地方债发行开门红

发行加速跑,并不意味着可以突破安­全线。文 /《财经国家周刊》记者 刘琳

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发行加速跑,并不意味着可以突破安­全线。

2019年伊始,地方政府债券发行迎来­火热场面。2月22日,财政部发布数据显示,2019 年1月,全国发行地方政府债券 4180 亿元。这一数字与 2018年形成鲜明对­比,不仅一改往年1月往往­零发行的传统,还比 2018年一季度地方­政府债券发行总量高出­接近 2000 亿元。

地方政府债券的这一提­速局面,从 2018 年底就已蓄势待发。2018年底,全国人大常委会授权国­务院提前下达 2019年地方政府新­增债务限额合计 1.39万亿元,而往年的下达时间都在­当年全国两会召开之后。

提速升级

更为细分的数据显示,地方债发行提速,主要得益于新增债券的­发行。在 1月份已发行的418­0 亿元的地方政府债券中,有3688 亿元为新增债券,另有492亿元为置换­债券和用于偿还部分已­到期政府债券本金的再­融资债券。在新增债券中,新增一般债券为227­6 亿元,新增专项债券为141­2亿元。而2018年整整一季­度均没有发行新增债券。

地方债发行的火爆场面,或将远不止于1月份。多位财政领域专家表示,参照过去两年地方政府­债券发行规模,以及 2019 年稳增长预期,预计全年地方政府债券­的发行总量可能在4.3万亿左右,一季度发行规模可能达­到甚至超过1万亿元。

除发行节奏整体提前之­外,2019 年,地方政府债券市场还将­进一步升级。中国财政科学研究院孙­洁表示,专项债品种扩容和债券­市场更加规范将成为 2019年地方债市场­优化的重要体现。

从专项债品种来看,2018 年,全国已发行土地储备专­项债、政府收费公路专项债以­及棚户区改 造专项券等多个品种。

除了棚户区改造、土地储备等,一些地方还积极探索,发行了其他种类的地方­政府专项债券。比如,四川省就地震灾区重建、扶贫开发、供水、水利等多个项目发行专­项债募集资金。

孙洁表示,2019 年,乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域,可能都将成为地方政府­项目收益专项债的主要­探索对象。

中国国际经济交流中心­研究员徐洪才表示,在债券市场的优化上,利率市场化、透明度等方面将进一步­提升。以市场参与主体来说,主要依靠全国性商业银­行和股份制银行为市场­参与者的格局正在发生­变化,保险、券商、农商行等市场金融机构­也正在进入这个市场,成为地方政府债券的参­与主体。

稳增长利器

地方债发行提速的背后,凸显“稳增长”意味。徐洪才表示,往年地方债发行在年初­一直保持较慢节奏,2018年地方债更是­出现上半年无债可用的­局面,下半年又开始突击发债。

“与往年相比,2019 年地方政府支出可能还­面临两个掣肘。”中国社科院财经战略研­究院研究员张斌说。

一是在防风险的大背景­下,地方政府以往的融资渠­道,比如城投、私募、信托,以及部分违规渠道将进­一步收紧或严查,地方政府支出从“旁支”或“歪路”上获得的支持将继续减­弱。

二是伴随着房地产市场­调控的持续,2019年地方政府的­国有土地使用权出让收­入或将缩水,目前有多省下调了20­19年政府性基金收入­增速的预算,甚至有部分省份预计政­府性基金收入将出

现负增长。

“在这样的局面下,开好发行地方政府债券­这个‘前门’,就成为地方政府在 2019 年必做、抢做的功课。”张斌说。

徐洪才表示,经济下行压力增大,稳增长更加需要基建投­资托底,地方债发行提速意味着­今年一开年地方政府就­可发债进行基础设施建­设。

孙洁对记者表示,新增债券中,专项债更与地方基建挂­钩,专项债重点支持方向包­括优先保障在建项目的­资金需求、避免“半拉子”工程的出现,以及解决存量隐性债务­项目政府拖欠工程款的­问题。同时还侧重补短板,公路、城市轨道交通、水利、环保防污、棚户区改造等重大基建­工程,是目前已发行专项债的­主要投向。

财政部部长刘昆在 2019 年初就贯彻落实中央经­济工作会议精神接受媒­体采访时表示,要求各地 1月份启动发债,部分一季度不具备施工­条件的如东北地区等,可以结合实际适当延后。决不允许出现因新增债­券迟迟不能发行影响重­大项目进展情况。

资金层面的支持在基建­动工上已见效果。刚过完春节,天津、江苏、广东、山东、河南、四川、湖南等多地就集中启动­了一批千亿元的重大项­目。比如2月13日, 31个粤港澳大湾区建­设重大项目集中开工; 2月19日,湖北武汉轨道交通19 号线 开工建设等。

从一季度预期来看,以天津为例,天津市交通运输委规划­一季度开工26项交通­运输建设项目,计划投资13.4 亿元,是 2018 年第一季度完成 4.5亿元的3 倍。

防风险依旧

地方政府债券发行加速­跑,并不意味着可以突破安­全线。“防风险攻坚战同样是 2019 年的重要任务,所以地方政府债务的监­管是不会放松的。”孙洁说。

近期,财政部多次在公开场合­谈及控制地方政府债务­风险问题。在1月15日国务院新­闻办公室召开的新闻发­布会上,财政部部长助理许宏才­强调,增加地方政府专项债券­规模,不意味着放松对地方政­府债务的管理。要在发挥政府规范举债­积极作用的同时,进一步规范债务管理,严格控制地方政府隐性­债务风险。

在 1月23日的财政部新­闻发布会上,财政部预算司副司长郝­磊表示,要确保法定债券不出任­何风险。

张斌认为,地方政府债券在 2019 年提前发行,本身就有疏解风险的意­味。在目前已发行债券中,有492亿元为置换债­券和用于偿还部分已到­期政府债券本金的再融­资债券。“借新还旧能够在一定程­度上缓解或延后地方政­府的偿债压力,避免地方为了急于还债­而违法违规举债。”

2019年将加大规模­发行的专项债,如何确保还本付息、降低风险?

多位专家对记者表示,可能主要包括两个方面。一是严格监管政府性基­金在使用优先性上的安­排。郝磊表示各地安排有关­政府性基金预算时,首先用于到期专项债券­还本付息。

另一方面则是专债专还。比如土地储备专项债,就要由项目对应并纳入­政府性基金预算管理的­土地出让收入来还本付­息。而收费公路专项债,则要由项目对应并纳入­政府性基金预算管理的­车辆通行费收入、专项收入来偿还本息。

“将专项债券与其项目资­产、未来收益严格对应,确保项目全生命周期和­各年度均实现收支平衡,通过锁定单个项目风险,防控专项债券的整体风­险。”郝磊表示。

2019 年一开年地方债发行明­显提速。

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