我国城镇居民住宅用地产权问题的法律困境与解决途径探究
王凤杰３１００５３）
［关键词］ ＤＯＩ １０ １３９３９／ ｊ ｃｎｋｉ ｚｇｓｃ ２０１７ １１ ２４３ ［ ］ ２０１６ １２ ２３年 月 日上午，国土资源部召开 《自然资源统一确权登记办法 （试行）》新闻发布会，对于少数住宅建设用地使用权到期问题如何处理，国土资源部出台了 “两不一正常”过渡性措施，即业主不需要提出续期申请，不需要缴费，可正常办理交易和登记手续。受到各地民众的热议和好评。城镇居民的房屋和产权问题再次进入民众的视野。
１ 背 景
２０１６ ４ １８ ２０年 月 日有媒体报道，温州出现了 “年住宅１ ［ ］用地使用权年限到期后可能要花几十万元延期”的新闻。尽管温州市国土局表示， “收取几十万元出让金才能续期”的说法是对信息的误读，但是这条新闻还是持续发酵，引发
２０ ９０广泛讨论。这是温州市区一批 世纪 年代初期住宅用地使用权到期面临续期的问题，在国内也属于先例。房屋产权有房屋所有权和土地使用权两部分，房屋所有权的期限为无
４０ ５０ ７０期，而土地使用权根据我国有关法规为 年、 年、 年不等。到期以后怎么办？是自动续约再延长几十年的使用权，还是根据当时的地价补缴土地出让金？相关文件、制度都没有明确规定。对土地、房屋等财产的性质和归属作出明晰界定，是关系到每一个公民的重大切身利益，是深层的社会期待。随着 “事件”的发酵，社会关注的焦点已经从温州个案转向了 “住宅建设用地使用期满自动续期”的深层思考，特别是法律学者从不同角度提供着理性的法理学解释
①和规范的解决路径。２０１６ １１ ２７
年 月 日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（下面简称 《意见》）发２ ［ ］布， 《意见》在多处对于公众关心的土地与房屋财产问题作了说明和安排，明确提出：研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排、细化规范征收征用法定权限和程序等。这是继 “温州事件”之后中央对产权问题的正面回应。２０１６ １２ ２３
年 月 日上午，国土资源部出台的 “两不一正常”过渡性措施，既是对 《意见》的贯彻落实，更是对广大居民空悬的心态的极大安抚。之所以是过渡性办法，一方面是温州这次出现的问题，牵扯面小，只涉及少量住房，属于改革初期先行先试造成的个别情况，有其特殊性；另一 方面是相关法律安排尚未出台，地方行政管理部门先按此办法操作，待相关法律安排出台后，再与之做好衔接。
７０对带有普遍性的 年住宅土地使用权期限届满的续期问题，关系到广大人民群众的切身利益，国土资源部表示高度重视，将继续加强调查研究。因此，当前积极关注这个问题仍具有重大的现实意义。
２ 住宅土地问题的历史沿革及法律困境
１９８２我的房子，谁的土地？在 年年底以前的中国城市里，是不存在的。市民私人的房屋和土地始终清清楚楚是自己的所有权，而不是分成房屋的所有权和土地的 “使用
１９５１权”。清朝的地契、民国的地契和中华人民共和国在 年
１９６６至 年颁发给市民的 《房地产所有证》都有明确规定。房有房价，地有地价。也可以单买土地，随后自己建房。问题的由来是因为新中国成立后经历了特殊的历史发展时期，由于对社会主义认识的模糊不清和十年 “文革”动乱，市民私有的住宅及土地先后经历改造和非法剥夺等不平凡的历程。“文革”结束后，国家开始对历史遗留问题进行处理。年 月，新修订的 《宪法》出台，其第十条规定：
１９８３ “城市的土地属于国家所有。”依据这条法理，从 年开始的大规模清退私宅— ——称为 “落实私房政策” ，则是只还房不还证，落实政策办手续时，给的是一本新制作的 《房３ ［ ］屋所有权证》， “地”飞了。 在这之后，就是我国城镇土
１９８８地使用权的有偿、有期限使用法规的出台，始于 年，
２０ ７０ １９９０使用年限从 年到 年不等。 年，国务院出台 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定居住用地最
７０高使用年限为 年。这就是我国住宅土地问题的基本历史脉络。
在实践中，由于部分居住用地出让年限较短，目前很多地方出现了出让年限已经届满或者即将届满的情况。温州房屋土地使用产权到期问题并非个例，据有关媒体报道，青岛、济南、深圳都遇到此情况。土地使用权到期后该怎么
，２０１７ ［摘 要］住房问题是重大民生问题，继温州 “住宅建设用地使用期满自动续期”问题引发了社会广泛关注后２ ２３年 月 日上午，国土资源部召开新闻发布会，出台了 “两不一正常”过渡性措施，住房产权问题再次成为社会的焦点。文章对我国住宅土地问题历史脉络以及存在的法律困境进行梳理和剖析，并对解决问题的基本理念和对策进行现实思考。城镇居民；住宅用地；产权；自动续期
２００７ ３办？ 年 月通过的 《物权法》第一百四十九条明确写道 “住宅建设用地使用权期限间届满的，自动续期”。很显然，法律上存在模糊空间，物权法规定可以自动续期，但该如何续期、是有偿还是免费，如果继续有偿使用，交纳标准是多少？都没有明确。
３ ４ 各地做法案例
在国家没有具体实施细则的情况下，有些地方基层国土部门的做法是：参照国有土地出让的做法，先由第三方评估机构评估土地价格，根据单位地价或折算出楼面地价，算出总的土地出让金，重新签订国有土地使用权出让合同。“早
２００６在 年，有关土地使用权到期后的问题，深圳就已出实
１９８０例。 年开始建设的国商大厦是全国第一栋商用写字楼，
２０ ２００１ １２ ３１ ２００４土地使用权只有 年，到 年 月 日截止。年，深圳市颁发了 《深圳到期房产续期若干规定》，对这一‘历史遗留问题’作了详细规定，补交地价数额为相应用途
３５％，公告基准地价的 补交地价一次性交付，到期不办理续期或申请未获准，则原有土地使用权消灭，其土地使用权４ ［ ］无偿收回”。 青岛、济南等地也有相关的政策。之所以以前没有引起如此大的关注，是因为前面涉及的主要是商业用地，而这次温州住宅期满续期问题的持续发酵，则是因为涉及了每个公民的生活必须— —— “栖身之所” ，引起了大家对
１２ ２３历史遗留问题疑虑和对相关权益的担忧。截至 月 日上午，国土资源部召开 《自然资源统一确权登记办法 （试行）》新闻发布会，出台了 “两不一正常”过渡性措施，温州事件也画上了一个暂时的句号，同时给其他有类似问题的
７０地区提供了政策依据。对带有普遍性的 年住宅土地使用权期限届满的续期问题，将是大家进一步关注的焦点问题。“有恒产者有恒心” ，安居才能乐业。解决好这个问题，是拥有宅基地的广大农民和拥有一定房产的城市中等收入群体的期盼。
解决理念和思路的现实思考
４ １ 以人民为中心，坚持共同富裕的发展方向依法保护公民的私有财产是时代的声音，更是以人为本的体现。实现共同富裕是社会主义的本质要求。对于到期如何续期问题，目前专家有以下三种观点：一是到期之后改为统一征收房产税；二是期满自动续期但要根据市场行情补缴土地使用金；三是住宅用地和商业用地区别对待，住宅用地少交或不交出让金。笔者比较倾向于住宅建设用地和商业用地区别对待的思路，建设用地必须根据市场行情征收相应的出让金，而住宅建设用地应该免费自动续期并且永久使用。因为住房就像教育、医疗一样，不是奢侈品，而是民生基本之需，国家理应保障。这一点应该和我国农村宅基地的性质一样，农村宅基地一直被视为农民的安身立命之地，国家长期以来都是以福利的形式无偿提供、无限期使用。对于这个福利，城市居民理应享受同等待遇。因为今天大部分城镇居民几乎是拼尽一生积蓄购置一套房产，已经成了名副其实的“房奴” ，如果土地使用期满后再续交高额的土地使用金，这也许成为压垮中国普通民众的最后一根稻草。这必将造成本不庞大的中产阶层的进一步萎缩，最终和社会主义共同富 裕的基本目标背道而驰。“‘道不可须臾而离也’ ，社会主义之道是党的立身之本，是党的治国之基，是党的道义制高５ ［ ］点”。 坚持社会主义之道是中国共产党永葆青春的基础和
２０１６ １１ ２７动力源泉。 年 月 日，《意见》是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计，尽管当时没有出台具体的内容，但是 《意见》所提出的财产权利保护问题，实质是承认并尊重房产已经成为城镇居民重要财产权的现实，指明了
１２ ２７制度设计要向有利于财产保护的方向发展。而 月 日“两不一正常”的过渡性办法更是彰显了党和政府尊重历史、尊重现实，以人民福祉为中心的执政理念，这意味着中央对民意的尊重和积极回应，意味着我国在解决房屋产权问题上又迈上了一个新的台阶。４ ２ 解放思想，创新发展马克思主义邓小平说：不能要求马克思为解决他去世之后上百年，几百年所产出的问题提供现成答案。列宁同样也不能承担为他去世以后五十年，一百年所产生的问题提供现成答案的任务。真正的马克思列宁主义者必须根据现在的情况，认识、继承和发展马克思列宁主义。今天我国出现的住宅用地产权问题就是没有现成答案的问题之一。解决这个问题，必须进一步解放思想，在理论上摒弃居民房屋土地永久使用就是土地私有的狭隘观念，必须把这个问题纳入到十八大以来“治国理政新思想”的框架范围之内，不断创新发展马克思主义。我国 《宪法》第二条规定 “中华人民共和国的一切权力属于人民” ，第十条规定 “城市的土地属于国家所有”。土地属于国家，这是社会主义国家不可动摇的基本原则，而我国宪法又规定国家的一切权力属于人民，从这个意义上讲国家和人民是同一概念，国家所有，也就是人民所有，国家的利益就是人民的利益，人民的利益也是国家应该捍卫的利益，两者并不矛盾。也就是说，人民刚需房产使用的土地应该属于社会主义国家人民的法定天然权利，既然人民原本就是土地的所有权人，基于所有权而享用的使用权就应该是无偿和无限期的。具体操作思路如下：第一，对于城市居民房产上依托的土地，在合理的住房面积范围内 （国家和政府根据法律可以进行规定） ，国家彻底废除土地出让金，人民可以长期免费使用。对于一些富有城市群体超出必要面积后的房产，政府则可以征收相应的土地使用金 （或叫房产税） ；第二，实践中针对有些城市土地使用到期情况，建议国家尽快核实并出台相关政策和法规，是刚性住房还是享受或投资住房，如是刚性住房，国家应该废除土地使用金，并规定不用履行任何手续，房产可以自由交易、抵押、出让等相关的财产处置。对于享受或投资住房则要征收房产税。而对于新开发的城市住房用地，地方政府不许卖地，只能划拨，开发商楼盘完工，只有房产价格，没有土地价格。同时政府再依据是刚性住房，还是享受、投资型住房决定对房屋所有权人是否征收土地出让金；第三，对于城市商业楼盘和用地，则可采取出让的方式。地方政府可以通过竞标的方式进行土地拍卖，并规定使用期限，开发商在租赁的过程中必须收取租金和土地使用金两项费用。居民合理住房面积土地使用权无偿无期使用和富有群体、商业用地有偿使用的两种方式，既体现了社会主义的发展方向和社会主义本质要求，
Ｐ２６４）又体现了社会主义市场经济发展的客观规律， （下转
ｊ， ｋ＝ １，２，３，４ ｊ ｋ ｂｊ ｂｊ ＝则指标 和指标 之间的冲突性可用 表示如下： １－ ｒｊｋ)
子系统分析
３ １ 污染环保子系统污染环保投入力度直接影响四个方面：公园绿地服务半径２ ［ ］覆盖率、煤炭消耗所占比、私家车拥有量和土地财政数目。环保投入力度作为影响因子，公园绿地服务半径覆盖率、煤炭消耗所占比、私家车拥有量为衡量环保程度的三个因素，三者１００％之和为 。土地财政数目为环保投入力度、土地利用率、高龄者比重、人口密度的乘积对水污染程度的商。３ ２ 交通状况子系统交通整治投入力度直接影响四个方面：交通协调度、交２ ［ ］通排放量、公共交通所占比重、交通环境保障能力。 其中＝ ×交通排放量 交通协调度 交通环境保障能力。交通投入能＝ － ＋力 （公共交通个人投资金额 单位交通排放量 公共交／通所占比重） 交通总量。３ ３ 医疗水平子系统医疗水平投入力度从异地户籍和城镇户籍两个角度出发，医疗投入能力分为三部分：留守儿童占有率、医药人均２ ［ ］报销金额和异地户籍所占比重的减少量。 由此可见，随着医疗更新年数的增加，医药人均报销金额和异地户籍所占比重为线性增长，留守儿童占有率以固定系数随着地区经济总额的增加而增加。３ ４ 人口迁移子系统从农村人口和城镇人口两方面出发期望在更长的时间范
［摘 要］现如今，中央把焦点和重点着眼于新型城镇化，新型城镇化将成为中国经济增长的持久动力，也将成为未来国家内在需要得以扩大的潜力所在，而新型城镇化背景下小城镇可持续发展逐渐走入大众视野。文章从污染环保、交通状况、医疗水平和人口迁移这四方面影响因素入手提出政策建议。污染环保方面从加强宣传和提高公民的绿色环保意识、建立绿色生态的相关法律和法规、注重绿色生态环保技术的开发应用三方面着手；交通状况方面着手优化公共交通结构、提高汽车燃料质量、实施降噪措施等；医疗水平方面着重于城乡医疗保险制度实现统一化、提高多元化融资能力确保医疗制度可持续发展；而确保农民基本社会保障、积极推进农民市民化是人口迁移方面需要考虑的。
小城镇；固镇县；系统动力学；可持续发展