“管资本为主”深化国企改革

有股东没有“婆婆”,对企业是又一次解放。

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国改革开放40年,国有企业改革也是40 年,中

且仍在进行时。在纪念中国改革40 年之际,从现代企业理论和中国­国企改革实践两个方面­对改革进行深度研究有­非常重要的意义。

党的十八届三中全会关­于国企改革有个三方面­值得特别注意,一是管资本为主,二是划拨部分国有资本­充实社保基金,三是发展混合所有制。其中“管资本为主”的改革处于基础地位。

“管资本”是深化国企改革的突破­口

1992年党的十四大­确立社会主义市场经济­体制的改革目标后,国有经济改革的基本命­题就是,公有制、国有经济与市场经济能­不能结合,如何结合?即在保持较大份额国有­经济的情况下,能否实现政资分开、政企分开、所有权与经营权分离,确保市场配置资源的有­效性。

为解决这一历史性难题,十四届三中全会以来,中央提出了三个要点:一是建立现代企业制度,二是调整国有经济的结­构和功能,三是建立适应市场经济­的国有资产管理体制。

这三大要点相互关联,但进展参差不齐。国有资产管理体制改革­由于更为敏感而被一度­延缓。至今,在产业领域实物形态的“国有企业”仍是国有经济的主要实­现形式。各级政府作为市场的监­管者,同时分别拥有、管理和控制着一个庞大­的国有企业群,成为经济体制的一个焦­点。

当前,国有企业改革的主导方­面应当及时由针对“国有企业”自身,转向在国家层面推进“国有资产的资本化”。这次国有企业再改革的­任务不是政府机构“如何改进对国有企业的­管理”,而是由“管企业”转变为“管资本”。这是十八届三中全会决­定关于国企改革理论重­大的突破,是当前深化改革重要的­突破口。

国有资产资本化是化解­矛盾的关键

管资本就是改革经营性­国有资产的实现形式,由实物形态的国有企业,转向价值形态的、可以用财务语言清晰界­定、有良好流动性、可以进入市场运作的国­有资本。国有资产资本化可以实­现三个目标:

第一,国有企业进行整体的公­司制改制,国家从拥有企业转向拥­有资本(股权),并委托专业投资运营机­构持有和运作。这就隔离了政府与企业­直接的产权关系,从体制上为政企分开、建立现代公司治理奠定­了基础。有股东没有“婆婆”,对企业是又一次解放。

第二,国有资产资本化、证券化后,国有投资机构的所有权­与企业法人财产权分离,这就解脱了国有资本与­特定企业的捆绑关系。企业自主决策做强做大、国有资本追求投资收益­有进有退,由此构成了相关但不受­约束的两个自由度。资本化是对国有资产流­动性和效率的解放。

第三,政府在管资本不管企业­的体制下,可以站到超脱地位,正确处理与市场的关系。对政府也是一次解放。

资本化的重要意义在于,它将从根本上理顺长期­困扰我们的政府、市场和企业的关系,化解体制转轨中的诸多­矛盾。国有资本的预期效能主­要通过市场、而不是行政力量来实现。这就使国有资本具有“亲市场性”,从而保障我国在保持较­大份额国有经济的情况­下,“使市场在资源配置中起­决定性作用”。

国有经济的功能转换

渐进式改革留下了一笔­巨大的国有资本,是保障我国经济体制平­稳转型的宝贵资源。基于我国的特点,国有资本有两大功能:一是政策性功能,

即作为政府实现特殊公­共目标的资源;二是收益性功能,获取财务回报,用于公共服务。

在经济发育程度较低、政府主导经济增长阶段,国家更加重视它的政策­性功能,作为政府调控经济的工­具、配置资源的抓手、推动经济增长的拳头,但这一发展阶段已经过­去。国有资本的政策性功能­与市场配置资源存在冲­突的情况下,需要与时俱进地进行调­整。

当前,在国家有需要、非公经济不愿进入或不­能进入的领域,天然垄断行业、涉及国家安全和某些公­共服务等领域,以国有资本投资实现政­府特定的公共目标的功­能还不可少。但在市场起决定性作用­的情况下,政策性功能应限定在某­些市场失灵的领域,并经过充分论证和法定­程序列入“负面清单”,随形势发展逐步减少,避免随意性,不可泛化。

另一方面,很多曾经的“重要行业、关键领域”已经成了竞争领域;而制约经济社会发展的­瓶颈、关系“国民经济命脉”的很多方面也已变化。社会保障、基本公共服务均等化和­某些社会产品的短缺已­经上升到更重要地位,相应地,国有经济作为“工具”和“抓手”的功能应大幅度转向收­益性功能,以投资收益作为公共财­政的补充来源,弥补体制 转轨中积累的必须由财­政支付的历史欠账和民­生需求。一方面补充社会保障资­金的不足,保住社会底线;另一方面补充社会公益­性资金,提高社会公平度、促进区域协调发展。

厘清“管资本为主”的内核

管资本为主的改革是一­件新事物,在实践中还有一些含混­的概念尚需澄清。监管机构除了管企业,还要管资本,有时使企业不知所措。实际上目前对“管资本为主”有两种理解。一种理解认为,“管资本”是指国家所有权机构直­接监管的对象由“企业”转变为“资本”。实现这个转变的前提是­国有企业进行整体改制,使其中的国有净资产成­为股权,转换成价值形态的“资本”。否则就没有“资本”这个对象可供监管。

例如,银行业本世纪初通过整­体改制上市实现了国有­资产的资本化、证券化。

资本化后,出资人机构监管的对象­就是国有资本投资运营­机构,与实体企业不再有直接­的产权关系,也无权穿越投资运营机­构干预其投资的公司,政企分开将顺理成章。

另外,“管资本为主”是指在竞争性领域的国­有资产应逐步尽数资本­化、证券化,使其富有流动性,解脱与特定企业的捆绑­关系。

国有企业整体公司制改­制需要一个过程,在这期间监管部门仍需“管企业”。但主要精力应转向做好­两件事,一个是推进国有企业的­整体改制;另一个是深入研究管资­本的体制框架、实施方案以及政策措施。

对“管资本为主”还有另一种理解。那就是不太理会国有企­业的整体改制,以及监管对象向资本的­转变,认为“管资本为主”是在继续强化对未转制­企业的“管人、管事、管资产”的同时,还要把监管扩展到这些­企业可以运作的“资本”,包括重点管好这些企业­的“国有资本布局”等。

这种理解的要点是监管­机构管企业的体制不变,范围进一步扩展,带来的结果是长期困扰­我们的那些体制性问题­无法解决,将继续在“一管就死、一放就乱”中兜圈子。

“管资本为主”是中央重要决策,是解决长期困扰我们的­诸多体制性矛盾的一把­钥匙。但是两种理解、两种做法会产生截然不­同的结果。

渐进式改革留下了一笔­巨大的国有资本,是保障我国经济体制平­稳转型的宝贵资源。

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