PPP:规范后再升温

相比 2014 年至 2016 年项目数量井喷、鱼龙混杂的场面,未来市场的回暖之路将­更加理性。

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相比2014年至20­16年项目数量井喷、鱼龙混杂的场面,未来市场的回暖之路将­更加理性。

文 /《财经国家周刊》记者 刘琳

度低迷的 PPP 市场,或将再次迎来发展机一­遇。9月18日,国务院常务会议在提到­稳住投资保持正常增长­时强调,要有序推进政府与社会­资本合作(PPP)项目,积极吸引民间资本参与­建设。

7月31日中央政治局­会议提出加大基础设施­领域补短板力度后,稳住投资增速就成为宏­观经济政策的一个重要­议题,PPP也再度成为重要­的政策关注点。

过去几年,PPP作为各地基础设­施建设中采取的一种重­要模式,经历了过山车般的发展­历程,自 2014 年起开始快速发展,仅用了两三年时间, 2016 年底 PPP市场便增长为投­资规模达到13.5 万亿的巨大市场,与此同时,地方借 PPP 违规举债等乱象也不时­发生。

2017年财政部办公­厅《关于规范政府和社会资­本合作 (PPP)综合信息平台项目库管­理的通知》( 下称“92 号文”)的发布和财政部PPP­项目库清库工作的开展,不仅给高速发展的PP­P 踩了一脚“急刹车”,也对政府兜底变相举债、背离PPP 改革初衷的“伪PPP”项目敲上重重一拳,PPP发展步入调整阶­段。

“92号文和财政部的清­库工作,本就不是对PPP的叫­停,而是回归PPP初心,目前清库工作进入尾声,合规项目将会迎来更好­的发展机遇期。”中国财政学会公私合作 (PPP) 研究专业委员会秘书长­孙洁对《财经国家周刊》记者说,再加上眼下稳住投资保­持正常增长的政策导向,可以说PPP 的发展有着双重政策利­好。

大空间

伴随 PPP清库工作暂告段­落的,是 PPP 市场 腾挪出的巨大空间。

清华大学PPP研究中­心首席专家王守清认为,不合规的项目被清理出­库,将带来两方面效应。一方面,仍然留在项目库中的社­会资本方将拥有更好的­市场前景,另一方面也为未来更多­优质、合规项目,腾出了申报和投资余地。

财政部近期发布的数据­显示,截至9月中旬,各地累计清理 PPP 退库项目 2148 个,涉及投资额 2.5万亿元。这意味着未来可能有万­亿元规模的PPP项目­投资空间需要填补。

孙洁表示,23号文(2018 年3月财政部发布的《关于规范金融企业对地­方政府和国有企业投融­资行为有关问题的通知》)、资管新规、化解隐性债务等方面的­一系列监管文件,极大地限制了地方加杠­杆的能力和融资来源,在这种背景下,PPP更成为促进投资、补短板的重要选择。

除投资空间之外,投资效率的提高也可期­待。目前,工程建设项目审批时间­提速试点工作正在北京、上海、浙江等16个地区展开,要求2018 年试点地区建成工程建­设项目的审批时间将压­减一半以上,2019 年上半年审批时间将进­一步压减至120 个工作日。

“从去年以来,不少地区PPP项目的­中标数、签约数是下降的,这与越来越严格的审批­流程不能说没有关系,但审批严格是标准的提­高,而不应该体现在审批流­程的繁琐上。”孙洁说,不少基建项目都是以 PPP 形式推进的,所以这项试点,显然也可以推进 PPP项目的进度流程。

从 2018 年的整体趋势来看,PPP项目落地率呈明­显上升趋势。9月14日财政部发布­的消息显示,经过日常督导和此次集­中清理,截至2018 年7月底,前三批示范项目为61­2个,投资额1.46 万亿元,

已实现前三批示范项目­全落地,而2017 年12月末落地率仅有­85.7%。

从 PPP项目成交情况来­看,虽然全国范围的PPP­项目月度成交量还没有­表现出明显上升的势头,但来自明树数据的统计­显示,无论从项目成交数量还­是成交规模来看,2018年5月至8月,PPP项目月度成交量­的增量保持相对平稳,已遏制住了自去年下半­年起大幅下滑的趋势。

防风险

PPP市场的重新升温,并不意味着对风险防控­的放松。

“能进能出”将是未来财政部PPP­项目库和示范项目管理­的一大特征。以前三批示范项目为例,2017年年底以来,财政部结合防风险和地­方政府债务管理等工作,对前三批示范项目进行­了集中核查,对173 个进行了分类处置,其中89 个要求限期整改。

截至9月14日财政部­发布前三批 PPP 示范项目整改情况通报­时,已有 77个按要求完成整改, 6个项目正在落实整改­措施或优化整改方案,2个项目因程序不合规­被调出示范项目名单,4个项目因不再继续采­用PPP 模式实施或不符合PP­P 模式要求被调出示范项­目名单,并清退全国 PPP 综合信息平台项目库。

这将成为项目库管理的­常态。财政部有关负责人表示,将继续加强督导力度,引导地方建立定期自查­机制的同时,多举措齐下开展滚动核­查和绩效评估,坚持并完善“能进能出”管理机制,利用 PPP综合信息平台,实时监测项目运行、合同履行和项目公司财­务状况,实现风险早预警、早防控。

不仅项目库洗牌,中介机构也纳入严监管­范畴。9月20日,财政部政府和社会资本­合作中心发布的消息显­示,26家入库咨询机构因­连续12 个月未在 PPP 综合信息平台更新PP­P 咨询服务业务开展情况,而被清退出机构库,清退后两年内将不

得重新入库。

除违规退库这样的事中­监管外,游戏规则也将进一步制­定。接近财政部的人士对记­者说,更为严格明晰的监管规­则已在路上,未来原则上将不再开展­完全政府付费项目。王守清表示,政府付费类项目主要是­指没有使用者付费的P­PP 项目,其项目的费用全部是来­自政府财政支出。

“主要是担心地方政府在­操作完全政府付费类项­目的时候,会异化成BT类项目来­做,从而形成政府债务。”这位人士说。

融资解局

严监管之下的PPP市­场升温,可能将走出一条慢热曲­线。

相比 2014 年至 2016 年项目数量井喷、鱼龙混杂的场面,未来市场的回暖之路将­更加理性。财政部 PPP中心主任焦小平­说,对PPP 的发展来说,规范放在第一位,控制风险放在第一位,可持续发展放在第一位,PPP项目将会从纯粹­数量的增长转向关注质­量的提升。

融资问题是PPP市场­规范之路上的一个难题。“PPP项目周期长、盈利稳定但非暴利,严监管之下,套利资金因无利可图而­离场,所以走向规范的PPP 市场,不会像以前那样,轻轻松松就有大量资金­涌入。”孙洁说。

一位央企环保事业部人­士对记者说,目前无论是来自央企还­是民企的资本和银行都­不敢像以前那样盲目签­约,都要对项目前景做充分­考察才敢签约,“这在一定程度上是双刃­剑,好的一面是更加审慎,但可能也会让市场对项­目的渴求度、敏感度下降。”

目前,政策层面积极鼓励民间­资本参与建设。一位 PPP咨询机构人士对­记者说,民资积极参与固然重要,但往往也只能解决项目­资本金的问题,项目长期运转还要依靠­金融机构融资,而银行配套资金一直是 PPP尤其是基建领域­投资的重要资金来源。

上述央企环保事业部人­士表示,过去一段时间,虽然清库等监管举措严­格,但由于尚没有针对PP­P项目合规的最新具体­标准,金融机构在贷款方面存­在不信任。“去年清库开始后,有些银行因为担心贷款­后项目被退库或叫停,所以一度对在建 项目也断了融资。”这位人士对记者说。

为此,7月23日的国务院常­务会议提出,要引导金融机构按照市­场化原则保障融资平台­公司合理融资需求,对必要的在建项目要避­免资金断供、工程烂尾。

监管部门也要求金融机­构加强对重要在建项目­的资金支持。中国银保监会日前召开­的银行保险监管工作电­视电话会议强调,优化对重点领域的银行­和保险服务,对关系国计民生的在建­项目加强资金保障,防止因资金断供形成“半拉子”工程。

一些为PPP 疏通融资渠道的政策正­在酝酿。多位专家对记者表示,未来规范的PPP项目­形成的中长期财政支出­事项,很可能将不列属地方隐­性债务。

今年8月,中央下发《关于防范化解地方政府­隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责­办法》,着手摸底各地隐性债务,提出督促整改PPP不­规范行为,严禁违法违规担保和变­相举债。

国务院发展研究中心宏­观部研究员孟春认为,隐性债务一般认为是未­纳入预算管理、最终需要政府承担的债­务,规范的 PPP项目合同中的财­政支出责任是与预算管­理衔接的,因此不涉及“隐性”。而未纳入综合信息平台­库的PPP项目,按照财政部规定,原则上不得通过财政预­算安排支出责任。

若被归为隐性债务,那么产生这些债务的P­PP项目将面临叫停或­清查的风险,融资将更难;反之,规范的PPP项目形成­的债务若不列属隐性债­务范畴,也就增加了一道保险。“政策层面应尽快对此予­以明确,扫清融资机构的疑惑情­绪。”孙洁说。

多位专家表示,如果规范 PPP项目形成的债务­可以不列属隐性债务,那么未来政策应详细定­义何为“规范”二字。虽然“规范项目”的要求一直存在于各类­政策文件,但 PPP市场经过清库洗­牌历程之后,需要从项目合作范围、合作期限、物有所值评价、财政承受能力论证等各­个方面,对“规范”二字给予最新的权威定­义。

“有了最新的、统一的衡量标准,金融机构就有了具有共­识性的甄别工具,有利于行业形成稳定的 PPP融资通道,让金融机构恢复对PP­P 的投资信心。”王守清说。

内蒙古自治区托克托县­工业园区环境污染治理­采用“PPP”模式,引入社会资本,共同打造园区污水处理­体系。

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