化解过剩产能的总体进展及政策建议

中国化解过剩产能工作已经取得了全面而且显著的进展,下一步要重点转向化解过剩产能长效机制的建设

China Policy Review - - 产业政策 Industry - □国务院发展研究中心“产业转型升级背景下的绿色增长战略”课题组

着力化解过剩产能是近年来中国宏观政策的重点之一,但对于如何化解过剩产能,哪些行业应主要依靠市场机制,哪些行业特别需要政策支持,政府和市场的作用应该如何定位等关键问题,在理论和实践中都有不一致的看法,也没有现成的答案和成熟的经验可供直接参考。因此,有必要对近年来中国各行业化解过剩产能的特点及进展进行分析梳理,以更好地推进化解过剩产能工作。

化解过剩产能主要关注的行业和政策

2008年以来,中国严重产能过剩行业涉及非常广泛,既有钢铁、水泥、平板玻璃、船舶、电解铝、煤炭、电石、焦炭等传统重化工行业,也有光伏、风电等新兴行业。

政府针对各产能过剩行业的政策措施在内容和力度上有很大差别。例如,对于钢铁和煤炭行业, 2016年以来国家采取了全方位的措施,包括压减产能、扩大需求、解决就业等,还成立了1000 亿元的转型升级基金,专门用于这两个行业化解过剩产能;对于电解铝、水泥、 船舶、平板玻璃等行业,采取了“严禁建设新增产能项目、清理整顿建成违规产能、淘汰和退出落后产能、建立长效机制”等政策,但没有像对钢铁和煤炭行业那样直接提供资金支持;而对于有些行业,例如汽车、纺织、风电、尿素等,更多是从完善市场机制、强调行业自律和发挥市场调节作用的角度进行化解。考察不同行业化解过剩产能的进展和成效,一方面有利于评估已有政策的有效性,另一方面也能对相关政策的及时调整提供有益的启示。

各行业化解过剩产能的进展与成效

由于缺少对各行业产能利用率的系统监测,且不少细分行业也缺乏公开统计数据,因此,本文结合产能利用率和上市公司数据,对16个重点产能过剩行业进行分析。根据行业特征,本文将这16 个行业分为产量不易调整的重资产行业、产量容易调整的重资产行业和轻资产行业三大类。

1.产量调整较慢的重资产行业钢铁、电解铝和平板玻璃是三个比较特殊的行业,除了重资产行 业产能调整较慢的特征外,这三个行业的生产工艺连续性要求非常高,生产线除非大修,不能轻易停产。因此,产量也不易调整,适应需求变化的能力最慢,化解产能过剩的时间最长。

(1)钢铁:产能严重过剩时期为 2012-2016 年。钢铁是最受关注的产能过剩行业。2015年中国粗钢产量达到 8.04 亿吨,接近全球的一半,产能约为12亿吨,产能利用率仅为 67%。

从上市公司数据看,钢铁行业在 2012-2016 年间处于严重产能过剩状况,但 2017 年已有明显缓解。2015 年底,29家普钢上市公司亏损面达到75%,到 2017 年 1季度,亏损面下降到10% 以下,销售利润率(营业利润/营业收入,下同)也在 2017 年 3季度达到 8.2%,产能过剩状况明显好转。

(2)电解铝 :2016 年 2季度起产能过剩显著缓解。2011年,中国电解铝行业产能为 2203 万吨,产量为 1768万吨(约占全球总产量的40%),产能利用率为 80.2%。2013年时该行业产能利用率一度降至70.7%,但 2017 年回升至 81.6%。

上市公司数据显示,自2012 年

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