对甘肃省社会保险统筹层次问题的再思考

［关键词］ ＤＯＩ ［ ］刘 华２  ２ ７３００３０）

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１０  １３９３９／ ｊ  ｃｎｋｉ  ｚｇｓｃ  ２０１７  １１  ０９９

近年来，甘肃省依据国家的相关文件和精神，相继建立了城乡居民基本养老、医疗保险制度，保障范围不断扩大，

，２００９以居民医疗保险为例 年建立城镇居民基本医保， ２０１２ ，２０１５年在全省范围内试点推行大病医保 年着手探讨

２０１７门诊统筹， 年实施城乡居民基本医疗保险合并。可以说，甘肃省各项社会保险制度建设都在稳步推进，人民生活水平不断提高。但是，由于全省各地、县经济发展水平不同，各项社会保险政策在产生之初就存在缴费、补偿、待遇水平的差异，随着人民生活水平的进一步提高，人民越来越关注社会保险的公平性，要求缩小待遇差距，确保基金的安全性以及待遇的合理性。因此，我们必须不断提高社会保险统筹层次，从而扩大基金的调剂运作范围，让所有的社会成员享受同等的经济发展红利。

甘肃省社会保险统筹层次现状

１  １ 关于统筹层次在社保领域，统筹层次主要是指包括社保缴费标准、计发办法、社保基金使用等内容在内的全部社会保险险种在一定范围内的统一设计和统一管理，是民生保障社会化水平的标志，也预示着市场经济的发育程度。一般认为，统筹层次越低，民生保障水平也就越低，基金就只能在一个很小的区域内调剂使用，所以互助共济性不强，基金规模和安全性也较弱。根据国家部署，社会保险建设的阶段性目标是省级统筹，最终是要实现全国统筹，只有统筹层次提高了，社保基金抗风险能力才越强，这样才能保护好市场经济的公平环境，促使劳动力自由流动，形成统一的全国劳动力市场。目前，全国各地都在采取措施提高基本养老保险、医疗保险、失业保险等的统筹层次，以应对老龄化和突发性社会风险。１  ２ 甘肃省社会保险统筹层次现状目前，甘肃省在基本养老保险、工伤保险方面已经实现省级统筹，要求在全省范围内实施统一制度、统一待遇、统

，２０１４ ６一管理、统一缴费等。以养老保险为例 年 月甘肃省颁布 《甘肃省城乡居民基本养老保险实施办法》，统一了缴费档次、政府补助、待遇标准，并规定以个人账户累计额

１３９除以 按月领取个人账户养老金。同时，研究制定了全省城乡居民基本养老保险省级统筹和省级收支两条线管理办法，甘肃省人社部门成为城乡居民养老保险的主要管理部门。可以说，城乡居民养老统筹基本建立，但信息系统建设 和基金全省调剂还需继续研究更有效的方案。此外，甘肃省其他社会保险项目的统筹工作还有很大差距。城乡居民基本医疗保险还没有整合，居民门诊统筹初步展开，失业保险预警制度在各市、县进展缓慢，工伤认定和劳动能力鉴定规范、相关部门自由裁量的余地较大，基金在全省调剂还需要花费更长的时间。

２ 甘肃省社会保险统筹层次建设中存在的问题

２  １ 已经实现省级统筹的项目，统筹贯彻不到位甘肃省目前实现省级统筹的企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险以及工伤保险，与真正意义上的省级统筹依旧存在差距。以工伤保险为例，真正的省级统筹应该是各市县出现超额支付时，省级基金应具备填补市县级工伤基金赤字的能力。但是，由于甘肃工伤保险基金规模小，财政支持力度有限，很难对某一地区连年的基金超支进行填补，再加上当省内多个市县都出现工伤保险出超时，省级基金和财政的压力就会剧增，解决的办法只能是省级财政转移支付一部分、当地市县财政支付一部分，但由于甘肃很多市县财政来源单一，最终倒逼基层社保部门减少工伤保险支出数额。产生两种结果，要么是因减少基金支出导致工伤保险失去公信力，造成制度危机；要么就是市县级财政和工伤基金自保自筹，无论哪一种结果，无疑偏离了实质意义的省级统筹。正在推进省级统筹的项目，统筹内容依旧混乱目前，甘肃省基本医疗保险少数地方实现了市级统筹，多数地区还处于县级统筹，尽管医疗保险制度、政策标准在全省范围做到了统一规划，但是医疗资源还没有实现标准化建设，基层医疗机构在人力资源、医疗设施、报销流程上差距较大，如有的地区可以即时结报，有的地区需要患者在出院时先行垫付住院费，然后持相关证明和医院结算单据回当地审核，再提交到县级部门复审后报销。另外，有的社会保

２０１６险项目还没有合并。国家于 年要求各地整合城镇居民基本医疗保险和新农合，但目前为止，甘肃省只出台了相关规划，还没有具体的整合方案。再者，有的险种管理机构还没有统一。如省内新农合主要由卫生厅负责管理、城镇居民医保由人社厅管理；失业保险中部分人员失业由人社部门负责、同时就业局也负责一部分人员的就业失业管理。

［摘 要］社会保险是国家重要的民生保障，其统筹层次问题关系到整个社会保障体系的完善性、互济性，以及分散风险的能力。由于各地经济发展和城镇化水平的不同，区域内社会保险的待遇水平、基金运作都会存在差异，但社会保险制度发展的最终目标是十分明确的，那就是不断提高统筹层次，扩大基金调剂运作范围，最终实现社会公平。文章介绍了甘肃省社会保险统筹层次现状，试图通过分析统筹层次提高过程中存在的问题，以期对甘肃省社会保险体系的统筹发展提出建议。甘肃省；社会保险；统筹层次

２  ３ 各地市将地方保护观念带入省级统筹甘肃省社会保险省级统筹正处在起步阶段，各地相关部门还没有形成制度标准全省统一、基金盈亏全省调剂的观念，各地市对基金收支多采取地方保护、各自为政的态度。根据省级调剂政策，市县级当年社保基金出现结余时应上缴到省级，这是社保基金全省范围内调剂使用的基础，只有当省级基金得到充盈后，才能针对部分地区出现的赤字情况进行调剂。但目前，各地市社保基金超支时，都会要求省级基金补充或财政转移支付，而出现结余时大多不愿上缴，或者只上缴一部分，其他留在地方上形成备用金。这样做会导致省级社保基金规模不断缩小，抵御风险能力降低；同时，市县级的基金结余不断贬值，不能通过专业机构对全省范围的社保基金进行大规模运作，加大了基金保值增值的难度。２  ４ 基层部门管理水平低，加大了省级统筹难度甘肃省县级社会保障管理部门工作条件较落后，与市级、省级人社部门在业务上沟通较欠缺，多是简单被动地执行方案、政策，很少总结基层社会保险统筹过程中存现的新情况、新问题；缺乏社会保险专业人才，对省上政策的解读不到位，思想较守旧，不能适应国家更新较快的社保环境；对社会保险基金运营没有清楚的认识，对一些还没有实现省级甚至市级统筹的社会保险项目，基金收支和使用随意性较大，留在地方的基金基本没有具体的管理和运营措施，加之通货膨胀的原因，导致基层社保基金缩水严重。

３ 切实推进甘肃省社会保险统筹层次的再思考

３  １ 采取措施，促进社会保险项目实现真正的省级统筹社会保险的省级统筹，意味着在全省范围内实现制度、标准、机构、管理的统一。甘肃省应对企业职工、居民的基本养老保险的制度规定、管理措施等严格规定，加强监管，实行完全一致的缴费和待遇标准，杜绝随意性，减少经办机构过多的自由裁量权限；应整合人社部门机构设置，增强管理能力和专业性；对于养老保险基金和工伤保险基金，应确定具体负责入市运作的省级机构，明确省政府在这些省级基金运作过程中的角色，积极研究基金运作方案，除把基金存入银行外，可以委托一些成熟的基金公司负责甘肃省社保基金运营，探讨甘肃省社保基金入市的途径和办法，实现保值增值，同时强化基金全省调剂的可操作性；要明确基金全省调剂的规则，一方面要通过基金增值、财政转移支付等方式保证合理、合规地支付社保项目；另一方面要明确基金省级调剂对基层上缴结余，填补赤字的要求，为省级调剂扫除障碍。３  ２ 适时扩大省级统筹项目范围，提高统筹层次对于目前还没有实现省级统筹的社会保险项目，如失业保险、医疗保险，甘肃省应及时出台相关文件，如基本医疗保险方面，尽快出台城镇居民基本医疗保险和新农合的合并方案，抓紧实现就诊信息联网，简化报销和审批程序，实现异地就医即时结报，促进制度的统一建设；针对医疗资源出台标准化建设规范，使医疗资源均衡分布，在推行分级诊疗的基础上，提高城乡居民医疗保险的实际待遇水平，落实待遇的统一供给；尽快完善社会保险管理机构设置、整合管理机构职能，将与社会保险相关的养老、医疗、工伤、失业的管理职权统一划归人力资源与社会保障厅，实现机构的统一设置。在制度、管理、 待遇等实现统一后，应尽快出台文件提高失业保险等的统筹层次，防止制度规定的滞后性阻碍统筹进程。３  ３ 减少地方保护，增强省级统筹意识社会保险省级统筹有利于增强基金的抗风险能力，因此各市县应尽快扭转观念，打破行政区划对社保基金造成的观念分割，消除地方保护，树立以省为单位的基金筹集支付机制，同时，要认识到将基金结余留在市县，将会加大基金贬值的风险。省级人社部门、经办机构应尽快会同财政厅出台社保基金上缴下转的具体办法，规定地方社保基金上缴的强制性，以及上缴比例；对于地方社保基金合理超支的情况，应通过省级或中央财政解决，尽量避免由市县级财政负担，防止地方减少社保项目合理支出的情况发生；对于按规定上缴社保基金结余的市县，省级管理部门应出台相应的优惠鼓励措施，如按规定上缴社保基金结余的市县出现基金合理超

１  ３ １  ５支时，可以最多享受 倍至 倍于上缴资金的财政转移支付；当上缴社保基金结余达到一定年限的给予合理的奖励，当然，具体的奖励标准和转移支付限额应充分考虑社保基金的安全。另外，还要注意加强宣传，通过多种渠道进行社保基金安全教育，让全省上下形成省级统筹利大于弊的观念。３  ４ 注重社保管理机构建设，提高基层部门管理水平此前，甘肃省人社厅整合了相关的职能部门，机构设置更加科学合理，基层人设管理部门也应该根据地方需要、根据省级机构设置方案，切实规范基层管理机构设置。改善社会保障管理部门的工作条件：积极参加市级、省级人社部门组织的业务交流，对工作中遇到的执行困难及时处理解决，对新情况、新问题要用有利于实现升级统筹的观念进行判断；积极引进社会保险专业人才，对在岗的社保工作人员加大培训力度，通过宣讲全省上下了解省级统筹的政策目标，实施步骤等；人社、财政、审计等机构应该强化社会保险基金运营，研究投资途径，对社保基金收支加强核算和监督，实行统一标准，做到社保基金应收尽收、各单位应缴尽缴。 参考文献： １  Ｄ ． ［ ］杨珂 河南省城乡居民社会养老保险统筹发展研究 ［ ］ ２０１３ 开封：河南大学， ２  Ｄ ． ［ ］王敏 我国基本养老保险适度统筹层次研究 ［ ］ 呼和浩２０１３ 特：内蒙古大学， ３  Ｄ ． ［ ］黄子平 甘肃省农村社会养老保险问题研究 ［ ］ 兰州： ２０１１ 西北师范大学， ４  ３０ Ｍ ． ［ ］郑功成 中国社会保障 年 ［ ］ 北京：人民出版社， ２００８： ３７６  ５  ［ ］刘雯晶 进一步提高我国基本养老保险统筹层次的思考Ｊ ． ２００８，３７９（ １２）  ［ ］ 价格月刊， ６  Ｊ ． ［ ］金正帅 提高养老保险统筹层次的阻力及对策 ［ ］ 网络２００８（ １２） 财富，檶檶檶檶檶檶檶檶檶２０１３ ［基金项目］本文系 甘肃省社会科学规划项目 “甘肃省统１３ＹＤ０３２）； ２０１６筹推进城乡社会保险体系建设研究” （项目编号：甘肃省科技厅自然科学项目 “兰州新区生态安全动态评价及预警管１６０４ＦＫＣＡ０８７）理机制构建研究” （项目编号： 相关研究成果。１９７８—）， ［作者简介］刘华 （ 女，汉族，甘肃天水人，研究生，副教授。研究方向：社会保障。

引 言

＋“互联网 ”社区居家养老发展中的融资问题 ［关键词］ ＤＯＩ １０  １３９３９／ ｊ  ｃｎｋｉ  ｚｇｓｃ  ２０１７  １１  １０１ ［ ］ 中国作为人口大国，自计划生育政策实行以来，现阶段

＋人口老龄化问题日益严峻， “互联网 ”思维正渗透于各个产业。现有的资金渠道不能完全满足养老服务业的发展，因

＋此，如何解决 “互联网 ”社区居家养老发展中的融资途径是养老服务业在发展过程中急需解决的问题。本文就提出

＋问题、分析问题、解决问题对所要研究的 “互联网 ”社区居家养老发展中的融资问题进行论证。２ ＋

“互联网 ”社区居家养老模式资金来源和运作方式２  １ 背景我国目前主要有三种养老模式：传统家庭养老、机构养老和居家养老，由于人们思想观念的变化，越来越多的人选择了居家养老，以让老人感受到 “家”的感觉。居家养１ ［ ］老 就是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化养老形式。当前，我国社区居家养老尚未形成完整的产业链，产业化程度低，在经营和管理中市场化程度低，而居家养老服务的经费又主要是民政局投入，加之老年人的社会保障不足，所以在社区居家养老服务业发展过程中，存在着资金紧缺的问题，即老年人服务需求增加和资金不足的矛盾。政府每年的资金投入主要用于社区居家养老服务中心等机构的建设、服务人员的薪酬发放与培训费用、老年服务的设施建设以及为老年人购买服务等，虽然在一定程度上改善了居家养老现状，但与养老服务业所需的正常工作经费仍旧存在很大的差距。２  ２ 社区居家养老所需资金的来源目前，社区居家养的建设资金主要来源于政府、社区以及家庭。尽管目前社会上提倡 “政府主导、社会参与、市场２ ［ ］运作”模式， 但就目前的现状，其资金主要源于政府的财政支持。社区自身通过收费等方式来筹集部分资金，但资金有限，而基层管理中也需要资金支持，所以社区筹资能力尚有欠缺。社区居家养老服务是一项惠民工程，它的健康运行须有充足的资金作为基础。虽然政府每年用于养老金和社会 保障的经费，不管是资金投入比例还是资金投入数量，都越来越多，但是伴随通货膨胀和养老需求的增加，社区居家养３ ［ ］老中的服务人员的薪资也不断提高， 与养老服务业相关的员工的培训费用以及管理成本都在增加，这些因素导致了养老服务业的资金供给远不能满足其资金需求。社会资金的来源不固定且资金落实不到位，其资金投入具有波动性和随意性。养老资金的缺乏和不足，使得居家养老的基础设施不完善，居家养老服务业的从业人员存在数量不足、专业化程度低的问题，无法保证居家养老的服务质量，这些均是使居家养老服务业健康发展的阻碍。

＋ “互联网 ”对社区居家养老融资的影响

nd３

３  １ 政府层面

＋ “十三五”规划明确将 “互联网 ”益民服务建设提上日程，其中以老为本的养老行业不容忽视，从政府的角度来

＋看，国家对 “互联网 ”与益民服务相结合的养老服务业模式的态度是支持的。这为我国居家养老服务体系的进一步发展提供了新的机遇，在具体推行方面，国家财政为建设以社区为基础的养老机构提供了政策基础。３  ２ 社会力量的介入我国现有的养老行业，从整体来看，缺乏行业的领头羊，养老服务业没有形成完整的产业链，也缺少相关法律法规和制度的约束，这些问题也在完善养老服务体系过程中提出了更高的创新要求。伴随养老产业发展的不断社会化，从社会力量来看，由于国家和政府在政策上支持并鼓励民间资本投入养老产业，投入养老产业的社会组织和企业也比以前多了，从现如今老年人的选择和社会趋势来看，未来这种以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠的养老模式将成为主流。而

＋ “互联网 ”使人们的社会生活更加智能化、便捷，开拓了人们的思维，便利了人们的生活，社区居家养老服务业也借着互联网的发展即将开辟一片创新的思维。３  ３ 人们对养老方式选择上的思维转变以前，人们养老的目的仅限于 “养老” ，而随着经济社会的发展，人们的关注点已经逐渐从 “养老”转向了 “享老” ，更加追求养老过程中的养老质量和更高层次的服务水

＋平， “互联网 ”方式在 “养老”到 “享老”这种思维的

［摘 要］ “互联网 ”代表一种新的经济形态，可以促进传统行业的发展。国家政策已明确提出要促进互联网金融健＋康发展和智慧健康养老产业发展，但是仍在探索阶段。文章针对 “互联网 ”社区居家养老服务业的融资现状，分析其融资难点，探索其融资优化路径，运用金融手段拓宽养老资金来源，解决养老服务业资金短缺问题、提升社区居家养老服务质＋量，推进安徽省乃至全国 “互联网 ”在社区居家养老中的运用，为提高我国社会养老服务水平提供意见和建议。社区居家养老；合肥市；优化融资路径

转变过程中充当了重要的沟通媒介。老年人使用网络的人数

６０越来越多，越来越多 岁以上的人通过网络与亲朋好友交流、在网上阅读和查找信息，这种行为方式的转变为 “互

＋联网 ”养老提供了广阔的消费市场，借助互联网平台，使居家养老更智能化，也更加符合人们的养老需求。

４ 合肥养老服务业的融资现状

在国家整体养老服务业融资渠道单一的背景下，合肥市养老服务业的融资现状堪忧。服务经费不足、筹资渠道单一，合肥市居家养老服务的经费主要来源于政府的财政预算，依靠政府的力量来推动，但 “未富先老”的现状和捉襟见肘的地方财政，使得居家养老服务经费并不宽裕；同时，社会对发展居家养老服务的民办非营利机构捐款热度不高；现阶段，合肥市的居家养老服务站的资金薄弱，数量较少，渠道单一，能够覆盖的养老群体也比较局限，使很多老人的养老需求得不到满足。

５ ＋合肥市 “互联网 ”社区居家养老的融资难点

５  １ 资金来源渠道单一与养老需求扩张合肥市现有的养老服务业的资金投入主要是依靠政府的财政预算来进行补贴，政府通过税收优惠政策吸引企业和社会组织来对社区居家养老进行投资，而社区的资金筹集主要４ ［ ］依靠收费方式， 社区筹资渠道单一且筹资能力弱，而由于我国老年人口众多的现状，普及养老尚难做到，且社会保障制度的实施尚不能达到理想效果，老年人得到的养老金不足以支付其居家养老的费用，再加之随着经济社会的发展，人们思想观念的转变，越来越追求养老生活的质量，养老需求扩张，加剧了和资金来源渠道单一的矛盾。５  ２ 融资难，法律法规不健全政府在社区居家养老模式中有着主导性的地位和作用。主要体现在：管理职能— ——制定相关的政策和法规，规范配套制度；推进职能— ——加大资金投入，注重对企业、社会组织及社区居家养老服务提供者的政策激励：监督职能— ——制定详细的社区居家养老服务的评估标准和体系，加强对从业人员护理水平提升的监管，加强对组织机构规范管理的监管；规划职能— ——从宏观上把握和规划社区居家养老服务体系的发展前景及政策目标，指引民间组织和机构朝着正确的方向努力前进。然而，政府职能也存在缺失和不到位的地方，譬如面临着资金筹集渠道窄、筹集量不足的问题，导致资金投入用于社区居家养老模式上的力不从心，严重阻碍了民间养老组织机构的发展，同时也阻碍了我国养老事业前进的步伐；对于老年人在社区居家养老中所享有的权益，国家并没有出台相关的法律法规进行规范式的保障，地方政府也存在法律空白区；政府体制内部存在多头管理现象，社区居家养老服务管理工作难以及时有效地展开。

nd６ 合肥市 “互联网 ”社区居家养老的融资优化路径

６  １ 加大政府财政投入政府的财政预算与拨款对社区居家养老这一惠民工 程来说是基础和必不可少的物质支撑，尽管政府每年都有一部分财政资金用于养老服务业，但这并不能满足需求，社区居家养老是一项社会性工程，政府还需加大财政性投入，增加社会福利支出和社会保障支出，并建立社区居家养老项目的整体预算制度，扩大社会老年群体的受益面。６  ２ 拓展筹资渠道，资金来源多元化我国老龄化人口众多，在这样的国情面前，仅靠政府的财政投入来发展社区居家养老服务业是远远不够的，所以应当借鉴西方发达国家的经验，扩大资金来源，充分发挥社会力量，运用各种优惠政策，如税收优惠来鼓励社会其他企业和机构投资居家养老服务，各种社会力量的投入可形成竞争效应，以此来降低养老服务业的成本；政府还可以放宽养老机构接受社会慈善捐款的限制，吸收社会资金，使政府的财政资金这一社会公共财政资本和社会资金结合在一起，增强社区居家养老服务业投融资的稳定性。６  ３ 以市场为导向，寻求市场型融资渠道从发达国家的养老模式发展来看，养老融资不能仅以政府投入为主。而我国老年人通过互联网进行休闲娱乐乃至消费的人数越来越多，可以以老年人的互联网消费为指引，以市场为导向，政府再加以引导和扶持，针对选择社区居家养老模式的老年人，开发出其特定的消费产品，为社区居家养老服务业寻求一条市场型融资渠道。６  ４ 政策扶持，公益和商业相结合养老产业的发展会产生较强的社会效应和正的外部性，客观上可以改善老年人的生活质量，提高老年人生活的幸福指数，养老产业的发展要求政府提供政策支持，实现资源的优化配置，而社会捐赠和商业投入也可以为老年人的居家养老添加色彩，提高老年人的养老生活质量，因此，运用

＋ “互联网 ”思维，将政府的政策扶持，公益性与商业性相结合，合肥市可以通过学习和借鉴发达地区养老服务业的建设经验，因地制宜，将合适的措施和方法应用于合肥，改善合肥市养老服务业融资难的问题，促进合肥市社区居家养老服务业的发展。 参考文献： １  ＋ ［ ］庞景之，吴清华，卢玲伟 “互联网 ”时代下的居家养Ｃ 老模式新探究 ［ ］ 决策论坛— ——基于公共管理学视角的决策研，２０１５ 讨会论文集 （上） ２  Ｄ  ［ ］刘翰林 民间资本介入社区居家养老服务研究 ［ ］ 武２０１５ 汉：武汉科技大学， ３  ＋ ［ ］张贝倍，邹振华，李金玲 “互联网 ”时代下社区居家Ｊ ．养老创新研究— ——以蚌埠市为例 ［ ］ 赤峰学院学报：自然科学２０１６，３２（ １１） 版， ４  Ｊ ． ［ ］刘益梅 社区居家养老服务模式的实现路径探讨 ［ ］ 新２０１４（ ２） 疆师范大学学报，檶檶檶檶檶檶檶檶檶２０１６ ［基金项目］本文系安徽大学 年大学生创新创业训练计划２０１６１０３５７２８２）项目 （项目编号： 相关研究成果。１９９５—）， ［作者简介］曹静 （ 女，汉族，陕西人，安徽大学经济学院金融学专业本科学生。研究方向：货币银行学。