县级政府债务风险防范的思考与建议

县级政府债务风险防范是个系统工程,涉及方方面面,为了系统地思考问题,可以用战略地图来谋划有关工作措施

China Policy Review - - 区域 - □刘军 王思霖

为加强县级政府债务风险防范,一方面要认真测算偿债需求,提前按计划做好资金安排,逐笔落实偿债来源;另一方面要系统思考,全面统筹防风险和促发展。

县级政府债务存在的困难和问题 1.投资收益有限。从资金投向

来看,主要投向基础设施建设,这些项目大多自身无法产生现金流,即使一些项目有收益,其资金回收周期较长。

2.化解债务手段有限。一是现

有的资产、资源、资金规模有限,大部分资产无收益且变现能力差,财政收入规模有限,没有更多的资金用于偿债。二是平台公司实体化进展缓慢,自身造血功能较差,没有足够的收益来源用于偿债。三是土地开发和出让进展缓慢,无更多的土地收益偿债。

3. 通过 PPP模式减轻政府债务压力存在困难。一是已进入

PPP 项目库的项目,多数属公益性项目,无法通过 PPP模式实施。二是根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定:“每一年 度全部 PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%”,实施 PPP项目模式存在财政承受能力限制。

县级政府债务风险的形式与目标

地方政府债务风险可以分为四种:一是规模风险,是指由于债务规模过大而导致不能或不按期偿还债务的风险;二是效率风险,是指由于债务资金的使用与管理效率低下所导致的风险;三是结构风险,是指各类债务结构所显示出来的风险,四是外在风险,是指由于地方政府不能按期偿还债务所引发的其 他各种风险。在这四类风险中,规模风险最难处理。

债务风险防范的目标在于偿债的长期性。目前地方政府的资金运行,一般采用了“资金大循环模式”,就是在地方政府统一决策和统筹规划下,将财政资金、土地开发和平台公司作为一个综合运作体系。在这个体系下,土地增值和企业产生的税收是重要的还款来源,但土地增值和税收的产生需要较长的时间,偿债是一项长期工作。

但这一目标有局限性。地方政府债务风险防范需要采取综合性、长期性的措施,地方政府单打独斗,不可能在短期内独自完全解决地方

债务问题。在现行的“晋升锦标赛”体制下,地方政府能做的只能是保证本地区的平台公司现金流的稳定,目标是能撑到其他地区的平台公司债务危机爆发之后。

县级政府债务的理论探讨 1.县级政府所处大环境。首

先,要理解发展型政府,借债对发展有很大的促进作用,县级政府对发展的追求是不遗余力的。其次,理解晋升锦标赛,它影响了区县领导的行为方式,既要发展,债务危机又不能在自己任期内爆发。再次,理解经营所辖区域,所谓经营所辖区域,就是把所辖区域当作一家企业来经营,土地是最大的生产资料。最后,理解县级政府地方治理的方式是统治合理,统合治理是指地方政府在城市化过程中利用公司化平台进行经营性运作的治理模式。统合治理模式下,政治机制、行政机制与公司化经营机制的联结成为地方政府权力运行模式的主要特征。

2.与金融机构合谋。县级政府

通过平台公司与金融机构合谋,双方实现共赢,形成信贷—债务的加速循环模式。金融机构愿意将资金交给平台公司,一是平台公司的贷款金额巨大,金融机构可以通过把资金大量贷出,加大贷款量来提高利润,实现业绩提升要求;二是平台公司背后有县级政府支持,如果出现现金流问题,县级政府可以调配资金解决,而且似乎县级政府后面还站着市级政府。三是如果金融机构没有新的贷款发放给平台公司,则平台公司也没有 资金偿还旧的贷款,借新还旧是常态。

工作建议

县级政府债务风险防范是个系统工程,涉及方方面面,为了系统地思考问题,我们可以用战略地图来谋划有关工作措施。战略地图是以图的形式告诉管理者: 什么样的知识、技能和文化( 学习与成长层面) 可以用来构建企业运作系统 ( 内部流程层面) ,进而给需求者带来特殊的价值( 客户层面) ,实现更高的财务价值(财务层面),从而实现企业战略目标。应用战略地图这个工具,可以系统地考虑各种影响因素,详见图。

1.财务层面。财务层面可反映

“收入的增长”和“利润的提高”。

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