产业政策需区分“大小非系统”

对产业政策的角色和作用不能一概而论,产业政策的作用与产业的系统性有关

China Policy Review - - CONTENTS - □贺军 陈功

贺军 陈功安邦咨询

如何理解产业政策对中国经济的作用

产业政策往往是亚发达国家的政策特色,发达国家以及完全市场经济体制的国家通常无需仰赖产业政策的支持,就算是有产业政策,内容也与亚发达国家不尽相同,通常重点是在市场体系的构建,而不会针对具体的产业组织和企业。至于不发达国家,因为经济基础薄弱、产业体系不完善,产业政策的作用不大。所以,只有像中国这样的亚发达国家是实行产业政策的主要国家。

日本在经济起飞的过程中,产业政策曾经有过很好的表现。日本经济产业省(通产省)实施的产业政策,通常被认为是日本战后经济增长的主要动力。这种观点在美国等典型市场经济国家也受到肯定,如加州大学圣迭戈分校日本政策研究所主任查默斯 约翰逊(Chalmers Johnson),就对通产省和产业政策的作用大加褒扬。

不过,产业政策是不是一种竞争政策?这个问题极为关键,美国在与中国的贸易纠纷中就认为,中 • 国的产业政策实质是一种竞争政策,因而一再要求中国改变产业政策。日本政策研究院前院长八田达夫(Tatsuo Hatta)并不认同产业政策是日本经济成功的关键因素。他认为竞争政策而非产业政策是日本战后高速增长的原因,产业政策的作用是比较单一的,就是面向产业、引导产业的。八田达夫在“作为增长策略的竞争政策与产业政策(Competition policy vs. industrial policy as a growth strategy)”一文中指出,20 世纪 70年代初期,日本政府开始着迷于产业政策,结果促成了日本在 80年代以后的经济低速增长。

在中国,关于产业政策作用的讨论也存在非常大的分歧。2016年,北京大学林毅夫与张维迎两位教授关于产业政策的争论,一度成为舆论和社会的焦点。林毅夫主张一个国家要有产业政策,在强调市场的同时,也强调“有为政府”的作用。他认为,好的产业政策能够加速经济发展。张维迎则认为,产业政策是政府出于经济发展或其他目的,对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待的政策。在他看 来,产业政策代替了计划经济时期的计划指标,是穿着马甲的计划经济,体现了政府对经济生活、资源配置的干预。

林毅夫对八田达夫的看法也不认同。他认为,竞争政策和产业政策是两个不同维度的政策。前者是政府为保护和促进市场竞争而实施的政策,后者则是政府为促进某一特定产业的发展而采取的政策。一个国家的市场竞争经常因垄断和行政管制而受到阻碍,有赖于国家采取反垄断或放松管制的竞争政策来消除。在经济发展过程中,产业升级和新产业的出现经常会因先行者的外部性以及所需相应软硬件基础设施缺失等市场失灵问题受到阻碍,也需要政府采取有针对性的政策,也就是产业政策,来给予克服。

究竟应该如何理解产业政策对中国经济的作用呢?

其一,产业政策与竞争政策在内容、重点和目标上是有差异的;其二,对产业政策不能一概而论,产业政策是一个可以相对独立的专门领域,在社会经济不同发展阶段,产业政策可以有不同的表

现。在亚发达国家,产业政策可以发挥很好的作用,但在发达国家以及完善的市场经济下,产业部门非常齐全,产业政策基本等同于竞争政策。

因此,对于产业政策的作用不能一概而论,过于极端的两种看法都有失偏颇,而且,产业政策根本就不是一个可以具象对待的整体。 “大小非系统”的产业政策分类具有现实意义

结合世界各国产业发展经验来看,我们认为要客观分析产业发展及其市场效果,可以按照“社会可参与体系的规模和层次”来定义,将产业政策分成“大系统、小系统、非系统”三种类型。“非系统”产品是规模小、参与者少的产品,如砍几根竹子编个筐,这种情况下产业政策可能就没有用。“小系统”产品的体系更为广泛,产品的系统性比较明显,只要体系组织得力,产业政策的效用会非常明显,如火箭发射、高铁等。对于“大系统”产品而言,如汽车、手机制造等,单靠产业政策和“举国模式”根本没用,必须动用社会大系统环境,也就是大市场,才能成功。在这方面如果倾注很大的产业政策资源,那就是竞争政策了。所以简单来看,“大小非”之间,极端的两头,产业政策很难行得通,即便硬来也会有问题,但中间的“小系统”产品,产业政策可以发挥很好的作用,尤其是会起到“补短板”的作用。这是研究产业政策的一个非常基本的模型框架。

从实际情况来看,这种“大小 非系统”的产业政策分类也是具有现实意义的。

中国“两弹一星”以及高铁的成功案例,因为“举国之力办大事”的模式,让很多人相信产业政策在中国有现实意义并可以推而广之,什么事情都可以按照“举国模式”来搞,而且一搞就灵。实际上这是不可能的,火箭和高铁虽然是系统产品,但就规模体系和产业部门的市场参与度来讲,依旧是“小系统”产品。现在中国正在大力发展“大飞机”制造,同样也是“小系统”产品,这意味着产业政策对发展大飞机制造业的激励会有效,可以通过“举国模式”来实现。

同样,按照“大小非系统”的理论框架来分析,因为中美贸易战以及中兴事件而备受关注的芯片制造业,就属于“大系统”类型,也就是单靠产业政策激励没用。表面上看,芯片制造业市场集中度很高,但实际上芯片产业所涉及的范围非常广泛,有软件系统、光学系统、半导体设计等,产业部门参与者众多,芯片类型更是多不胜数,因此是一个规模很大、社会以及产业部门参与度极高的系统。这种“大系统”产品,产业政策的激励很难发挥作用,关键要靠大市场的作用。

所以,产业政策作为一种国家激励,有必要在产业政策的基础上做进一步的科学研究和讨论。我们认为,只有分清三种“大小非系统”的类型,再确定产业政策,才可以节约资源投放,让产业政策更加有效。

此外,需要强调的是,大系统、小系统与非系统这三种系统类型并非一成不变,随着产业发展、技术 进步,这些系统产品也会呈现出动态变化。比如,以国家之力投入到“小系统”产品,“小系统”产品可能慢慢会变成“大系统”产品,其实这正是产业政策见效的表现。现在的太空火箭发射就呈现这样的趋势,在美国实施阿波罗计划的时代,私人企业制造和发射火箭是不可想象的,但现在马斯克的公司就已经能制造和发射了,中国和俄罗斯的民营企业也在这样做,这就把“小系统”产品变成了“大系统”产品。

类似的道理也适用于军民融合,中国的军事工业过去是由军工系统主导,这是典型的“小系统”产品。军民融合为什么是未来的必由之路,原因也在于“大小非系统”理论模型的存在,当军民融合吸引庞大社会力量参与的时候,就把“小系统”产品变成了“大系统”产品。这相当于让军用领域的产业政策退出,让“小系统”产品与大市场相结合,演变为“大系统”产品。

所以,总体来看,经济学界对于产业政策的研究和讨论,实际上还处于一个初步阶段,对产业政策缺乏解构式的研究,进而导致了各种质疑,甚至影响到国际贸易的顺利进行。实际上产业政策的角色和作用不能一概而论,产业政策的作用与产业的系统性有关——对“非系统”产品和“大系统”产品,产业政策没有作用或作用很小;但对于“小系统”产品,产业政策的作用则很大。各类产业的系统性质是动态变化的,“小系统”产品也可能转化成“大系统”产品。 (作者分别为安邦咨询首席研究员、高级研究员)

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