防范地方政府债务风险与高质量发展

中国地方政府债务的最大风险点,在于地方债务失控的可能性,以及由此导致的政府经济职能越位和错位,最终削弱市场在资源配置中的基础性和决定性作用。在中央统一协调的前提下,完善对地方政府的激励约束机制是高质量发展的大方向

China Policy Review - - 目次 | Contents - □尹恒

尹 恒 中国人民大学

近年来地方政府债务攀升

地方政府债务是地方政府(含政府部门、机构和所辖事业单位)直接向外界非政府机构(个体)借入或提供担保借入的债务,它包括三个部分:地方政府负有偿还责任的债务,需由财政资金偿还;地方政府负有担保责任的债务,指由政府提供担保,当被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务;地方政府承担一定救助责任的债务,指政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务属地方政府或有债务。

图1列示了1996年以来第一个口径的地方政府债务,即负有偿还责任的地方政府债务。可以看到,无论从绝对量(金额)还是从相对量(地方政府债务率,即债务金额除以同期 GDP)看,2008 年都是一个分水岭。2008年之前,地方政府债务水平比较低,相对规模也不算大。然而 2008 年(包括)后地方政府债务水平和相对规模都迅 速增长。

地方政府债务规模在 2008 年后的急剧攀升,也得到权威部门的证实。2011年,国家审计署首次进行的全口径地方政府债务清查结果表明,2010年底地方政府债务余额为 10.7万亿元,包括地方政府负有直接偿还责任的债务 6.7 万亿元、地方政府担保的或有债务2.3 万亿元、可能承担一定救助责任的债务 1.7 万亿元。2013 年,国家审计署再次清查地方政府债务,结果表明, 2012年底地方政府债务余额为15.9万亿元,包括负有偿还责任的债务9.6万亿元、负有担保责任的债务2.5万亿元、可能承担一定救助责任的债务 3.8 万亿元。2013 年 6月底地方政府债务余额为 17.9 万亿元,包括负有偿还责任的债务 10.9 万亿元、负有担保责任的债务2.7 万亿

元、可能承担一定救助责任的债务4.3 万亿元。

图 2列示了 2010 年至 2014 年全口径的数据,同样表明这一段时间地方政府债务绝对额和相对于GDP的水平上升趋势都很明显。

在中央与地方财政关系上,中国是一个单一制国家。地方政府债务和中央政府债务都是政府债务的组成部分,两者其实没有本质区别。不过,由于统计口径和资料限制,可比的地方政府债务和中央政府债务数据十分少见。财政部最近全面披露了中国政府债务的总体情况。截至 2015 年末,中国纳入预算管 理的中央政府债务 10.66 万亿元,地方政府债务 14.76 万亿元;截至2016 年末,中央政府债务 12.01 万亿元,地方政府债务 15.32 万亿元。如图 3 所示,中国政府性总债务中,地方政府债务的比重已经超出50%,表明地方政府债务已经成为中国政府债务的主要来源。

地方政府债务攀升的动因剖析

近年来,地方政府债务急剧攀升的原因是什么?笔者认为,政府主导型的债务-投资增长模式是其直接推动力,中国式财政分权制度 为其提供财政基础,而中国特色的中央 -地方政府关系是其根源。只有从这个角度理解当前地方政府债务风险,才能找到高质量发展的突破口。

1.地方政府主导型债务-投资增长模式:地方政府债务攀升的直接推动力。

2008年国际金融危机后,地方政府主导型债务-基础设施投资增长模式,直接推动地方政府债务的迅速扩张。从图4中可见, 2009 年,资本形成对GDP 的贡献为 92.3%,对 GDP(同比增长 8.7%)的拉动为8个百分点 ;2010 年,资本形成对GDP(同比增长10.3%)的拉动为 5.6 个百分点。

可见,中国采取投资驱动策略维持经济增长。如图5所示,投资的主要部分是基础设施,其又主要是由地方政府主导。基础设施既是一种生产性资产,又是一种消费性资产,直接用于消费过程。基础设施往往投资巨大,相比而言,地方政府的当期财政投入只是杯水车薪。通过债务方式为基础设施建设融资,自然是理想的选择。基础设施建成之后发挥效益的年限长达十几年甚至几十年,而债务还本付息期限也会在同样的期限,基础设施受益年限和债务还本付息年限之间无疑能够实现较好的“期限配比”。而且,地方政府债务融资投向的基础设施项目完工后会转变为公共资本,增加社会资本存量,提高私人资本的效能和边际产出,促进区域经济的长期增长。因此,地方政府主导型债务-基础设施投资增长模式是应对国际金融危机的快速有效的做法。

2.中国式央地关系:地方政府

债务攀升的体制基础。中国现行中

央 -地方财政关系的基本框架主要是 1994年分税制改革确立的。其基本特征在于地方政府财政财权和事权的不对称、地方政府对纵向转移支付的依赖形成实质上的预算软约束。

从改革开放之初到 20 世纪 90年代,中央政府实际上一直在严格控制地方政府的“投资饥渴症”。这种情况到了 2008 年国际金融危机发生后才改变。

作为宏观调控的主体,中央政府要平衡“保增长”和“防风险”双重目标。

2008年,为应对突如其来的国际金融危机,保持高速增长,中央政府迅速导向扩张性财政政策,意欲刺激投资,扩大总需要。由于民间投资的扩张取决于民营企业家对利润的预期,不是政府所能完全控制的。而地方政府的扩张冲动,中央政府是十分清楚的。因此,刺激总需要政策有利于释放地方政府的基础设施投资冲动。这便是中央推出“4万亿”、放松对地方政府行为约束的逻辑。

随着中央政府“保增长”忧虑的缓解,其对“防风险”的担心很快提上议事日程。由于地方政府融 资平台资金运作不规范,中央政府从 2010年起就开始重视地方债务风险,先后由财政部、人民银行、原银监会等部门发文对地方政府融资平台进行规范和监管。自2010年起,原银监会对城投企业贷款实行名单制以加强风险监控,收紧了银行贷款渠道。地方政府和平台公司的博弈策略又是融资方式的创新。这些平台公司从对银行贷款的依赖转向以土地作为资产进行抵押获取信托贷款;或以与地方政府签订的回购协议作为政府信用背书,从信托募集资金;或以城投企业为主体发行城投债进行融资。2010年以后,城投债发行规模急剧增长。短短几年,地方政府债务,特别是隐性债务变成一个全社会关注的焦点。

2014年10月,中央政府颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,意在剥离地方政府投融资平台公司的政府融资功能。其中最主要的措施就是将地方政府债务与地方融资平台债务区分开,进一步明确了地方政府只能通过政府债券方式举债。融资平台等表外融资受到了全面监管。然而,由于强化了地方政府预算约束,影响地方政府资金来源,导致2014 年下半年政府财政支出增速大幅下滑。与此同时,2014年下半年全国土地出让收入出现大幅下跌。中央政府“保增长”的目标受到严峻挑战。鉴此,2015年 5月,财政部、人民银行和原银监会联合下发了《关于妥善解决地方政府投融资平台在建项目后续融资问题的意见》,强调对投融资平台在建项目进行融资支持,放松了对投融资平台运作的资金约束。

地方政府债务正是在这种中

央政府 -地方政府的博弈中迅速积累的。

地方政府债务的风险点及隐忧

对地方政府债务风险的担心一般在于,地方政府未来拥有的公共资源不足以承担其未来应偿付的支出责任和义务,从而使地方经济、发展和社会稳定受到损害的一种可能性。地方政府债务的影响和风险点,可以从政府总债务角度一并加以考察。

1.基于宏观经济理论分析政府债务风险。在经济史上,每一次政

府债务的迅速增长都会引发关于其影响的激烈争论,政府债务理论也在这些争论中得到发展。总的来看,当代关于宏观理论对于政府债务经济影响可以分成“有影响论”和“无影响论”,前者又可分为“有害论”和“有益论”。

新古典理论认为,政府债务对长期经济增长是有害的。其基本理论前提有三:第一,个人寿命是有限的,他们在有限的生命周期内优化消费配置;第二,资本市场是完善的,个人能够在市场利率下无限制地进行借贷,以实现最优消费配置;第三,商品市场每期能出清,不存在失业或资源闲置。这样,政府债务的增长(预算赤字)会使得税负转稼给后代,从而提高了当代人的终身消费,也会提高当期消费。如果经济资源已经得到了充分利用,当期消费增加会减少储蓄、提高利率,从而挤出私人资本积累。

凯恩斯突破了对财政的“政府出纳”的传统定位,赋予财政以通过调节政府收支来管理宏观经济的重要职能,这样,政府债务成为凯恩斯主义财政政策的一个重要工具。凯恩斯主义的理论前提是:第 一,经济中存在大量短视的或面临流动性约束的个人,从而总消费对当期可支配收入的变化是很敏感的;第二,市场没有出清,存在一定程度的资源闲置。这样,暂时性减税、增加政府债务会提高人们当期可支配收入,从而显著地增加当期总需求。如果当期存在失业,总需求增加的乘数效应会提高国民收入。可见,增加政府债务能够刺激消费、增加国民收入。

政府债务增加意味着政府还本付息的负担增加,人们在未来的税收负担也会相应增加。因此,理性的个人会权衡这种不利影响,只有当政府债务的现值超过未来税收负担的贴现值时,它才有理由被视为一种净财富,政府债务的增加才会对人们的消费和储蓄行为产生影响。

2.对政府债务风险的常规看法。

由于过度负债和高杠杆是历史上导

致金融危机和经济大萧条的基本因素之一,对政府债务规模的合理性及风险的传统讨论,都或隐或显地参照某个风险门槛,以避免发生系统性风险和经济金融危机。如人们经常用欧盟《马约》赤字率3%、债务率 60%标准来推断会不会出现危机。然而,2010年欧债危机爆发时的希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等国家的政府债务占GDP 比重分别 为 146%、115%、96% 及 60%。同期,日本政府债务占GDP 比重为216%,但日本并没有爆发债务危机。同样,2008年国际金融危机发生以来,美国政府赤字占GDP 比重曾经超过 10%以上,美国政府债务占GDP比重也显著超过60%,达到了100% 以上,但美国政府并未出现债务危机。这表明债务负担较高并非一定导致债务风险上升。其实《马约》赤字率3%、债务率 60% 的参考是直接采用当时欧盟各国的平均数,而非经过科学的测算。

总体上看,中国政府有较为充足的偿债能力。当下,得益于经济持续的中高速增长,中国财政收入增速较快,财政收入规模可观。中国拥有大量国企经营收入和较强的国有资产变现能力,中国政府也积累了丰富的处理债务问题的经验。而且,近年来,中国积极采取措施规范地方政府债务管理,取得了阶段性成效。通过对地方政府债务实行限额管理,建立了控制地方政府债务规模的长效机制;通过发行地方政府债券置换存量债务,有效缓解了部分地方政府的偿债压力;将地方政府债务纳入预算管理,主动接受各级人大监督,建立了债务风险评 估预警和应急处置机制。

总之,从常规角度看,中国政府债务风险不大,短期并不值得担忧。

3.需要关注的地方政府债务效应。尽管从理论上看,地方政府债

务这种“内债”并没有一个明确的上限,从规模上看,目前中国地方政府债务的风险也不大,但仍然需要密切关注它。过高的地方政府债务会妨碍宏观经济的健康运行、扭曲资源配置。

第一,挤压宏观调控政策的空间。财政政策和货币政策是宏观调控的主要工具。过高、增长过快且有失控风险的地方政府债务,会使得中央政府的货币政策操作空间受到很大限制。为了应对巨额地方政府债务可能导致的货币供应增长过快,需要采取收紧的货币政策;然而,考虑到地方政府债务的可持续和还本付息负担,利率政策的操作空间大大受到压缩。另一方面,由于担心过高、增长过快的地方政府债务的失控风险,中央政府在财政政策的操作上顾虑较多,难以根据宏观经济状况自如地收放财政支出闸门。

第二,挤出私人投资和消费。毋庸置疑,地方政府发展经济的热情和努力是推动中国经济增长的核心力量之一。然而,长期过分依赖地方政府举债和基础设施投资,会扭曲资源配置,损害中国经济的效率。在现实世界中,政府债务过多、增长过快可能会抬高实际利率,挤占消费与投资。也就是说,政府债务对私人消费和投资存在“挤出效应”。

然而,笔者认为,中国地方政 府债务的最大风险点,在于地方债务失控的可能性,以及由此导致的政府经济职能越位和错位,最终削弱市场在资源配置中的基础性和决定性作用。

地方政府债务风险的实质是中国传统“一管就死,一放就乱”的中央-地方关系死结在新环境下的表现。当前,中国经济社会发展暴露出的许多重大问题——公共服务不足、地区差距、地方保护、土地财政、房产泡沫、环境保护不力等,虽然各有各的表现、各有各的具体原因,但深究下去,都与没有理顺中央与地方关系密切相关。可以预料,如果地方政府债务失控的风险不断加大,中央政府的唯一选择就是转向强化对地方政府和整个经济体系的管制和控制。这必然放大政府经济职能越位和错位的程度,甚至可能严重削弱市场在资源配置中的基础性和决定性作用,使改革开放以来市场经济体制建设的许多成果付诸东流。

从某种意义上说,央地关系问题与政企关系问题是等价的。“一管就死,一放就乱”循环也是国有企业改革中极难解开的死结。国有企业改革的终极目标是把国有企业(特别是竞争性国有企业)改造成为自主经营、自我约束、自担风险、自求发展的市场经济主体。在央地关系问题上,虽然不应该等同地界定地方政府的自主权,但在中央统一协调的前提下,完善对地方政府的激励约束机制是推动高质量发展的大方向。

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