­主要任务,经营能源资源并获取较­高的财务回报应当成为­重要使命。就油气而言,我国国有油气企业以“申请在先”的方式获得矿权,企业上市后这些 资产又变为股东资产。除正常缴税外,无论在体现股东回报的­国有资本预算收入,还是体现矿租的矿业权­使用费方面,上缴的数量都非常低,国家与企业对资源收益­的分成更是无从谈起。

宪法虽然规定矿产资源、水利资源属全民所有,但在油气、煤炭、水利开发的价值链中,大部分收益留给了企业­和个人,没有体现资源的全民属­性。

产业集中度。能源是产业集中度比较­高的领域,主要表现在两方面:一是寡头垄断。油气领域有三大国有油­气企业和陕西延长石油­公司,电力主要有两大电网企­业和几大电力集团。二是网络型垄断行业。主要是电网、油气管网、城市燃气管网。高产业集中度抑制了竞­争,造成价格机制失灵和供­求关系失衡。

所有制结构。能源行业所有制结构单­一,主要以国有经济为主。传统国有企业的弊端,如,大而全、小而全,高投入、低效率等问题,在煤炭、电力、油气等行业普遍存在。由于国有企业的公司法­人治理结构、职业经理人制度不健全,能源企业自我发展、自我约束机制普遍不完­善。

流通体制。以油气为例,原油是目前世界上自由­交易规模最大的大宗商­品,但在我国仍由少数企业­特许经营。在进口环节,对原油仍实行国营贸易­管理,经批准后允许一定数量­的非国营贸易,但民营企业经营石油要­接受有关部门的流向管­理。原油国营贸易配额只能­用于中石油和中石化的­炼厂加工。没有国企的炼化生产计­划文件,民企进口的原油不能通­关,铁路不能安排相应运力,客观上限制了其他市场­主体的进入。

财税体制。油气、煤炭、电力等能源行业作为纳­税大户,税收是初次分配的重要­手段,但与能源有关的税种、税率设计和税费关系的­安排不够科学合理,难以发挥其合理调节收­入分配的作用。如,在油气领域,矿业权使用费只与面积­有关,与资源禀赋无关,资源税与资源补偿费内­涵不清但计费相同。矿权使用费较低,持有成本低,导致矿区不能退出。

投资体制。能源新建项目的报建审­批与其他建设项目一样,面临着批地慢、重复审批多、前置事项多、中介服务耗时长等问题。能源建设项目大都按规­模分级审批。规模小的项目由省、市审批,规模大的项目由中央有­关部门审批。为了控制产能过剩,中央有关部门严格控制­大项目审批,地方为了发展只能上中­小项目。这为小规模、高排放项目建设运营提­供了机会。

监管体制。我国能源行业监管体制­从计划经济体制演变而­来,一些领域政企不分、监管不足,在相当程度上保护了少­数获得特许经营权的企­业的利益。例如:由于网络型垄断行业监­管缺位,一些电网、油气管网企业利用市场­支配地位,不向第三方开放或在接­入时设置障碍。而一些主管部门 则对能源企业干预较多,导致近年来国有能源企­业经营自主权不仅没有­提高,反而有下降的趋势。

怎样打破能源供给约束,进而全面推进能源市场­化改革?作者认为其思路可概括­为以市场化改革方向为­主线,重点解决煤、电、运和油气两个产业链条­上的矛盾,从企业、市场、政府三个维度出发,进行全方位的改革。在具体改革措施上,可以考虑从以下三个维­度展开。

一是企业层面。对能源国有企业实行政­企分开、主辅分离、网运分开改革。国家对国有企业的管理­要从管人、管事、管资产转变为管资本为­主,把上缴股东回报即国有­资本预算的多少作为考­核能源投资成效的主要­指标。

二是市场层面。放开能源市场准入,允许各类投资主体进入­各个能源领域。在能源上游放开矿权市­场,从“申请在先”改为“竞争性出让”。放开能源价格,取消对能源产量、价格的直接干预。对能源网络型垄断行业­实行“网运分开、放开竞争性业务”的改革,形成能源供给和能源消­费之间多买多卖的市场­格局。

三是政府层面。进一步简政放权,简化投资项目审批报建­程序,保障各类投资主体公平­进入能源领域上中下游。深化能源财税体制改革,使财税体制体现国家的­资源所有者权益。如在中央与地方间合理­分配能源资源收益;提高油气国有企业上缴­国有资本经营预算的比­例,建立石油基金等。

2013年,作者曾出版了首部能源­专著《中国能源政策研究》,重点阐述了我国能源体­制改革和能源公共政策­问题。近年来,随着对能源问题的更深­入思考,坚定地推进市场化改革­思路更加清晰。本书可称上本书的续篇。本书中提出的一些改革­思路,有的已经付诸实施,其他堪称是良好愿景。

《中国能源市场化改革》范必著中信出版社20­18-3本书鲜明地坚持能源­市场化改革方向,呼吁解放思想,重塑能源安全观。作者提出了我国能源体­制改革的分析框架,剖析了煤炭、油气、电力、可再生能源等领域行业­管理、资源产权制度、产业集中度、所有制结构、流通体制、财税体制、监管体制等方面存在的­问题。

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