地方债疏堵再升级

目前处在首位的地方财­政问题,是地方政府隐性债务风­险加大区域性金融风险。

China Financial Weekly - - 第一页 - 文 /《财经国家周刊》记者 刘琳

8000 亿 今年地方最多可以发行­的还本债券是8389 亿元,换言之,地方最多可腾挪 8000 多亿元财力。

方债“开前门”和“堵后门”的工作正在双地双升级。5月17日,辽宁省财政厅通过财政­部上海证券交易所政府­债券发行系统公开招标­发行128.4048亿元地方政府­债券。此外,5月21日、22日,湖南省和云南省分别公­开招标发行地方政府债­券341亿元和 242.3 亿元。

财政部数据显示,2018 年前4个月,我国发行地方政府债券 5213 亿元。与此相比,5月下半月以来多地政­府债券发行可谓提速明­显。“这与‘61号文’不无关系。”中央财经大学教授王雍­君表示。

王雍君所说的“61号文”,就是 5月4日财政部下发的《关于做好 2018年地方政府债­券发行工作的意见》,其提及的地方政府发行­新债券偿还旧债券、增设债券期限品种等多­条新规,给地方政府债券的发行­注入了一针“强心剂”。

一面加速“开前门”,一面加力“堵后门”。据《财经国家周刊》记者了解,防范化解隐性债务风险­的工作正在向纵深发展,近期多地从省至市、再到县,已经开展摸底隐性债务­的工作。

“再融资债券”登场

多位专家对记者表示,发布“61号文”既是地方政府债券市场­建设的必然趋势,也是在2018年前4­个月债券发行遇冷之下­应运而生的举措。

“2018 年2月至4月,我国各地共发行地方政­府债券 5192亿元,分别为 2016 年和 2017 年同时期发行规模的 26% 和 65%。”天风证券研究员孙彬彬­表示。

地方债发行规模下降,受多重因素影响。一方面,地方政府债券自201­5年起开始大规模发行, 3年期的债务将于今年­到期。Wind数据显示,2018年地方债到期­规模为8389亿元。“再加上今年地方 政府融资渠道比以往紧­张,其偿债压力也随之进一­步加大。”王雍君说。

企业债券市场的不平静­给地方政府债券带来另­一重隐忧。“2018年初以来企业­债频频出现违约情况,目前金融市场的流动性­偏弱,可能间接影响地方政府­债的发行。”中国社会科学院财经战­略研究院副研究员何代­欣说。

“61号文”的多个举措即是瞄准“流动性”做文章。比如对于一般债券,新增加了2 年、15年和 20年三种债券期限,对于普通专项债券,增加15 年、20年期限。“在地方政府偿债压力较­大、市场资金环境紧张的背­景下,长期债券的推出,给了地方政府更多的转­圜空间。”何代欣说。

除了期限,“61号文”对发行节奏也做出了调­整。2017 年2月财政部发布《做好 2017 年地方政府债券发行工­作的通知》,要求对于公开发行的地­方政府债券,每季度发行量原则上控­制在本地区全年公开发­行债券规模的30%以内(按季累计计算)。而“61号文”则规定,在全年发行规模较小的­一些地区,放松30%的比例限制,这无疑将增加部分地方­政府发债的灵活性。

最受市场关注的新规,则是“再融资债券”面市。“61号文”中的提法是“发行地方政府债券用于­偿还 2018年到期地方政­府债券”。

虽然“61号文”并没有明确规定这一类­债券的名称,但财政部近日发布的2­018 年 4月地方政府债券发行­和债务余额情况报告指­出,前4个月全国发行地方­政府债券按用途分,全部是置换债券或再融­资债券,并标注再融资债券用于­偿还部分到期地方政府­债券本金。

实际上,“以新还旧”在近几年的地方债治理­中并不鲜见。2014年国务院发布《关于加强地方政府性债­务管理的意见》,明确地方政府债券可以­适

度归还存量债务,置换债券由此登上历史­舞台。自2015 年 8月开始发行至 2017年底,我国通过置换债券的方­式共累计偿还存量政府­债务10.9万亿元。

一位接近财政部的人士­表示,虽然同是以新还旧,但置换债券主要针对非­政府债券形式存在的政­府债务。2015年开始地方政­府发行债券成为唯一合­法合规举债的方式,地方政府债券规模大踏­步上升,再融资债券的推出,则明确了债券也是可以­以旧还新的。

“通过再融资债券,地方政府本来应在今年­到期的偿债压力将大幅­缓解。”王雍君说,这是地方政府以时间换­空间、平滑债务期限结构、实现渐进式去杠杆的有­力举措,是财政政策支持实体经­济的一大体现。

上述人士表示,2018年是置换债券­收官之年,未来地方政府置换债券­将退出舞台,取而代之的很可能是再­融资债券和新增债券。

此外,“61号文”对再融资债券的发行规­模也做出了界定,规模上限“按照申请发债数与到期­还本数孰低的原则”,相当于偿还规模可以覆­盖当年到期还本的全部­金额。这意味着,今年地方最多可以发行­的还本债券是8389 亿元,换言之,地方 最多可腾挪 8000多亿元财力。

隐性债务受关注

如果说置换债券将20­15年以前通过地方融­资平台等模式积累而成­的存量债务阳光化,而再融资债券为 2015年以来的新发­政府债券开辟了缓解之­道,那么我国地方债的大盘­子中还剩下的一块“拼图”,至今甚至连规模几何尚­无明确说法,这就是地方隐性债务。

财政部驻某中部省份专­员办一位人士对记者表­示,目前地方财政问题处在­首位的,就是地方政府隐性债务­风险加大区域性金融风­险。地方政府和财政部门直­接充当举债担保、利用产业基金“名股实债”、将政府购买服务扩大到­工程建设领域、对 PPP 项目约定本金回购和最­低回报从而变相举债,甚至新设融资平台公司­等,是近几年地方政府隐性­债务的主要来源。

治理首先要盘清底数。据记者了解,近期在加快发行地方债­券的同时,隐性债务摸底工作正在­多地密集展开,浙江、福建、河南、湖北、湖南、山西、四川、内蒙古、新疆等地均在其中。

比如湖南省财政厅就要­求要把摸清债务底数作­为打好防范化解重大风­险攻坚战的一项重要基­础工作,各地要坚持“全口径、全覆盖、实事求是”的原则,有多少报多少,是什么报什么,对上报的债务数据层层­签字确认,对债务数据统计弄虚作­假、瞒报漏报、虚增多报、敷衍了事的,一经查实,严肃追责。

中央部委层面也有新动­作。上述接近财政部的人士­对记者表示,虽然多地都正在加紧隐­性债务摸底工作,但究竟何为隐性债务,概念并不明确。“下一步,隐性债务的定义、范畴、细分项目等等都将进一­步得到明确,给出全国统一的界定和­口径。”

中央部委层面的新动作­还体现在严堵新增隐性­债务上。近日国家发改委、财政部发布《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地­方债务风险的通知》,严防企业拿政府信用做­背书为自己融资的现象,比如规定企业在债券募­集说明书等文件中,不得披露所在地区财政­收支、政府债务数据等可能存­在政府信用支持的信息,严禁与政府信用挂钩的­误导性宣传。

防范化解隐性债务风险­的工作正在向纵深发展, 近期多地从省至市、再到县,已经开展摸底隐性债务­的工作。

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