开发性金融助推 “四到”脱贫攻坚的新思路探究

［摘 要］金融支持是打赢脱贫攻坚战的重要措施，是贯彻落实中央部署的重要体现，是履行社会责任的重要标志，也是开发性金融机构实现自身发展的重大机遇。文章分析开发性金融在支持脱贫攻坚方面具有独特优势，提出了构建 “四到”脱贫攻坚新思路，提出了 “易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村 （户）、教育资助到户 （人）”的 “四到”思路，实现扶贫从 “输血”到 “造血”的提升。

［关键词］开发性金融；贫困地区；扶贫开发；“四到”脱贫；精准扶贫ＤＯＩ １０１３９３９／ｊｃｎｋｉｚｇｓｃ２０１７２９０１２ ［］

习近平总书记强调， “要做好金融扶贫这篇文章”。金融支持是打赢脱贫攻坚战的重要措施。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党

３０的重要使命。消除贫困是人类的共同使命。改革开放 多年来，中国走出了一条中国特色减贫道路。“十八大”以来，党中央把扶贫开发摆到更加重要的位置，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，大力实施精准扶贫、精准脱贫，不断开创中国特色扶贫开发事业新局面。

４０００ ２０２０目前，我国贫困人口还有 多万人，距离 年实现现有贫困人口全部脱贫时间紧迫，这些贫困人口大多数分布在生态环境恶劣、自然资源贫乏、地理位置偏远的地区，贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大，扶贫攻坚任务艰巨。在中央扶贫政策的 “组合拳”中，金融扶贫是重头戏，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》涉及

２０金融扶贫的内容就有 条，金融扶贫成为打赢脱贫攻坚战的重要措施。由于受贫困人口抵押物不足、贫困地区金融生态不健全等因素制约，传统商业银行难以有效满足贫困地区的融资需求。而开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式。在政府与市场间探索开发性金融支持扶贫新道路，可以弥补制度缺陷和市场失灵，打通融资渠道，破解融资难题，提高规划水平，无论从当前还是长远看，都是推动贫困地区发展的有效手段和可靠保障。

中国能持续实现数十年的经济增长，逐步地、有效地减少直至最终消除贫困，得益于它所拥有的制度性优势，以国家信用为基础的开发性金融，正是这种制度性优势的重要体现。１ 金融扶贫是打赢脱贫攻坚战的关键金融支持脱贫攻坚，既是贯彻落实中央部署的重要体现，是履行社会责任的重要标志，也是实现自身发展的重大机遇。当前，推进供给侧结构性改革，完成“三去一降一补”五大任务，都需要金融持续发力。扶贫开发作为全面建成小康社会的最大 “短板”，资金需求量巨大，更加需要大力发挥金融在脱贫攻坚中的作用。因此，要鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构，加大对扶贫开发的金融支持。 １１

金融为脱贫攻坚提供可持续的资金来源，是扩大财政扶贫资金效用的重要途径

金融扶贫能够充分发挥政府和市场两方面的作用，合理有效配置扶贫资源。通过发挥财政资金的杠杆作用，撬动信贷资金，不断增加扶贫资金总量和来源，提升扶贫资金使用效益，扩大扶贫开发工作成效。１２

金融扶贫有利于改变贫困地区人口的发展观念，增强脱贫攻坚的内生动力

金融扶贫注重增强贫困人口自我发展的意识和能力，使扶贫实现从 “输血型”向“造血型”转变。金融机构在推进扶贫开发过程中通过加大金融知识宣传力度，促进贫困群众了解现代金融知识，使用现代金融工具，增强广大贫困农户的信用意识，推动建设良好信用环境，有力改善贫困地区的金融生态。１３

金融扶贫是践行普惠金融的具体体现，是实现精准扶贫的重要举措

金融扶贫坚持可持续性和包容性原则，以发展普惠金融、增加贫困地区金融供给为着力点，通过发挥市场作用，采取保本微利的可持续发展方式，为贫困群众提供平等享受现代金融服务的机会与权利。２

开发性金融在支持脱贫攻坚方面具有独特优势

作为世界最大的开发性金融机构，国家开发银行 （以下简称 “国开行”）长期以来，将扶贫开发作为民生业务的重中之重，从健全机制、完善制度、创新模式等方面入手，不断加大脱贫攻坚支持力度。国务院确定国开行开发性金融机构的定位，更加明确了国开行的职责和使命，指明了国开行承担社会责任、促进社会发展、在金融扶贫中发挥主力军作用的努力方向。开发性金融在支持脱贫攻坚方面具有独特优势，主要体现在以下三个方面。２１

开发性金融能够为脱贫攻坚提供集中、大额、长期的融资支持

开发性金融机构依托国家信用，充分发挥中长期、债券类、批发性银行的优势，通过发行债券将短期、零散的居民储蓄和社会资金，转化为长期、大额的信贷资金，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，推动实现政府发展目标。国

开行按照保本微利原则，融资支持贫困地区基础设施、易地扶贫搬迁、特色产业发展、教育医疗等重点领域，努力破解贫困地区融资瓶颈。２２

开发性金融更加注重融智服务，提升贫困地区自我发展能力

在做好融资服务的同时，开发性金融机构采取 “规划、咨询、教育、培训”等方式开展融智服务，支持贫困地区科学发展。如通过扶贫规划编制帮助地方政府厘清发展思路；通过加强人员培训，提高贫困地区地方干部的工作水平；通过建立扶贫金融专员等人才帮扶机制，为贫困地区提供智力支持。近几年，国开行注重发挥自身在专家、行业方面的优势，积极为贫困地区经济社会发展提供信息支持与咨询服务，使扶贫措施与融资措施相互衔接、配套联动，提升金融支持扶贫的成效。２３

开发性金融能够推动建立多元化、可持续的扶贫开发融资机制

作为连接政府与市场之间的桥梁，开发性金融机构将政府的组织协调作用、市场的资源配置作用、开发性金融的中长期投融资作用结合起来，在贫困地区推动建立吸引社会资金持续进入，实现良性循环的市场、信用、规则和制度，助力贫困。

３ 构建 “四到”脱贫攻坚新思路

为支持打赢脱贫攻坚战，国开行提出构建“四到”脱贫攻坚新思路，创新提出了“易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村 （户）、教育资助到户 （人）”的“四到”思路，以建档立卡贫困村和贫困人口为支持重点，大力推进精准扶贫、精准脱贫，确保金融扶贫 “到村、到户、到人、到点”，走出了一条开发性金融脱贫攻坚的新路子。由此真正实现从“输血”到“造血”的提升，走上了一条开发性金融扶贫新路。３１

以易地扶贫搬迁为切入点，采取“到省”的方式，统筹推进有关工作

易地扶贫搬迁到省，以“省负总责”为基本原则，统筹推进易地扶贫搬迁工作。易地扶贫搬迁工作是脱贫攻坚“头号工程”，是一块难啃的 “硬骨头”。

为支持做好易地扶贫搬迁工作，国开行认真贯彻落实中央 “省负总责”的要求，充分发挥省级政府部门的统筹、协调、保障优势，积极协助地方政府建立省级扶贫投融资主体，并以省级投融资主体为贷款对象，通过省级 “统一贷款、统一采购、统一还款”的模式，做好易地扶贫搬迁贷款发放工作。

国开行加强与有关部门的沟通对接，按照 “省负总责”的原则，帮助地方政府建立和完善省级投融资主体，积极配合和支持地方政府编制 “十三五”易地扶贫搬迁规划。帮助地方政府理顺投融资模式和机制，根据搬迁任务合理制定年度筹资方案并做好资金安排。特别是要积极探索支持易地扶贫搬迁的新模式和新路径，将易地扶贫搬迁与新型城镇化、农业现代化、棚户区改造、新农村建设和特色产业发展相结合，确保搬迁群众 “搬得出、稳得住、有就业、能脱贫”。

易地扶贫搬迁工作遇到许多困难，各地省级投融资主体 亟待建立和完善，资金借、用、管、还各环节的运作机制需要理顺规范，需要配合有关部门攻坚克难，建立方法、梳理

２０１６流程，易地扶贫搬迁才能取得重大进展。 年，国开行承

４４６１ ９１１诺贷款达 亿元，惠及约 万名建档立卡贫困人口和２５３ ３１１

万同步搬迁人口，发放贷款 亿元，投放专项建设基金１９９

亿元。但是，如何保障易地扶贫搬迁后实现搬得出、稳得住、能致富等问题，还需要加快研究支持思路和办法。

吕梁地区又是革命老区，由于历史及地貌结构等多方面原因，至今仍是贫困地区，被称为 “贫中之贫、困中之

２０１６ ８困”，因此这里也成为山西省脱贫攻坚的主战场。 年

１７月 日，国开行山西分行与省扶贫开发投资公司签订了全

１３００省首笔易地扶贫搬迁借款合同，并实现发放贷款 万元，支持吕梁市方山县易地扶贫搬迁项目建设。作为全国扶贫开发的重点省份，山西省有吕梁山区和燕

２ ５８ ２３２山—太行山区 个连片特困地区、 个贫困县、 万建档立卡贫困人口，贫困面积大，贫困人口多，贫困程度深。２０１６ ５ ３０

年 月 日，国开行山西分行与山西省扶贫办签署《开发性金融支持山西省脱贫攻坚合作协议》，明确了双方合作目标、重点合作领域、合作模式、建立联系和信息共享机制等重要事项，为“十三五”时期双方发挥开发性金融优势，统筹推进各项扶贫工作，提供了路线图和时间表。同时，该分行按照总行扶贫“四到”要求，将信贷政策宣传

５８覆盖全省 个贫困县，为扶贫工作打好基础。

一方面安排多个工作小组赴各贫困县，了解融资相关需求，帮助开展项目设计，积极推动贫困县农村基础设施项目的贷款评审工作；另一方面推动省扶贫公司主要出资、市级

１１政府按比例配套，在山西省个地市设立市级扶贫公司，专项承接省扶贫公司下达的包括贷款在内的各类资金，统筹县级易地扶贫搬迁项目的贷款申报、资金使用管理等；同时还推动省政府出台制定还款机制，明确建档贫困人口搬迁享受中央专项贴息贷款额度内不同级别贫困县还本付息时由省级承担的比例，以此减轻贫困县的还款负担。最后，向各市派出扶贫金融专员挂职交流，加强与地方政府的沟通协调，搭建与地方政府及扶贫部门的联络渠道。

不仅如此，国开行山西分行还配合省财政、扶贫办等部门制定易地扶贫搬迁资金管理等制度文件，为规范全省易地扶贫搬迁贷款行为、保障项目顺利实施提供了制度保证。同时，分行出台易地扶贫搬迁项目管理等有关办法，规范内部各项扶贫信贷业务操作。在省财政厅、扶贫办等有关部门的密切配合下，国开行山西分行积极开展易地扶贫搬迁项目融资方案设计、评审授信工作。最近总行贷委会向山西扶贫开

３００发投资有限公司整体授信 亿元，对纳入山西省 “十三

４５ １１五”易地扶贫搬迁规划的 万名建档立卡贫困人口及 万需同步搬迁的农户，国开行山西分行贷款支持的吕梁市方山县易地扶贫搬迁项目施工现场口所需贷款全额支持。３２

以基础设施建设为发力点，采取“到县”的方式，破解脱贫攻坚瓶颈制约

基础设施到县，以财政资金整合为抓手，创新支持贫困县农村基础设施建设。以基础设施建设为着力点，加快破除发展瓶颈制约。国开行发挥“两基一支”业务优势，以集中连片特困地区为突破口，加大对连接贫困地区的铁路网、

高速公路网以及水利、能源、通信等重大基础设施的支持力度，因地制宜地解决贫困地区通路、通水、通电、通网等问题。同时，以整村推进为重点，围绕通村公路、机耕路建设、安全饮水工程、农村电网、教育医疗等贫困群众最盼望解决的乡村基础设施建设问题，集中资源，精准发力，打通贫困地区基础设施建设的 “最后一公里”，真正破解贫困地区 “难在路上、困在水上、缺在电上”等瓶颈问题。

国开行围绕村组道路、安全饮水、环境整治、危旧房改造等难点和 “短板”，以整合贫困县资金、资源为契机，推动完善财政涉农资金使用机制，通过创新融资方式，积极为贫困县农村基础设施建设提供贷款支持，加快改善建档立卡贫困村基础设施的落后面貌。加强与交通部合作，抓好交通扶贫 “双百”工程的实施。抓住中央关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金的契机，国开行大力推动完善财政涉农资金使用机制，统筹整合贫困县资金、资源，创新融资方式，在不增加地方财政负担情况之下，为贫困地区村组道路、安全饮水、环境整治、校安工程等基建设施提供贷款。这一举措有效解决了贫困群众期盼已久、地方政府想解决而又无力解决的 “难在路上、困在水上、缺在电上”的

２０１６ ２２基础设施建设难题。 年半年内，国开行向 个省份承

２２５５ ３１９ ４１７诺贫困村基建贷款 亿元，发放贷款 亿元，惠及

农村基础设施建设扶贫的“张家界统贷模式”。张家界市位于武陵山连片特困地区，是湖南省十四个地级市之一，下辖慈利县、桑植县、永定区、武陵源区两区两县，是湖南省扶贫重点区域。在张家界市，开行试点“市带县”模式加快推进全市精准扶贫项目的实施。截

２０１６ １０ ２２至 年 月，国开行与张家界 县 区联合策划总

６５ ４８５投资 亿元的扶贫项目，设计了授信总额 亿元的一揽子融资方案，项目涵盖农村基础设施、农村综合服务平台、乡镇教育、医疗卫生、农贸市场、安全饮水、养老服务、精品旅游线路等重点领域，目前已首批授信 ３０１４７ １３５４个贫困县、 个贫困村、 万建档立卡贫困人口，有力地改善了生产生活条件，让贫困群众有了直接的获得感。农村基础设施建设扶贫的“平江模式”。平江县位于２４湖南省东北部，是一个典型的山区大县，辖 个乡镇、４９６ ４６ １１０个行政村和 个居委会，总人口 万，是全国著名的革命老区和四大将军县之一，也是国家财政部对口５９２帮扶的全国 个扶贫开发工作重点县之一。国开行与平江县政府共同探索“以镇带村，产镇融合，综合施策，精准脱贫”的扶贫模式，一揽子支持乡镇公共服务设施、贫困村基础设施和全域旅游等特色产业发展，重点围绕“构建一套便民利民的公共服务体系，涵盖教育、医疗、养老、安全饮水、环境整治、农贸市场；编织一张镇村互联互通的交通公路网；建设一批配套齐全的扶贫搬迁集中安置小区；培育一个切合实际的产业发展业态；建成一批精准脱贫样板村”等“五个一”来综合策划项目１０并提供融资授信。目前国开行已对平江县东部片区 个１２镇的扶贫项目实现评审承诺 亿元，将加速推动贫困地区集镇设施完善和人口集聚，显著改善贫困群众生产和Ｓ３０８生活条件，打造 省道精准脱贫经济走廊，带动精准扶贫对象稳定脱贫。国开行支持农村基础设施建设扶贫１的“平江模式”见图 。 ３１５

亿元。张家界“市级统贷、分县采购”扶贫模式通过“统一组织项目、统一借款主体、统一政府购买服务、统一评审承诺”的方式，积极发挥了市政府的统筹组织作用，有效解决了扶贫项目小而散、借款主体多、贫困县 （区）政府信用评级不高等问题，提高了项目开发效率和银政合作深度，项目风险防范能力也得到明显加强。在项目的具体策划中，根据地方发展的实际需求，围绕文、教、卫、医、养、饮水、农贸、旅游等方面，构建了促进精准脱贫的 “幸福慈利”模式。国开行支持农村

２基础设施建设扶贫的 “张家界统贷模式”见图 。

３３

以产业发展为着力点，采取 “到村 （户）”的方式，精准支持贫困人口增收脱贫

以产业发展为突破口，增强贫困地区发展的内生动力。坚持因地制宜、因困施策的原则，推广和完善“四台一会” （统贷平台、管理平台、担保平台、公示平台、信用协会）贷款模式，“四台一会”的基本思路，就是把贫困人口、企业和产业发展融为一体，通过发展地方经济和县域经济、培养产业优势、提高各类企业的市场竞争能力，扩大对贫困人口的吸纳，帮助贫困人口脱贫致富，共同分享改革和发展的红利。因此，“四台一会”既是治理结构，也是引导贫困人口脱贫致富的制度设计。事实证明，创新“四台一会”模式支持农户发展生产，集中财政资源、信贷资源和社会资金，在贵州、甘肃等地探索出很多成功模式。

通过发挥县一级政府的组织协调优势、扶贫多条线的专业力量、财政资金的引导作用、融资平台的管理优势、县域金融机构的增信合力，构建社会化的扶贫产业贷款机制，为龙头企业及合作社提供贷款支持，支持其发展种养殖业、农产品加工业、传统手工业、乡村旅游业等特色产业，并发挥其对贫困户组织带动作用，让贫困户分享产业发展带来的收益。同时，建立民主评议机制、信用公示机制，确保贷款使

２０１６ １４６用接受大众和法律监督。 年，国开行向 个贫困县

２６４ ３１０发放产业扶贫贷款 亿元，直接惠及 万人，其中建档

１５７立卡贫困人口 万人。

金融支持产业扶贫 “庆阳模式”。庆阳市位于甘肃省最东部，陕、甘、宁三省区的交汇处，属于黄河中下游黄土高

７１ ７原沟壑区。下辖 县 区中，华池等 县被纳入六盘山集中连片特困片区。在过去，资金短缺一直是困扰和制约庆阳市扶贫开发的主要瓶颈。

一方面，地方财力较弱，能够用于贫困群众发展产业、增收致富的资金有限；另一方面，农村金融网点较少，贷款门槛较高，农民贷款难，贫困户贷款更难。为帮助革命老区

２０１３贫困农户早日脱贫致富， 年以来，国开行甘肃分行与庆阳市委、市政府合作，探索形成了以 “一体系” （资金借贷体系）和 “四保障” （保障组织管理、制度建设、风险防控、监督服务）为支撑的金融支持产业扶贫“庆阳模式”，启动实施了 “造血式”产业扶贫试点。

该模式创新之处在于以开发性金融理论为指导、以金融 社会化机制为基础、以风险分担与补偿机制为保障，充分发挥政府组织协调优势、国开行融资优势和群众融资民主优势，将开发性金融建设市场、信用、制度为核心的 “四台一会”机制和庆阳市 “政府组织、村民自治”的产业发展路径及村级互助协会运作机制有效结合起来。同时，该模式在探索实践过程中，把扶贫支农贷款财政“贴息”转变为“贴技术” “贴服务”，坚持贷款利率市场化运作的原则，执行人民银行基准利率，将以往的财政贴息资金用于农业专家聘请、村民技术培训等事项，增强群众技术能力，提升了产业效益，有效防范了贷款风险。依托这一模式，国开行甘肃

４分行成功向庆阳市镇原县、宁县、华池县、西峰区 个县

５５ １５２ ４９１０ １１ （区）、 个乡镇、 个行政村、 户农户投放贷款

２２４亿元，户均借款 万元。

国开行产业扶贫“庆阳模式”首先打造出了困难农户贷款的新机制，破解了农户贷款的担保问题，农民贷款时只需找到互保户即可，不需提供抵质押物，真正使困难农户“贷得上”；其次是创新推出了贯彻群众路线的新模式，在贷款申请、管理和产业选择、经营上引入参与式扶贫理念，组织召开村民大会，集体决策选择产业项目，使群众思想由过去“给钱给物要我干”向现在“主动参与我要干”的转变。国开行支持某省产业扶贫

３贷款项目模式见图 。３４

以教育扶贫为根本点，通过教育资助 “到户 （人）”的方式，有效阻断贫困代际传递

习近平总书记认为，精神脱贫离不开教育脱贫， “治贫先治愚。要把下一代的教育工作做好，特别是要注意山区贫困地区下一代的成长”。发展教育，培育下一代，这才是扶贫的根本之策。教育公平是最大的公平。教育扶贫就是通过在农村普及教育，使农民有机会得到他们所要的教育，通过提高思想道德意识和掌握先进的科技文化知识来实现征服自然界、改造并保护自然界的目的，同时以较高的质量生存。２０１６

年国务院扶贫办在教育扶贫方面将配合教育部、人力资源和社会保障部等部门，出台特惠教育政策，大力推进职业教育，努力阻断贫困代际传递和地域延续。

通过教育扶贫，可以提升贫困群众的素质和能力。发挥助学贷款主力银行作用，按照应贷尽贷原则，确保每一位家

庭经济困难的学生都不失学。支持农民工培训和职业教育发展，提高贫困人口的素质和技能，促进贫困地区劳动力就近转移就业。通过对集中连片特困地区和国家级贫困县的领导

对于贫困家庭来说，助学贷款无疑是帮助无数家庭经济困难的孩子接受高等教育、改变自身命运的最直接途径。因此，助学贷款不仅事关每一个家庭的前途，更关系 “科教兴国”战略的实施，关乎国家和民族的未来。助学贷款在

１９９９我国的历史并不算短， 年起国家开始推行助学贷款制度，但最初尽管几经调整，助学贷款仍然收效缓慢。由于利率很低，一般商业性金融机构缺乏推广的热情与动力，有贷款需求的学生普遍感觉贷款难，助学贷款的供需矛盾非常突出。

针对这种情况，国开行在教育部、财政部、中国人民银行和银监会等部门的指导下，坚持 “政府主导、教育主办、开发性金融支持”的合作机制，政府、教育部门和国开行齐抓共管、权责明确、风险共担，将自身的融资优势与政府部门的组织管理优势充分结合，成为发放助学贷款的主力银行，成功实现生源地助学贷款的支持，对建档立卡贫困学生进行贷款支持；开展贫困“两后生”职业教育助学贷款，使贫困家庭学生掌握一技之长，实现稳定就业，促进增收脱贫；加强对农民工培训基地和职业学校建设的支持，推进贫困农户就业技能培训，促进贫困地区劳动力创业就业；发挥助学贷款主力银行作用，做到应贷尽贷，截至目前，国开行

１１０８ ２０１６ ２２９累计发放助学贷款 亿元，其中 年发放 亿元，

９０％ ２６占全国助学贷款发放的 以上，覆盖了 个省 （自治

２０９４ ２８１９区、直辖市）、 个县、 所高校，县区覆盖率为８７％， ８９８

实现了 “全面覆盖” “应贷尽贷”，帮助 万名贫困学生圆了大学梦。

总之，我国的开发性金融事业是党领导的中国特色社会 干部开展专题培训，提升其运用金融手段实现脱贫致富的能力。通过开展 “彩烛工程” “金惠工程”和“关爱奖励金”等项目，促进广大农户增长金融知识。 主义事业的重要组成部分。作为国家的开发性金融机构和党执政兴国的金融工具，国开行应进一步探索构建 “四到”脱贫攻坚的新思路，有责任、有义务、有担当，在打赢脱贫攻坚战中发挥金融先锋模范作用。 参考文献： １  Ｍ． １９９２ ［ ］习近平 摆脱贫困 ［ ］ 福州：福建人民出版社， ２ １５ Ｎ． ［ ］王丽娟 万亿扶贫贷款的愿景与路径 ［ ］财经国家

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，２０１６（ １０） 性金融支持脱贫攻坚特刊）檶檶檶檶檶檶檶檶檶

［作者简介］田惠敏，国家开发银行研究院副研究员，硕士研究生导师，博士。