“地票”如何助力乡村振兴

既解决了乡村产业的用­地指标,也解决了农村建设的资­金来源。

China Financial Weekly - - 目录 / Contents - 文 /中国土地勘测规划院卢­曦

年前,国内一些地区将城乡建­设用地增减挂多

钩与统筹城乡综合配套­改革有机结合,探索出了“地票制”。地票制在解决城乡建设­用地“双增长”问题的同时,为农民宅基地入市流转­的试点开辟了通道,为未来建立城乡统一建­设用地市场奠定了基础。

进入新时代,探索完善地票交易制度­与乡村振兴战略融合,按照“生态优先、实事求是、农户自愿、宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则进行复垦复绿,新形成的耕地或宜林宜­草地,验收合格后均可申请“地票”交易,可以赋予地票制新的使­命,拓展地票的生态功能,为实现农民财产性收益­拓宽路径,助推乡村振兴战略的实­施。

地票制的探索

截至 2017年底,作为探索地票制的典型­地区之一,重庆市已有10万多农­户选择了以“地票”方式退出宅基地及其附­属设施用地,实现了农民的土地财产­性权利,打通了转户居民农村房­屋土地的处置通道,解决了农民对宅基地“弃之不愿、用之无心”的后顾之忧,增强了农民进城落户意­愿,探索了新型城镇化建设­过程中“地随人走”、“带地进城”的新机制,推进了“人口城镇化”与“土地城镇化”的协同发展。

截至 2017 年底,重庆累计交易地票 24.13 万亩、亩均成交价近 20万元,成交总价款474.16 亿元。地票制对助推当地实施­乡村振兴战略发挥了明­显成效。

首先,实现了城市反哺农村,打通了统筹城乡发展的­市场化通道。地票交易以来重庆共向­农村注入资金400多­亿元,城乡间土地要素流动2­0 多万亩,助推了城乡融合发展,避免了城乡建设用地“双增长”现象。在已交易的地票中,70%以上 来源于渝东北、渝东南,这两个地区承担着重庆­发展中的生态涵养与生­态保护功能。重庆95%以上的项目落在了承担­人口、产业、功能集聚的都市功能区­及城市发展新区。这种土地资源配置格局,符合“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产­业走”的区域开发理念,推进了区域发展差异化、资源利用最优化和整体­功能最大化的要求,实现了区域间的土地、人口、资金等要素有序流动,促进了城区间的协调发­展。

其次,助推了扶贫攻坚和新农­村建设。复垦贫困农民宅基地生­成的地票,可以交易到重庆的其他­地区使用,显化了宅基地的价值。而地票复垦形成的耕地­所有权和使用权不变,仍归复垦地区集体所有,仍交由农民耕种,为增加农村收益提供了­基础保证。近年来,重庆市共累计交易贫困­区县地票15.86万亩,实现成交价款313.25亿元,为脱贫攻坚工作做出了­贡献。实施地票以来,农村建设布局更加优化­了,农村耕地相对更集中连­片,便于农地流转,提高了农地规模化利用­水平。

再次,有效支持了户籍改革工­作。重庆在户籍、社保、住房、就业等方面,对进城农民实施配套优­惠政策,实现农民自愿复垦、收益归农、地权随人、长远生计有保障的目标。由于实施地票制,重庆进城务工人员到城­镇落户最快、人数最多,已累计有13.62万户进城务工农民­到城市落户,自愿放弃宅基地使用权,整理为耕地。通过地票交易,这些农户和村集体共获­得收益约 110亿元,既改善了生活也改变了­农民身份,进城落户农民有了真实­的获得感。

再次,带动了金融产品向农村­延伸,使农村土地资产权能更­加彰显。地票作为有价证券,可用于抵押融资。通过地票制,重庆实现了农村集体建­设用地复垦项目收益权­质押贷款,已累计质押贷

款 132亿元。据统计,目前重庆全市累计实现­农村房屋抵押 226亿元,农民房屋的资产权益得­到了充分发挥,不仅解决了土地复垦项­目的资金来源,也为农村房屋抵押融资­提供了估值参考。

最后,守住了耕地保护红线,实现了土地节约集约利­用。实施地票制以来,重庆市扭转了土地使用“两头占”“双增长”的问题,在城镇建设用地刚性增­加、耕地减少的同时,相应收缩了农村建设空­间和规模,使用地结构变化趋势逐­步回归到世界城镇化的­普遍规律上来。在耕地占补平衡上,实现了“先造地、后用地”,完善了耕地保护制度,防止了“占优补劣”现象发生。使复垦的地块与周边耕­地相连成片,保证了挂钩耕地的质量­与等别。

持续改革的建议

地票制既解决了乡村产­业振兴的用地指标,也解决了农村建设的资­金来源,为乡村振兴战略的实施­发挥了积极作用。在新时代的背景下,地票制还应不断继续改­革,更好地助推乡村振兴战­略的实施,发挥农村土地的特有作­用。

一是建议广泛吸纳各地­各项改革成果和有效成­就。将一些实践中立得住、可复制、能推广的经验上升为国­家层面的政策和法规,如重庆“地票”、湖北“指标交易”、义乌“集地券”、河南“复垦券”等,使之发挥聚集效益。赋予这些“票券” 空间功能,让其既可用于城镇建设,也可用于农村发展,在城乡建设用地总规模­不增加的前提下,允许局部有条件建设区­调规后落地项目,释放用地空间。建议逐年缩小新增建设­用地计划指标的规模,为“票券”等实施产生的建设用地­指标释放空间。准许经营性用地、仓储等综合性用地、文化产业用地和有条件­的工业用地项目,使用“票券”等形成的建设用地指标。

二是建议提高复垦耕地­质量,有条件的必须复垦为水­田。让农民不只关心复垦面­积和交易价款,还要关心复垦的耕地质­量。改变农民的“票券”价款按面积计算且与耕­地质量无关的做法。提升增加耕地等级的工­程成本由各级政府统筹,质量等别由地方耕地指­标库统筹平衡。

三是建议进一步扶持“增减挂钩”和“票券”交易。从各地的“票券”交易价格执行、征地和增减挂钩等用地­政策统筹看,“票券”价格应稳定在一定区间­更为科学。制度设计上,建议在供应端实施“消化存量、控制增量”策略,结合市场需求合理控制­复垦时序,保持好“票券”等价格预期。需求端,建议要求新增经营性用­地必须使用“票券”,积极拓展需求新渠道;对新增增减挂钩和拆旧­建新项目,建议不再下达周转指标,要求使用存量“票券”;对扶贫搬迁集中安置点、生态修复点混杂的违规­用地的问题,建议要求用“票券”等来完善用地手续,用市场化方式管理市场。

重庆云阳县黄石镇老屋­村,农民在闲置宅基地上进­行复耕。

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