中国需要一部怎样的《土地管理法》

土地立法必然要遵循并有效回应土地权利社会化的趋向，不仅要着眼于构建土地资源配置秩序、保障土地权利主体，更应注重实现社会公共利益

李 蕊 中国政法大学

土地是财富之母。作为统帅中国土地资源管理、保护、开发、利用的土地制度基本法，《土地管理法》自 1986 年出台之后，历经1988年第一次修正、1998年全面修订和 2004 年第二次修正。逐步建立完善了国有土地有偿使用、土地征收与补偿、土地利益分配等制度，确立了符合中国国情的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度，为保护农民土地权益、保护耕地、维护农村稳定、保障工业化和城镇化建设发挥了重要作用。

但是，作为土地龙头法，《土地管理法》面临着土地征收制度不完善、农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、宅基地用益物权不能完整落实、土地增值收益分配机制不健全、土地资源要素利用效率低下等诸多问题，阻碍了供给侧结构性改革和新一轮土地制度改革。早在 2005 年，第十届全国人大常委会就将该法的再次修订正式纳入立法规划。2017年5月，国土资源部正式发布《土地 管理法（修正案）》（征求意见稿） （以下简称一审稿）公开征求意见， 2018 年 5月，有关部门再次就《土地管理法（修正案》（草案二审稿） （以下简称二审稿）征求意见。

从《土地管理法（修正案）》一审稿和二审稿来看，本次修法增设了土地督察制度，征收补偿标准和征地程序有所改进，有限地允许集体土地不经征收进入建设用地市场，并为后续土地征收制度改革留有余地。但是，总体上来看，立法相对谨慎保守。一审稿、二审稿总体上趋于稳健，法律修改主要集中在耕地保护、土地征收、宅基地管理、集体经营性建设用地管理等制度，其对既有土地制度总体突破不大，第三章土地利用总体规划部分没有改动，农村承包地和宅基地“三权分置”政策也未在修法中体现。

修法之根柢在于实现社会公共利益

法者，国之权衡也，时之准绳也。土地利益涉及社会公众、中央 政府、地方政府、市场资本、农村集体和农民等多重主体，因此，土地立法具有公益、私益等多重属性。土地立法必然要遵循并有效回应土地权利社会化的趋向，不仅要着眼于构建土地资源配置秩序、保障土地权利主体，更应注重实现社会公共利益。

结合中国国情，土地立法需实现社会公共利益主要表现在三个层面：宏观层面保障粮食安全、保护生态文明；中观层面有效有序利用土地资源；微观层面保障土地权利主体利益。市场经济中法律的作用在于，为存在利益冲突且界限不清的稀缺资源，提供清晰的边界，以公共权威强制实施权利界定和利益分配。因此，本次修法的亮点之一在于设置了土地督察制度和永久基本农田保护制度。在一审稿和二审稿中都规定了“国家土地督察机构对于省、自治区、直辖市人民政府和国务院确定的其他城市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”的权力。同时在既有基本农田保护制度的基础上，

加上“永久”二字，明确了永久保护基本农田。

修法之圭臬在于平衡公益与私益

本次修法试图清晰全面地对公共利益予以界定，进而在一定程度上实现城乡一体化进程中公共利益与私人利益之间一种理性的平衡。在一审稿和二审稿中均增加了对于依法征收农民集体所有土地的法定情形的列举。但是无论是一审稿中列举的关于“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”还是二审稿中“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设的需要”的规定，都可能提高违法违规扩大征收土地范围的风险。

众所周知，根据《土地管理法》的规定，各级政府享有土地利用总体规划的编制权。笔者认为，除通过立法尽可能明确依法征收土地的法定情形外，当下完善征地制度的肯綮更在于完善土地征收程序。毕竟土地征收不仅涉及被征收人的私益，还涉及社会公共利益，需要通过公共利益审查、专家论证、共同调查、决策听证、被征收人利益代表等机制的设置，充分保障被征收人在内的广大公众的知情权、参与权和监督权。正如英美法谚所云， “正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”基于权力制衡的基本原理，政府尤其不宜作为公共利益的裁判者。笔者建议，借鉴美国议会主导型征收模式的实施经验，赋予代议机关在征 收制度中的核心地位，将公共利益的裁判权交由人民利益的代表机关——人民代表大会行使。

修法之核心在于适度约束政府“管理”权

毋庸置疑，资源配置市场化已成为中国全面深化改革的共识。中共十八届三中全会提出要“让市场在资源配置中起决定性作用”，并将“土地制度改革”纳入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“加快完善现代市场体系”部分。作为基础性资源的土地资源，其配置必须由市场起决定作用。但是，土地所聚合的生产性、保障性、资本性等多重属性，使得《土地管理法》必然具有鲜明的社会性和公共性。正如西方学者哈耶克所说， “一个功能显著的市场经济, 有时以国家采取行动为前提,有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言,极为助益,而且市场经济还能容忍、接受更多的政府行动,只要它们是符合有效市场的行动。”《土地管理法》的内质在于“管理”，当然离 不开政府有序、有度、有效的监管和调控。因此，在修法中必须考虑如何明晰政府的权责，“更好发挥政府作用”，同时也应以制度之笼适度约束政府权力，防范公权滥用。

本次修法一大争议点在于“土地增值收益调节金”条款。二审稿第六十三条第二款规定“按照前款规定将集体经营性建设用地使用权交其他单位或者个人用于非农业建设的，应当向县级人民政府缴纳土地增值收益调节金，用于农村基础设施建设，具体办法由省、自治区、直辖市制定，必要时国务院可以决定不再征收土地增值收益调节金。”显然这一规定旨在构建集体经营性建设用地使用权流转中土地增值收益共享机制，实现社会公共利益。但是二审稿将《土地增值收益调节金征收使用管理办法》的制定权赋予地方政府。在既有财政体制尚不完备的前提下，作为理性经济人，地方政府难免会衍生干预集体经营性建设用地使用权流转，将收取土地增值收益调节金作为地方财政增收工具的财政机会主义行为，这显然不利于土地制度改革的推进和土地市场秩序的维护。因此，笔者建议由国务院统一行使《土地增值收益调节金征收使用管理办法》的制定权，同时为避免重蹈既往土地出让金管理无序之覆辙，建议立法明确将土地增值收益调节金纳入预算管理范畴。

中国土地制度改革还在路上，《土地管理法》的修改也正在进行，还需要进一步完善。

中国土地制度改革还在路上，《土地管理法》的修改也正在进行，还需要进一步完善