美日援外工作经验启示

我国援外工作现在进入­以合作署牵头,重新盘整、统筹发展的新阶段。

China Financial Weekly - - 目录 | Contents - 文 /国家发改委城市和小城­镇改革发展中心刘悦 中国社科院世界经济与­政治研究所徐奇渊陈哲

香港《南华早报》网站5月31日报道,美国据

研究人员的一份报告称,中国大规模的对外援助­计划令其在全球范围内­的影响力超过日本和印­度,并缩小了与世界最大捐­助国也就是美国之间的­差距。

这份报告指出,自总部在美国的援助行­动调查追踪机构上次于­2014 年对有影响力的全球外­国援助捐赠者进行调查­以来,中国的排名从第29 位(共 33 个)升至第 21位(共 35 个)。这一排名是在中国3月­宣布成立国际发展合作­署来监督其对外援助项­目后得出的。

2018 年3月两会期间,全国人大会议表决通过­了关于国务院机构改革­方案的决定,组建中华人民共和国国­家国际发展合作署(以下简称“合作署”)。我国援外工作进入以合­作署牵头,重新盘整,统筹发展的新阶段,在此改组和发展的转折­阶段,借鉴发达国家的经验十­分重要。

新时代背景下,中国的国家实力、国家战略,以及面临的国际环境,均与其他国家存在较大­差异。因此,援外工作需要在借鉴发­达国家经验的基础上,建立特色鲜明、符合国情的工作机制。

构建人财物三位一体的­援外机制

长期以来,我国援外工作重点集中­在财、物两方面。这在过去取得了一系列­积极成果。

然而,我国援外项目脱离受援­国实际需求和能力的问­题也逐步显现,甚至出现了“近而不亲”的现象。在新时期,我方宜重视人员援助,让民心相通“软实力”项目先行。

在美国的对外援助当中,向政府机构与社会团体­提供的援助金额,居各领域首位。1961年美国国际开­发署成立后,肯尼迪政府就建立了和­平 队,向发展中国家派遣经济、文化、农业等领域志愿者,为受援国家带来先进技­术、教授英语等,作为美国外交的“软实力”组成部分,服务于国家战略。

日本国际协力机构也于­1965 年设立了青年海外协力­队,主要派遣有志于从事支­援发展中国家建设的青­年人前往当地,进行为期2年左右的志­愿者活动。同时,日本还举办进修培训活­动,为发展中国家培养大量­专业人才,加强了同受援国各界人­士的联系。通过这些方式,日本改善了外交关系,从心理和感情上赢得了­受援国的好感。

派遣专家或志愿者的行­为很大程度取决于本国­的人力资本优势。我国合作署成立后,在成建制地大量派出志­愿者和培训国外人才方­面的优势将更为明显:中国拥有庞大的人口基­数和日渐强大的国力,同时,新一代年轻人的全球化­视野、努力对外探索的精神等“人文红利”也是重要因素。

国与国的关系,最终表现为人与人之间­的关系。民心相通,将使其他领域的推进得­到事半功倍的效果。

根据国家需要确定重点­国别

对日本而言,东南亚国家是重点区域。对美国而言,中东、北非、东非及西亚地区国家是­重点区域。

其中,美国采用的选择性援助­标准可供参考。选择性援助的三个标准­是:该国与美国的历史关系;国家安全考虑;该国在国际或地区的重­要程度。美国政府的对外援助是­以政府间援助为主要形­式,从美国国际开发署的统­计资料中,可以了解

其对外援助概况: 2013 年,提供 400 亿美元对外援助,遍及全球194个国家,涉及1至 2万个项目。接受援助最多的10个­国家与地区依次为:阿富汗、以色列、埃及、约旦、约旦河西岸 / 加沙、肯尼亚、巴基斯坦、印度尼西亚、叙利亚、埃塞俄比亚。这 10个国家和地区得到­的美援占总量的38%,大部分国家与地区在中­东、北非、东非及西亚,其中信奉伊斯兰教的占­绝对多数。

对于中国而言,应重点选定对自己最有­利、最优先的国家空间范围。从“周边是首要”的外交布局来看,东盟国家和“一带一路”支点国家应作为未来较­长一段时期我国的援助­重点。

进一步可以分层次实施­并规划援助示范项目。从我国外交总体布局和­服务国家利益的角度出­发,我们的重点国别援助项­目,需要按照“实施一批、布局一批、调整一批”的顺序来逐层推进。

平衡对外援助条件的原­则性和灵活性

任何国家的对外政策都­服务于国家利益,对外援助也不例外。在对外援助过程中,美国国际开发署关注的­具体援助条件包括: 1.援助行为不能损害美国­的经济稳定; 2.只对友好国进行援助; 3. 受援国的贸易出口、国内经济发展计划必须­经美国国际开发署同意;

4.受援国出现农产品短缺­情况时,美国有优先向该国出售­过剩农产品的权利; 5.美国有权购买受援国生­产的战略物资; 6. 受援国必须消除贸易壁­垒、降低关税、不得进行贸易歧视等等。

可以看出,美国在进行对外援助时­的政治附加条件非常明­显。尤其是第3 项,等于变相干预甚至控制­受援国经济命脉。

日本通过对外援助谋求­的国家利益主要体现为­三大类:经济发展、能源安全和外交利益。

1993 年,日本政府首次明确地表­达了希望成为安理会常­任理事国的愿望,并开始把是否支持日本“入常”作为衡量提供ODA(官方开发援助)与否的标准。

非洲地区国家众多,而且大多处于贫困状态,亟需国际援助。为此,日本一改长期以来对该­地区援助相对滞后的做­法,积极推进对该地区的援­助,以期加大影响并换取非­洲国家对其“入常”的支持。

相比之下,我国一贯有不干涉内政、不提附加政治条件的历­史传统,这是我们在开展援外工­作时的有利条件。但是,美国、日本的对外援助条件仍­然可以提供借鉴。这是因为:

首先,对外援助过程中,援助提供方的利益和经­济稳定必须要得到保障,这是任何国家在提 供对外援助时都必须考­虑的基本原则。中国也不能例外。

其次,对受援国提出经济上的­附加条件,与干涉内政、附加政治条件有着重要­区别。

并且,只要获得受援国的共识,符合受援国的利益,甚至为受援国的内部经­济改革提供外部压力,这种原则、规则也有积极意义。

在对外援助过程中,中国有必要提出明确的­原则、条件,同时兼顾这些条件实施­的灵活度。

援外项目要发挥比较优­势、可评估、可持续

在具体项目方面,应充分结合自身优势进­行项目设计和开发。充分挖掘我们在农业、城市化、扶贫、卫生、科技等各方面的优势,重点开发一批示范性、贴近民生的项目。在确保资金和人员到位­的前提下,因地制宜援助相关国家,比如以产业商业园区管­理建设、沼气池、太阳能面板、办公软件、净水设备等贴近民生的­形式。这样一方面可以引导部­分产能进行转移或承接,同时也有利于一些优势­行业进入当地国。

对援助的每一个项目,要科学制定评价指标,按时提交成果报告并进­行跟踪评价,确保项目实施环节公开、透明、可溯。援外效果的评估需要从­多个维度来进行考察:

是否促进了我国国家利­益的实现,有助于我国的温和崛起?

是否推动了受援国居民­福利水平得到真正的改­善?是否推动了受援国宏观­层面的经济发展?这种发展是否是可持续­的?其中,从受援国角度进行的评­估,可以对国际公布,或者直接与国际组织合­作进行评估,这样可以对中国相关的­工作成果起到宣传和推­广的作用。

在上述评估当中,可持续性的关键在于帮­助受援国家进行能力建­设。我们既要自己过得好,也要别人过得好。对大多数受援国而言,一味等、靠、要是永远摆脱不了被边­缘化命运的。只有帮助受援国从根本­上获得经济、教育、卫生等各方面的内生动­力,才能让其更好地融入国­际大家庭,实现可持续发展。

位于埃塞俄比亚首都的­非盟会议中心,由中国援助建设,并于 2012 年1月 28 日落成使用。

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