下一步的中国金融监管改革
新的监管框架会如何改变地方与中央金融监管机构的关系？与强大央行并行的证监会将何去何从？金融科技公司的发展空间是否会收窄？
中国长期面临的最严峻的经济挑战是如何管理日益失控的信贷增长，因为大部分信贷增长是由投机性投资推动的，这些投资对于促进实体经济增长毫无贡献。在金融监管体系改革酝酿多年之后，中国日前将银行业和保险业监管机构合并，并赋予中国人民银行更多决策权。建立一个更多基于功能而非机构的监管体系，有助于解决信贷问题。这一监管体系也能够改善监管机构之间的协调，并明晰监管机构的权责分工。 中国分业监管体系的演变
2003年，中国银监会从中国人民银行分离出来，“一行三会”监管格局自此形成。在银监会成立之前，证监会和保监会分别于1992 年和 1998 年成立。2000 年前后，中国银行业正面临坏账积压的困扰，并且中国加入 WTO后外资金融机构进入中国加剧了市场竞争，很多银行需要政府救助才能继续维持经营。银行及其监管者都亟需现代化。专业化的细分监管机构（银监会、保监会、证监会）成为当时解决这 一问题的答案。
但是分业监管方式也存在缺陷。尤其是 2008年全球金融危机以来，影子银行的兴起使得银行业、保险业和证券业之间的边界变得模糊不清。而“各自为政”的监管架构很难对混业金融机构进行有效监管，存在监管真空问题。在“一行三会”框架下，虽然中国人民银行是“平等的第一位”，但它无权协调“三会”的监管工作，无法适应当前不断变化、日趋复杂的金融业环境。中国人民银行也很难推行系统性宏观审慎监管方法，这种方法 要求将金融体系的不同领域及其联系纳入考虑范围。 功能监管取代机构监管
多年来，中国政策制定者一直就各种金融监管体系改革方案展开讨论，包括将所有监管机构合并为一个“超级监管机构”（这一提议最终被否决）。考虑到将四个机构合并会产生诸多利益冲突，政策制定者希望采取折中的方式。2017年11月，国务院金融稳定与发展委员会成立，该委员会受国务院直接
历次金融危机告诉我们，当只有一个监管机构为金融体系以及金融机构的稳健发展负责的时候，不稳定的利益冲突往往会出现
领导，委员会主席由行政级别更高的国家副总理担任。该委员会的主要职责是协调金融业发展的总体战略，并在更高层面制定监管政策。
新的监管机构级别仍然在国务院金融稳定与发展委员会之下。原有的银监会和保监会合并，共同监督政策制定及日常实施情况，不再分别监督两个行业的机构。中国人民银行则接管保监会和银监会的立法和规则制定职责，其权力将大大增加。鉴于新的银保监会只是政策的执行者，不再是政策的制定者，过去四个部级决策机构实质上减少为两个（中国人民银行和证监会）。这会减少重叠和不明确的监管范围。金融业去杠杆和降风险将更有可能实现，因为金融机构很难再通过把相同业务转移到不同类型的公司来寻求更为宽松的监管。
历次金融危机告诉我们，当只有一个监管机构为金融体系以及金融机构的稳健发展负责的时候，不稳定的利益冲突往往会出现。如果知道一些金融机构会因某些迫切需要的紧缩决策而面临破产风险，监管者可能会害怕制定适用于整个金融体系的政策（如调整利率或资本充足率要求），因为责任将完全落在他们的肩上。但是，如果监管者不愿意关闭一个理应破产的银行，同样也会威胁到金融体系的稳定性。新的金融监管体系通过在不同监管机构设置不同的职能，从而更好地协调它们的激励机制。 美国的经验 虽然整合银行业和保险业监管机构的做法比较少，但全球政策制 定者和学者普遍认为，政府应该以类似的方式（通过对风险和资本充足率进行严格监管）保护银行储户和保险投保人。证券监管机构则更倾向于关注市场透明度和正常运行，证券投资者要意识到自己将承担风险。
在实践中，保监会和银监会的合并也有国外案例可循，特别是2011 年美国储蓄机构监管局（OTS）被并入美国货币监理署（OCC）。当时人们普遍认为OTS存在“监管俘获”的问题，即监管机构成为行业的支持者而非监管者。金融机构参与监管规则制定，改组为储蓄机构以在 OTS的监管下获得宽松的发展环境。这最终导致了金融危机的灾难性后果，很多金融机构破产而纳税人为这些损失买单。
在中国，保监会从 2002 年开始放松对保险业的监管，允许保险公司投资许多新类型资产，并发行类似风险投资的短期保险产品。2015年底，保监会政策更加宽松了。安邦保险等公司得以进行大规模海外投资。这一海外投资热潮引发了很多问题。2017 年 4月，时任保监会 主席的项俊波因为贪腐问题被调查并免职。中国政府现在仍在为“监管俘获”造成的混乱局面收尾，包括接管了拥有纽约华道夫酒店和其他一系列海外资产的安邦集团。大规模购买海外资产几乎使安邦保险濒临破产。与OTS一样，陷入困境的保监会被取消，其职能也交给了更为强大的监管机构。就像美国的情况一样，监管机构合并是一个复杂的过程，需要数年时间才能完成。 目前的不确定性
当前，中国金融监管体系改革仍面临很多问题。其中一个问题是，新的监管框架会如何改变地方与中央金融监管机构的关系。地方官员主要负责辖内金融机构的日常监管，执行银监会等监管机构颁布的政策。而在中央层面，可能会进一步加强中央监管机构的权力，以防止不同类型的“监管俘获”，因为金融机构可能转移到监管较为宽松的地方。另一个问题则涉及证监会，目前证监会仍然是独立的机构，与中国人民银行并列，但显然后者更为强大了。与强大央行并行的证监会将何去何从，尚不明确。此外，金融监管体系改革对金融科技公司的影响尚不明确，这些公司之所以能够成长为世界级的金融科技公司，很大程度上归功于中国监管机构缺乏协调所带来的发展空间。
但总体而言，这些金融监管体系改革对未来中国金融改革和发展将产生积极影响。 （作者为彼得森国际经济研究所研究员。吴思译）