从网约车新模式看深化监管改革

国研中心企业所课题组

China Policy Review - - 目次 | Contents - □国务院发展研究中心企业研究所课题组

网约车已进入规范运营阶段,但企业反映合规成本高,群众反映打车难、打车贵等

近年来,“互联网+”交通出行成为创新热点,以网约车为代表的分享经济新模式快速成长,受到了公众青睐,同时也对监管制度提出了新需求。本文从网约车特点出发,归纳欧美监管实践,分析中国监管现状及问题,提出下一步深化监管制度改革的相关建议。

审视网约车监管的制度基础

网约车是以移动互联网、大数据和人工智能技术为基础,将社会上已有车辆资源、道路资源、驾驶员等与用户乘车需求进行精准匹配,向用户提供个性化的预约出行服务模式。它不同于传统巡游出租车,继续沿用以“数量管制+价格管制+服务管制+安全管制+属地化管理”为主的特许经营监管制度已不合时宜。

1.与传统数量管制不同,网约车通过调动社会车辆满足预约需求,改变了车辆配给模式。在传统

巡游出租车业态下,车辆与乘客的匹配完全随机,考虑到道路资源有限,自由进入会导致车辆空驶、司机收入下降和道路拥堵,国际上大 都采取数量管制;一旦数量管制实施后,在位企业又游说政府限制车辆投放,以守住垄断租金。其结果是出租车供给不足,如2006年-2015年中国出租车数量仅由 93万辆增长到 109 万辆,10年才增长 17%,远低于同期 121% 的 GDP 增长率和32%的城镇人口增长率,打车难问题长期存在,司机挑活捡活、黑车屡禁不绝等。网约车结合道路实时状况,推荐优选路线,向乘客提供约定时间、约定地点的出行服务,让盲目巡游变成预约出行。道路拥 堵时,驾驶员可选择是否出车,用户可选择是否乘车,供需预约减少了盲目空驶和道路占用。此外,网约车的多样性(如快车、拼车、顺风车等 )还满足了不同群体、不同档次的出行需求,甚至替代一部分自驾需求,还减少了停车需求。

2.与传统价格管制不同,网约车运用新一代信息技术,实现了面向乘客的透明定价。巡游出租车的

流动性决定了每一单交易都是一次性的,市场信用机制无法优胜劣汰。若每次出行都在现场讨价还价,

除了交易成本高,还会出现绕道、宰客、事后纠纷等难题,因此政府对巡游出租车实行政府定价,并结合当地经济发展、车辆成本、油气价格等因素不定期调整价格,但政府定价又带来司机在交通高峰趴窝、拒载短途乘客等新问题。网约车开始预约时,用户就知晓乘车时间、费用预估、路线推荐等信息,使出行更透明、更安心;在极端天气、偏远地区还可以根据供需缺口浮动定价,激励车辆参与运营;乘运完成后,乘客还可以在线评价或投诉,最大限度杜绝宰客等现象。

以网约车为代表的分享经济新模式快速成长,受到了公众青睐,同时也对监管制度提出了新需求

3.与传统服务管制不同,网约车更加珍惜口碑,更加注重提供高品质、高附加值服务。巡游出租车

的特许经营决定了竞争不足、服务质量不高、类型单一;且出租车公司与雇佣司机利益并不一致,司机面临“份子钱”压力,更关心收入高低,对于事关公司形象的车辆清洁、礼貌待客等要求并不上心。考虑到出租车是城市“窗口”行业,政府对巡游出租车提出服务规范,但车内异味、语言生硬、拒载甩客等时常出现。与巡游出租车不同,网约车平台对接入车辆、驾驶员也提出明确要求,并基于乘客评价构建信用评价机制,对口碑好的司机多派单,激励网约车驾驶员关注车辆卫生、免费送瓶装水、开门迎接等服务细节,让乘客更舒心更满意。

4.与传统安全管制不同,网约车采取事前接入审核、事中监测驾驶行为、事后保险托底等措施保障安全出行。出租车涉及乘客生命安

全,但用户对车龄、车辆性能、司机技能、道路状况等缺乏了解,为此政府严审车辆准入和驾驶员准 入;对于随机的安全事故,则通过商业保险来解决。网约车平台除了事前对入驻车辆、驾驶员进行背景审核,事后进行保险赔付外,还具备传统巡游出租车所不具备的事中跟踪能力,即利用实时定位、路况信息、行驶轨迹等大数据掌握出行全程信息;还可在 APP客户端向乘客提供紧急求助、行程分享等应急功能。

5.与传统属地化管理不同,网约车依托网络可在全国范围内提供调度匹配服务,要求进一步集中监管。传统巡游出租车监管是地方政

府职责。各地对巡游出租车的车辆颜色、车辆类型、定位装置、计价器具、经营地域都进行监管,被监管对象也需在当地注册公司并缴纳税费。网约车平台在一个城市注册公司后,即可依托互联网向任何城市提供约车匹配服务,而且不需要设立异地分支机构、安装定位装置(手机具备定位功能)、安装计价器具 (后台可根据行驶轨迹自动计价)等,这挑战着以属地监管为主的传统监管格局。

与此同时,网约车新模式也带来了一些亟待关注的新问题、新挑 战。如网约车平台采集了乘客信息、出行轨迹等,加强个人信息保护成为公众心声;网约车平台在交通高峰、极端天气下的高浮动定价引起异议;网约车平台与驾驶员之间的劳动关系界定、网约车与传统巡游出租车的关系平衡等,也都是社会热点。

欧美国家网约车监管的主要实践

面对网约车创新带来的棘手难题,欧美国家加快构建配套监管制度,这为我们重新审视网约车监管提供了借鉴。

1.监管定位上,将网约车模式定位于运输网络企业,而不是传统出租车企业。网约车提供线上信息

撮合服务,线下则由司机完成承运服务。在监管上,是按照信息中介服务,还是按照出租车进行监管,各方意见不一。德国、法国、西班牙等认为优步(Uber)提供的是出租车业务,不是信息服务,需取得牌照。欧洲最高法院在2017 年5月表示优步可调度车辆和制定出行价格,应按客运公司监管。美国加州在 2013 年 9月率先承认网约车合法性,并创设了一个新概念,将优步等网约车平台统称为“交通网络公司”(Transportion Network Company,简称 TNC),以区别于传统出租车、固定线路班车、预约包租车 (Transportation Charter Party,简称TCP)。随后,科罗拉多州、华盛顿州等均采用了这种监管模式。

2.准入制度上,仅要求网约车平台取得牌照,再由平台审核车辆和驾驶员,并购置保险保障权益。

以加州为例,对于网约车平台,需

向州公共事业委员会(CPUC)取得预约包租车项目下更为宽松的P 类许可,每三年续申一次。对于车辆,不设数量限制和运营地点限制,任何私家车均可接入,但必须通过19项车辆性能检查,每 12个月或 5万英里续检一次。对于驾驶员,无须考试,但需通过背景审查,如21岁以上、至少一年驾龄、过去七年内没有酗酒吸毒和性犯罪记录等。此外,网约车平台还需购买覆盖全程保险,包括接到预约订单前( 保额 5万美元)、接到订单但乘客未上车前 ( 保额 100 万美元 ) 以及运送乘客过程中( 保额 100 万美元)。正如州公用事业委员会主席所指出的“在促进新业态发展的同时,出行安全是基本要求,而商业保险是覆盖乘客、驾驶员、第三方等多方利益的最佳方法”。

3.监管分工上,由综合部门牵头制定实施政策,限制地方政府扩权,并为平台企业提供便利。鉴于

网约车在促进经济发展、缓解拥堵、减少停车需求等方面的好处,美国多个州在政策基调上都较为宽松,准许网约车平台在取得州许可后,无须再到郡县申请许可;还禁止地方对 TNC 公司增设额外条件 ( 交通安全管理除外)。考虑到网约车车辆和驾驶员数量庞大,政府仅提出监管规范,并提供便利供网约车平台验证驾驶员背景,如开放美国司法部性侵犯记录数据库。网约车平台则需保留好车辆审核、驾驶员审核、保险购买、行驶轨迹等信息,以备监管抽查;但无须将其全部运营数据实时共享给政府,如加州仅要求提供驾驶员背景信息,波士顿仅要求提供各订 单的时间和地点信息。

4.针对网约车与传统出租车的冲突,支持引入竞争机制。美国加

州认为分享出行带来更多的灵活就业和出行选择,短期内传统出租车驾驶员的确会受到冲击,需要帮助他们转变观念。典型判例是2016年 10月美国联邦上诉法院法官波斯纳驳回原告伊利诺伊州运输贸易协会对芝加哥市政府的上诉案,指出“当新技术或新商业模式诞生时,通常的结果是老一代技术或商业模式的式微甚至消失。如果老一代技术或商业模式获得宪法赋予的权利,将新生事物排除在自己的市场之外,那么经济发展将可能停滞。我们可能就不会有出租车,而只有马车;不会有电话,而只有电报”。因而,不能以传统出租车的特许经营而免于外来竞争,也不能要求政府排除其他竞争性的出行方式。

中国网约车监管现状及面临的新问题

针对监管争议,中国于2016年发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。两年来,一批不合格主体被清除出去,但也出现企业合规成本高,群众反映打车难、打车贵等回潮现象,面临的新问题如下:

1.新政赋予了网约车的合法地位,但沿用特许经营监管制度,束缚了发展活力。全球来看,中国是

首个明确网约车法律地位的国家,但把网约车、传统巡游出租车并列为出租车,从根源上就决定了要沿用出租车监管制度来监管网约车这种新事物,如对网约车平台、车辆 和驾驶员,要求分别取得《网络预约出租汽车经营许可证》《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》。但网约车在乘车形式、交易方式、需求类型等方面与传统出租车有较大不同,三证要求将资源配置的权力再度收归政府,这既加大了监管审核压力,又压缩了市场供给空间。

2.明确以属地监管为主,各地落地细则趋严,企业合规成本较高。考虑到各地人口数量、经济发

展、出租车市场等存在差异,中国把网约车管理下放给各地。对于网约车平台,超过80%的城市要求在当地有实体和团队。极端情形下,拿着公司营业执照、法人身份证、线上能力认定函和公章等原件分赴各地市办理分支机构的话,至少需要 3年才能办完。以滴滴为例,目前才完成 1/10 城市的许可办理。对于车辆,地方从轴距、排量、价格、车龄、车长等方面提出了组合型限制性条件,客观上已异化为对车辆的准入限制。对于驾驶员,除国家要求有三年驾龄、无交通肇事、无毒驾酒驾、无暴力犯罪等外,地方新附加了本地户籍、居住证等,这进一步压缩了潜在供给。

3.聚焦出行安全监管,但各地要求不一,不适应移动互联网时代要求。我们发现部分地方存在过度

的安全要求,如要求强制安装可被智能手机替代的GPS 定位设备;又如在数据对接方面,网约车平台已经向交通运输部对接共享数据,但部分地市强制要求在本地层面也共享所有数据,但各地数据标准、字段格式、对接端口不一,对接成本高,网络安全风险大,而这本可

通过政务信息内部共享解决;再如在保险购买方面,虽然网约车平台已为每一辆车购买了保险,但部分地市还要求本地车辆重复购买交强险、乘客意外伤害险等,提高运营投入成本。

此外,在政策细则尚存在争议的情况下,地方加大执法力度,正进一步挤压供给能力。尤其是沿用传统巡游出租车的“三证”监管制度后,网约车平台在90% 的地市尚未完成注册,车辆和驾驶员取得许可的也非常有限,在这种情况下,大部分承运服务处于灰色地带。一旦各地加大执法力度,势必会出现普遍违法的情形。

进一步深化监管制度改革的政策建议

近几年来,中国抓住以互联网为代表的新一轮产业变革机遇,大力实施创新驱动发展战略,推进互联网与实体经济深度融合,孕育出一大批新模式新业态,包括网约车、移动支付等均已领先全球。进一步释放互联网技术革命新动能的关键是根据新模式发展规律,重构监管制度体系,树立“政府监管平台,平台和市场约束车辆和司机”的新理念,一方面发挥市场机制作用,取消或放松过时的监管制度,另一方面针对暴露出的新问题及时跟进,加强监管,优化服务,为创新提供更大便利。

1.重新认识网约车属性,取消或放松不合理的监管措施。考虑到

网约车新模式让用户出行效率更高、成本更低、更加安全,沿用传统监管无异于“削足适履”;尤其 是网约车平台聚合了各利益相关方,通过引入人像认证、乘客评价、应急响应等举措,让每次出行变成一个可追溯的事件,让司乘双方得到自我约束,政府取消和放松监管、后退一步已水到渠成。价格上继续实行市场调节价,激励网约车供给更加灵活多样。服务上鉴于网约车有内在动力去提供多样化、高品质的出行服务,各地可重点做好服务质量测评等。

2.聚焦新出现的热点问题,加强监管制度供给。针对个人信息保

护、平台垄断定价、劳务关系等新问题,建议以网约车平台为监管重点,一要做好网络系统安全防护,保护驾驶员、约车人和乘客的个人信息安全;处理好数据再利用和防范滥用。二要充分利用商业保险机制,由网约车平台为乘客购买相关保险,保障出行全程安全。三要防范平台滥用市场支配地位,加强定价算法监管,设置波动区间,增强定价透明性。四是鼓励网约车平台根据工作时长、服务频次等特点,与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议,充分发挥分享经济促进就业作用。

3.强化公平竞争审查,促进新旧业态同台竞争。针对限制市场竞

争的地方政策,建议按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《公平竞争审查制度实施细则( 暂行)》要求,切实做好公平竞争审查,提高政策透明度,取消各种不合理、不平等、歧视性条款。还应抓紧研究传统出租车行业监管改革,推动传统出租车行业与互联网融合,不断提升运行效率和服务质量。

4.加强政企合作治理,提升监管能力。适应网约车平台扁平化组

织、全国化运营的特点,一要提高监管层级,重新划分中央地方职责分工,国家负责制定总体安排、省市负责制定实施细则、地方侧重执法实施。二要完善平台治理,政府事前直接监管车辆和驾驶员等准入、事后蹲点执法的成本高昂,相比之下,网约车平台掌握了海量的主体数据和出行数据,更有信息优势。要树立“政府监管平台,平台和市场约束车辆和司机”的新理念,推动平台健全规则,落实主体责任。三要深化政企合作,充分利用网约车平台的技术优势、人才优势和数据优势,优先以政府购买服务等支撑监管;在国家层面做好与平台企业的数据对接,采集监管所必需的最小数据集,由国家向地方分享相关数据。

5.提高政府服务意识,促进模式创新。对于网约车等新模式来讲,

数据既是发展的根基,也是从源头上规范车辆和司机的依据。平台企业反映政务数据开放不足,通过第三方机构获取司机背景、驾驶资质、违法记录等验证数据的成本较高。近几年,国际上纷纷加大了政务数据开放步伐,以促进基于数据的业态创新和改善治理。建议从助力网约车平台提升源头治理能力出发,在依法保护个人信息的前提下,向平台企业免费或低成本开放政务数据,如交通安全部门开放车辆、司机数据,公共安全和司法部门开放违法犯罪记录、信用数据等,为平台动态管理入驻主体提供便利。 (执笔人:马源、马骏)

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