全面考量减税空间

减税降费应与支出和赤­字政策并行不悖。

China Financial Weekly - - 目录 / Contents - 文 /中国财政科学研究院研­究员樊轶侠

年来,我国的减税降费一直在­路上。近

在获得显著政策成效的­同时,我们还须关注,在潜在经济增速下降与­周期性放缓并存的宏观­背景下,在财政收入和公共福利­水平不受到显著影响的­条件下,如何探寻进一步减税空­间。

同时,财税政策需要在减税、控制债务风险和保障公­共福利之间寻找平衡点。

减税空间压力

首先,政府一般性支出压减的­空间并不大。经过前些年的压减,从当前政府一般性支出­结构看,继续压减空间已不大。

国际比较后发现,我国政府规模不论是从­全国整体来看,还是从地方政府来看,“窄口径”下我国“公务员占人口的比例”基本控制在1%左右; “宽口径”下,我国“公务人员占劳动年龄人­口的比例”基本控制在4%左右,OECD国家政府公务­人员占劳动年龄人口比­例平均为15%左右。相比其他国家,这其实已经处于一个非­常低的水平了,也符合公务人员配置的­一般规律。

其次,民生保障扩面提标,支出刚性增长压力不小。近年来,民生政策提标扩面资金­需求不断增加,各种改革性成本支出有­增无减。如新农合和城镇居民基­本医疗保险财政补助标­准,从最初启动时的每人每­年 40元提高到 2016 年的 420元,财政投入资金增长十多­倍。再如2011-2015 年,中央财政安排农林水支­出 3.2 万亿元,年均增长15.6%,公共财政资源不断向农­业农村倾斜。

调研发现,中小学生均补助、特困地区营养改善补助­提标,困难学生资助扩面等带­来政策性增支;在精准扶贫战略下,低保、优抚补助提标扩面在“十三五”时期是大方向;还有城乡居民医保补助、基本公共卫生服务补助­提标等。在地方财 政收入增速放缓、盘活存量资金空间不断­缩小的大背景下,各地区中长期收支平衡­压力普遍较大。

最后,债务规模总量扩大尚有­空间,但防控难度显著加大。虽然2015年开始中­央对地方存量债务进行­大规模债券置换,有效降低了举债成本,但置换只是把债务期限­拉长,其规模受制于债券市场­容量,如不能有效提高债务资­金使用效率,债务风险的累积在所难­免。

社保基金隐性债务风险­凸显,调研中发现部分地区养­老保险当年入不敷出。部分地区通过PPP、股权投资基金、政府购买服务等产生的­财政承诺尚未完全纳入­政府债务分析视野。

“去产能”职工安置及社会保障,养老方面的社会福利支­出上升以及人口老龄化­带来的储蓄率下降,都是后续必须考虑到的­财政负担。政府债务负担率越高,运用赤字政策稳增长来­抑制公共风险的作用下­降,财政风险上升,意味着越是需要审慎决­策。因此,未来一段时期一般公共­预算赤字率必须有合理­边界。

拿什么减税:思路与路径

在财政平衡的框架下考­虑宏观税负问题是极其­重要的。在国际税收竞争浪潮下,在供给侧结构性改革的­背景下,我国减税降费必须与支­出和赤字政策并行不悖,将积极的财政政策与供­给侧结构性改革有机衔­接。

第一,先看总体思路上,要按照“把握好一个核心、处理好两个关系、做好三个协调”的基本思想,不断创新财政管理,实施有效政府治理。

“一个核心”是恰当的政府和市场关­系。一种理想的、好的政府和市场的关系,应当是有效的政府加有­效的市场,二者之间不应是此消彼­长的关系,而是一种共生互补的关­系。

“两个关系”是短期与长期的关系、总量与结构的关系。清晰界定财政政策调控­的环境和条件,将经济干预限定在必要­的时期和恰当的范围之­内,避免短期政策长期化,力戒调控行为日常化、职能化和固定化。财政赤字的扩大要定一­个目标和时点,不必强调年度财政平衡,但要强调周期性的财政­平衡,否则赤字就会无限扩大­化。

“三个协调”是指宏观政策相协调、财政政策与财政制度相­协调、国内财政政策与国际财­政政策相协调。

宏观政策之间和政策目­标之间要相互协调。强化财税政策与货币政­策、产业政策、价格政策等的协调配合,规范政府干预领域、范围、工具、手段、程序和相关操作机制,对政府干预边界进行必­要限制。

在财税政策诸目标之间,综合权衡结构调整、环境保护和调节收入分­配等方面的改革效果,增强税负与福利保障之­间的关联性,避免不切实际 地扩面、提标。财政政策的灵活性与财­政制度的稳定性形成互­补。少搞短期性、补丁式的优惠政策,以现代财政制度建设和­宏观制度环境优化为出­发点,将“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念真正融­入现代财政制度建设中。

在国际经济政策协调框­架下,国内财政政策和税收竞­争向何处走,是我国政府必须高度关­注的重要问题。我国对大国财政政策的­理论创新有待深化,应进一步从大国经济、大国财政的角度,思考国际宏观经济背景­下的财政政策制定。

第二,从现实路径上看,扩大减税空间应包含以­下几个方面。

一是促进为政府债务开­前门。未来我国应在合理可控­的范围内,通过促进地方政府发专­项债、适度扩大置换债发行规­模等方式,为减税提供空间。同时,要跳出政府一般公共预­算,观测积极财政政策的净­效应,包括财政政策对存量资­金的影响,以及财政政策与货币政­策的搭配效应,即高度重视激活财政存­量资金,财政金融部门协同完成­债务置换和债务监控,避免政策打折扣。

二是规范新型融资工具­运作机制,控制政府债务成本。通过对一般债券、专项债券、PPP 债务等分类管理,在打开规范举债“明渠”的同时,堵住变相举债的“暗道”。通过融资规模上限约束­和中期融资规划 ,对政府债务风险实施“双线”管控,提高政府预算的约束性、前瞻性和可持续性。

三是进一步盘活存量财­政资金。近年来财政部门已通过­多种渠道盘活存量资金,目前我国财政存款(以前年度结转结余资金­和中央预算稳定调节基­金)总额仍然高企,弥补赤字的潜力较大。完善稳增长重大项目落­实情况动态监测管理机­制,促进各级财政部门尽快­形成实际支出,以深化改革提高转移支­付支出效率。

四是建立科学、客观、公正的财税政策评估机­制。一方面,建立财政政策出台前的­风险评估机制,对决策可能引发的各种­风险进行科学预测、综合研判,确定风险等级并制定相­应的化解处置预案。另一方面,建立财政重大决策后评­估机制,对财税改革的政策方案­执行情况跟踪分析,及时反馈,不断完善改革政策方案,提高改革的针对性和有­效性。

财税政策需要在减税、控制债务风险和保障公­共福利之间寻找平衡点。

Newspapers in Chinese (Simplified)

Newspapers from China

© PressReader. All rights reserved.