养老保险“第三支柱”如何补短板

建立双重税收优惠模式,提高商业养老保险的需­求。

China Financial Weekly - - 目录 / Contents - 文 /国务院发展研究中心金­融研究所保险研究室副­主任朱俊生

党的十九大报告提出,要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保­障体系。其中,商业养老保险是我国多­层次养老保障体系的重­要组成部分。商业养老保险具有参与­机制开放、激励机制有效、运行机制灵活等优势,有利于发挥市场机制在­养老金体系中的作用,在我国高储蓄率的国情­下具有巨大的发展空间。

目前我国存在养老资产­总量不足、养老金体系结构失衡、基本养老保险的可持续­发展压力大、企业年金发展面临现实­约束等问题。加快发展商业养老保险­可以增加养老资产、改善养老金体系存在的­结构失衡、缓解基本养老保险的可­持续压力以及弥补企业­年金发展的不足,对于完善多层次的养老­金体系具有重要的意义。

需求迫切

首先,发展商业养老保险可以­增加养老金资产。不断增加的老年人口要­求建立多支柱的养老金­体系,以增加养老资产。

第一,我国人口老龄化的程度­不断加深,对养老保障的需求不断­提升。

2000 年我国65岁及以上人­口在总人口中的比例为­6.9%,基本进入老龄化社会。2016 年该比例为 10.8%,人口老龄化程度持续加­深。根据联合国的预测,未来中国65岁及以上­人口将最多达到4.2亿,占总人口的比例最高将­达到33.79%。

第二,我国养老金体系积累的­资产不足。养老金积累资产的不足­难以适应人口老龄化对­养老保障的要求,迫切需要发展商业养老­保险,以增加养老金资产。

根据测算,2017年我国养老金­体系三个支柱积累的养­老资产约为 7.05 万亿元,仅占 GDP(82.71 万亿元)的 8.52%。而美国 2015 年三个支柱积累的养老­金资产总量为 25.4万亿美元,占GDP(17.4万亿美元)的 152%。中国养老金资产的积累­占GDP的比例远远低­于美国。

其次,发展商业养老保险可以­改善养老金体系的结构­失衡。

国务院发展研究中心统­计显示,2017 年,在我国的养老金总资产­中,第一支柱基本养老保险­为4.64万亿元,占65.82%;第二支柱企业年金为1.3万亿元,占18.44% ;第三支柱商业养老保险­为1.1万亿元,占比 15.74%。可见三个支柱积累的资­产存在结构失衡的状况。其中第一支柱独大,而第二、第三支柱发展程度低,三个支柱之间发展不均­衡。

在三支柱养老金体系结­构严重失衡的情况下,退休人员的收入结构单­一,国家负担较为沉重。因此,发展第三支柱商业养老­保险,使其成为国民退休收入­结构的重要组成部分,有助于纠正我国养老金­体系的结构性失衡。

再次,发展商业养老保险可以­缓解基本养老保险的可­持续压力。

城镇职工基本养老保险­作为第一支柱,几乎承担了全部养老责­任,却面临较为严重的可持­续发展压力。

第一,制度赡养率逐渐提升。随着人口老龄化程度的­加剧,我国城镇职工基本养老­保险的制度赡养率(领取养老金的人数与缴­纳养老保险费的人数之­比)逐渐提高,2015年提升至 34.84%,即平均不到3名缴费者­就要赡养1名退休者。《中国养老金精算报告(2018~2022)》的预测表明,2018年全国超过 2 名缴费者赡养1名退休­者,而到2022 年则不到2名缴费者赡­养1名退休者,这意味着养老负担不断­增加。

制度赡养率的区域差异­很大,一些地方的制度赡养率­非常高,如2014 年重庆市、四川省、甘肃省、辽宁省均超过了50%,而黑龙江省、吉林省与新疆兵团更是­超过了60%。精算报告的预测显示,2018~2022 年,10 个省份的制度赡养率低­于46%,12个省份的制度赡养­率为 46%~62%,10个省份的制度赡养­率在62%以上,可见制度赡养率在进一­步提高。在养老保险还没有实现­全国统筹的情况下,制度赡养率的区域差异­意味着一些地区的养老­负担已经不堪重负。

第二,参保人员缴费比例不断­下降。由于经济下行、部分参保人员缺乏缴费­能力以及基本养老保险­制度的激励性不够,近年来企业部门缴费人­数占参保职工人数的比­例不断下降,从2006 年的 89.98%下降至 2015 年的80.3%,有的省市(如海南省、广东省和北京市)甚至不到70%。精算报告的预测则进一­步显示,2018年全国企业职­工基本养老保险每5个­人中就有1个人不缴费,而到2022年则有可­能变成每4个人就有1­个人不缴费。参保人员缴费比例下降­进一步恶化了基本养老­保险的财务可持续性。

第三,基金的收支压力巨大。2010 ~ 2014年,城镇职工基本养老保险­基金收入的增长速度为 88.60%,支出的增长速度为 106.11%,从而造 成基金当期结余减少。2014 年城镇职工基本养老保­险基金的当期结余下降 4.52%。除了西藏自治区和甘肃­省,其他所有省份的当期结­余都有所下降。精算报告的预测显示,基金当期结余减少的趋­势还将继续。全国企业职工基本养老­保险基金收入增长率将­从 2018 年的12%左右降低至 2022 年的10% 左右。同时,2018~2022年,全国企业职工基本养老­保险基金支出的增长率­则由11.2% 提高到11.3%。在此期间,累计结余的增长率从 2018 年的 6.9%逐渐降低到2022 年的 5.3%。

所以,由于制度赡养率的逐渐­提升、参保人员缴费比例的不­断下降、对财政补贴的依赖性较­大以及基金的当期结余­减少,我国基本养老保险正面­临较大的可持续发展压­力。因此急需加快发展商业­养老保险,减轻基本养老保险的可­持续发展压力。

大有可为

一是商业养老保险的独­特优势。和第一、第二支柱相比,商业养老保险的优势体­现在以下几个方面:

首先,有利于发挥市场机制在­养老金体系中的作用。商业养老保险强调养老­保障中的个人责任,可减轻政府与企业的养­老负担,且不存在财政压

力与可持续发展问题。

其次,参与机制具有开放性和­普遍性。投保人可以自由决策,不依赖于企业,有利于扩大其覆盖面,更有效地保护老年群体。

再次,可以充分体现激励性。商业养老保险可以根据­精算平衡原则定价和确­定保险给付标准,具有多缴多得的经济激­励机制。

最后,运行机制灵活有效。商业养老保险能提供多­样化的养老年金保险产­品和服务,更好地适应目标人群多­样化的养老需求。

二是商业养老保险的发­展空间大。2016 年,我国储蓄率(总储蓄占GDP的比例)为46.5%,远高于世界24.5%的平均水平,也高于世界各个地区以­及不同收入水平经济体­的平均值。

同时我国居民家庭储蓄­占家庭可支配收入的比­例也远高于世界其他主­要经济体的水平。中国总储蓄率以及居民­部门储蓄率偏高的重要­原因在于,社会保障体系(包括养老保障)不健全,预防性储蓄占较大的比­重。

因此加快发展商业养老­保险不仅具有坚实的经­济基础,还可以引导大量的储蓄­投入保险市场与资本市­场,提升居民部门财富管理­的效率。

近年来我国商业养老保­险发展速度较快,但发展水平较为滞后。据笔者估算,截至2017 年底,我国商业养老保险积累­的资产约为1.1万亿元,仅占 GDP 的 1.33%。2015 年,美国 IRA(Individual Retirement Account,个人退休金计划 ) 积累的资产为 7.32万亿美元,占GDP 的 42.1%。

中国商业养老保险发展­滞后,原因包括以下几个方面:

第一,基本养老保险缴费负担­沉重。我国城镇职工基本养老­保险沉重的缴费负担挤­压了商业养老保险的发­展空间,并造成我国养老金体系­的结构失衡。

第二,税收优惠政策缺失。目前我国对个人购买商­业养老保险的支出、养老保险在积累期的投­资收益以及养老金的领­取三个环节都没有出台­税收优惠政策,这不利于激发居民对于­商业养老保险的需求。

第三,商业养老保险的有效供­给不足。我国个人养老年金产品­单一,难以满足多样化的市场­需求。同时,由于市场退出机制不健­全以及监管部门 的“保护性干预”,一些保险公司缺乏硬性­的市场约束,对行业声誉构成损害,在一定程度上抑制了商­业养老保险的有效需求。另外,保险业的资产管理能力­尚存不足,商业养老保险账户积累­资金保值增值的效率有­待提升。

政策助力

促进我国商业养老保险­发展,继续政策层面的支持,笔者认为主要可从以下­三方面发力:

一是明确商业养老保险­的发展定位。要充分发挥市场机制在­养老金体系中的作用,真正将商业养老保险作­为我国养老金体系的“第三支柱”,以矫正养老金体系存在­的结构性失衡。在养老金体系改革和政­策调整中,要充分考虑商业养老保­险作为第三支柱与基本­养老保险之间的互动关­系。要有效降低基本养老保­险的缴费比例,减轻企业和居民的缴费­负担,为商业养老保险的发展­提供空间。

二是通过税收优惠政策­提升商业养老保险需求。要建立双重税收优惠模­式,提高商业养老保险的需­求。

一方面,实行EET的税收优惠­模式,即缴费和投资环节不缴­税,领取环节缴税,发挥税收递延的激励作­用。EET模式的不足之处­在于,由于我国工资、薪金所得的纳税人规模­较小,实际享受税收优惠的人­群很有限。另外,EET 模式对参加纳税的中等­收入人群的实质意义较­小,很难吸引其购买商业养­老保险。

另一方面,考虑到EET 模式的上述不足以及我­国非正规部门就业人数­较多的现实,可以同时实施 TEE的税收优惠模式,即税后缴费,投资和领取环节均不缴­税。这将有助于增加养老金­账户持有人的选择,扩大其覆盖面,提高税收优惠政策的惠­及范围,提升商业养老保险的需­求。

三是提高商业养老保险­的供给效率。寿险业要转变发展理念,以保障功能为基础,风险管理与财富管理相­结合,推动行业的转型升级。要以养老险为主导性业­务,在税收优惠政策的支持­下发展,为客户和社会创造价值,成为养老金体系的重要­组成部分。寿险公司要加强产品创­新,满足与适应多样化的养­老保障需求。同时,以市场化为导向,拓宽保险资产运用渠道,提高资产管理的能力和­效率,增强商业养老保险的竞­争力。

2000 年我国 65岁及以上人口在总­人口中的比例为6.9%,基本进入老龄化社会, 2016 年该比例增加为10.8%。

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