结构转型、经济下行与政策应对

【提 要】大多数衰退都是经济体系受到某种冲击的结果，通常被金融加速器放大，导致家庭和企业部门的资产负债表发生重大变化并持续恶化。但随着时间的推移，资产负债表会逐渐修复。银行系统也是如此。但有时候冲击是结构性的，带来的影响也更深远。发达国家在20世纪从农业向制造业转移以及从制造业向服务业转移的经济转型就带来了巨大冲击。这类冲击造成的经济衰退持续时间往往更长。政府通常的应对措施是实施货币政策，但效果十分有限。政策设计必须要促进经济转型，因为市场自身可能会失灵。本文通过研究大萧条时期的经验教训，分析了为什么经济转型与高失业率相关，以及需要什么样的政府政策，从而为当前发达国家和发展中国家的结构转型提供借鉴。

【关键词】结构转型；经济下行；复苏；经济政策

一、引言

经济始终在动态变化，市场经济的优势之一就是其自身能够适应这些变化。在原始农业经济中，生产者需要应对季节和气候的变化。制造业经济以新产品的更迭为特征，竞争者也必须持续适应不断变化的竞争格局。

除了这些变化之外，还有一些重大的结构变化，但这些变化很少发生。比如从封建主义到后封建时代的运动就是这样的重大变化。再比如工业革命，但即使是在工业革命开始后，经济仍然主要以农业为主。直到100-150年后，发达国家才发生了从农村农业经济向城市制造业经济的结构性转变，这是一段令人痛苦和失望的经历。1市场并没有很好地应对上述变化，通常而言，管理市场的政府也没有很好地应对。

本文的目的是：（1）解释为什么市场自身在应对结构变化时表现如此糟糕；（2）证明当结构转型没有得到良好的管理时，可能会导致长期经济低迷（衰退和萧条），并认为这至少是导致大萧条和大衰退的部分原因；（3）分析政府可以采取何种措施来帮助管理这类结构转型带来的冲击，特别是产业政策在促进结构转型方面的作用；以及（4）将产业政策设定为凯恩斯逆周期调节政策的关键组成部分。本文的大部分讨论都是基于发达国家最后一次重大结构转型的背景（即从农业经济向制造业的转型），因为我们

可以从长达80年的视角来更好地理解这一过程。但在本文的最后两部分，我们讨论了结构转型对 2008年经济衰退的影响以及更广泛的周期性波动调控政策。

二、市场和政府在管理结构转型过程中出现的失灵

市场和政府对结构转型管理不善的原因十分简单。一国经济和政治结构的设计是为了维持稳定，这种体制善于应对和处理小的冲击，但在应对大的变化时不能很好地适应。

在经济领域，巨大的冲击会导致资产价值的变化（且通常是意料之外的变化）。在向制造业转型的过程中，随着农民从农业部门迁移出去，农民拥有的资产（特别是住房）的价值下降。他们的人力资本则受到了更大的影响：农民能够很好地适应当地天气、疾病等细微变化，因为这些变化与他们专门从事的特定农作物的生产密切相关，但这种技能与制造业生产所需的技能基本无关。

制造业主要集中在城市中心（这是有充分理由的）。因此，从农业向制造业的转移也要求住房结构发生巨大变化。

通常情况下，在分散的市场经济中，个人除了需要接受基础教育之外，还需要获取更具生产力的人力资本。个人也要承担搬迁

2费用，包括与购买新住房 相关的费用。简而言之，从旧的产业部门转移至新的产业部门是困难的，需要耗费大量资源。结构转型还需要前期资本支出。很大一部分本应转型的个体并没有足够的资源来支持这一转变；此外，考虑到资本市场的不完善（可以用信息不完全和信息不对称来解释），他们无法获得融资。事实上，结构转型本身就会使得获取融资变得更加困难。那些在农村部门（“旧”的部门）投入了大量资金的银行——也就是向农村部门提供了大量贷款——也遭受了重大损失。这是因为，农村地区住房价值已经下降，导致一部分贷款（也许是很大一部分）将出现违约。银行为支持农村（“旧”的部门）的其他投资而发放的贷款也是如此。因此，银行的净资产将受到负面冲击，导致银行发放贷款的能力和意愿进一步

降低。3

此外，这些金融机构拥有详细的判断借款人信誉的信息。但结构转型削弱了这些信息的有效性，因为了解一个人在农村部门的能力可能只能提供关于其在城市的表现的有限信息。

因此，转移是有风险的：前期成本明显，且回报存在很大的不确定性。个人是否能够找到一份好工作，组建一个合适的家庭，在一个繁荣的社区定居？没有任何市场可以让个人获得防范这些风险的保险。

4

如果使用资源无成本流动 的模型来分析可能出现的均衡，其结果就是，技术（以及偏好）的巨大变化不会很快转化为人们所期望的整体经济变化。我们在后文将解释政府的干预如何有助于促进转型。

但在这里，我们也遇到了困难。政治制度往往反映的是现有的政治结构。而这些现有的政治结构，至少在某种程度上，来自于其现有的经济力量，而我们正在讨论的结构转型会破坏了这些政治与经济关系。因此，政府往往不会促进转型期的过渡，而是倾向

于保持现状和维持现有的政治结构。本文讨论的重点，即从农业经济向制造业经济的转型，就是一个十分典型的例子。19世纪建立起来的政治机构过分重视农村的农业社区，而这些社区的观念往往与今天占主导地位的城市社区不同。虽然政治与基本经济现实之间的差距是明显的，但当涉及到现在正在进入后工业化社会的运动，以及21 世纪以服务和知识为基础的经济时，这种差距就更大了。虽然在较大程度上代表农业观念的政治制度只在制造业经济萌芽时设置了一定的障碍，但考虑到为了促进后工业经济的

5有效发展而对农村地区和没落制造业地区给予不成比例的重视问题，政治制度设置的障碍可能要大得多。

三、对大萧条的解读

1929-1933 年 的 大 萧 条（the Great Depression）很好地阐释了上文所讨论的原理，以及阻碍实现简单转型的后果。导致经济衰退的潜在“冲击”是农业生产率的提高。6在没有摩擦的情况下，农业生产率的提高将使效用可能性曲线向外移动，也就是说，假设总量再分配是可能的，每个人的福利水平都将提高（但如果没有政府的干预，这种影响是不确定的，因为竞争均衡可能会导致某些群体的处境恶化。希克斯劳动力节约型技术变革就属于这种情形）。在新的均衡中，工人将从农业部门转移到城市部门。生产食物所需的工人数量将减少。这是因为食品的收入弹性和价格弹性都较低。技术变革导致农产品价格下降，从而导致需求有所增加（需求的增长幅度小于生产率的增长幅度）。因此，农业部门的收入下降，工人从农村部门转移到城市部门。

如果考虑到上文提到的真实摩擦，情况可能有所不同。假设某一时点流动性为零，那些从事农业的人会看到他们的收入下降，因此他们会更努力地工作（假设收入效应抵消了替代效应），这将导致农产品价格和农民收入进一步下降（每个农民都相信，只要努力工作，收入就会增加。但由于需求的收入弹性很低，当产出增加时，收入实际上会下降）。那些在城市部门的人情况会更好——开始是这样的。但随着农民对拖拉机、汽车和其他制成品的需求减少，对城市商品的需求也随之减少。为了简单起见，我们再次假设工资（比如效率工资）是固定的。随着城市部门的就业下降，导致食品需求下降，进一步压低了农产品价格。这种均衡的出现意味着较低的食品价格和较低的城市就业——在城市和农村两个部门，工人的情况都变得更加糟糕。7本来可以通过创新使每个人的生活变得更好——如果结构改革能有有效推进——结果却导致了损失，

农村和城市部门的福利水平都降低了。8

有趣的是，美国时任总统罗斯福对大萧条的第一个反应是限制农业生产（体现在1933年的《农业调整法案》中）。如果能够得以有效实施，这个措施将增加农村部门和城市部门的收入（农村的福利也会增加，因为农业生产者出售的商品价格更高9）。但这项法案被美国最高法院驳回，并受到了经济学家的广泛批评，认为这是对市场经济运行的干预。但事实上，这是次优原则的巧妙运用。考虑到市场扭曲（劳动力无法实现零成本跨部门流动，以及无法进行一次总量再分配），这种干预实际上可能是可取的。

最后，第二次世界大战使美国经济走出了大萧条。对军火、军备和军队的需求要求人们从农村部门转移出去，而为制造业社会对个人进行培训，在过渡时期起到了帮助作用。二战结束后，《退伍军人权利法》（GI bill）为所有参加过战争的人（几乎都是男性，但也有很多女性）提供了大学教育，为从农业经济向制造业经济转型提供了必要的人力资本。战争期间的强制储蓄和延迟消费也为后来强劲的总需求奠定了基础，虽然战后美国政府军费开支迅速减少，但总需求的扩张避免了战后人们普遍预期的衰退。

总之，军费支出不仅仅是凯恩斯主义的刺激，其实质上是一种产业政策，在结构转型的过程中发挥了至关重要的作用。

四、对 2008年全球经济危机的解读

2008年爆发的危机通常被认为是一场金融危机，因为当时许多金融机构濒临崩溃，成为危机的一个重要特征。但从理解危

机的本质以及采取哪些措施帮助经济走出危机的角度来看，我们必须进行更深入的研究。

与大萧条类似，人们可以把全球化和制造业生产率的提高看作是2008 年经济大衰退的潜在驱动因素。制造业生产率的增长已经超过了制成品需求的增长，这意味着在全球范围内，制造业就业将会减少，而全球化意味着发达国家将在逐渐减少的就业中占有越来越少的份额。但这反过来又意味着这些失业的制造业工人必须在其他地方找到工作。有人认为，美国房地产泡沫就是美国暂时解决上述问题的一种方式，因为房地产业的繁荣为在制造业中失去工作的人提供了新的工作机会。

同样，助长房地产泡沫膨胀的美联储低利率政策也反映了制造业潜在的不景气所导致的总需求疲软。当然，经济和社会还有其他应对方式。扩大财政支出本来也是一个解决方法，但美国的政治经济体制排除了这种可能性，因为当时的执政党承诺要缩减政府规模。同样，货币政策也导致了房地产泡沫，部分原因是主流观点反对可能限制泡沫增长的监管。当然，金融业的崩溃加剧了经济衰退。考虑到 2008年经济危机的标志是一家主要银行——雷曼兄弟（Lehman Brothers）的崩溃及其引发的整个金融业的崩溃，因此人们自然会将此次危机称为金融危机。这导致了监管部门和市场对金融部门给予了高度关注，包括对金融机构进行资本重组。但多年后，当银行基本上完成了大规模资本重组后时，经济衰退仍在继续，这至少表明经济衰退不仅仅是一场金融危机。

因此，也有人说 2008 年全球经济危机

是一场“资产负债表衰退”。基本上，所有主要的经济衰退都是资产负债表衰退，即经济衰退导致企业和银行的资产负债表恶化，进而引起生产的收缩（总供给曲线向左移动）以及需求的变化（投资需求曲线的变化）。在 2008年的危机中，上述事件并无特

别之处。102008年之后的几年时间里，资产负债表基本上得到了修复：一些大企业坐拥几万亿美元的现金资产。因此，限制投资的不是资产负债表问题，而是总需求不足。那么问题是，什么限制了总需求的扩张？

我们的分析表明，其根本原因是未能推进必要的结构改革从而将美国从制造业经济转变为服务业经济。正如农民被“困”在农业部门无法转移到制造业部门一样，由于缺乏使他们在不断扩大的经济部门中提高生产率的技能、不愿意也无法对获取技能以及转移到新的就业地而进行投资等原因，现

在制造业工人也被“困”住了。11

同样，凯恩斯主义政策本来可以填补总需求的不足，但由于当时的主流观点不认可政府干预，政府不仅没有使用凯恩斯主义政策扩大总需求，反而实际上助长了这一问题。公共部门就业的增长没有达到根据工作年龄人口增长所预期的水平。

需要做的还有很多：正如在战争时期一样，政府需要推动结构转型，使用产业政策支持新的部门，并通过再培训政策（如积极的劳动力市场政策）帮助人们从旧的部门转移至新的部门。

此外，政府还需要发挥一个更大的作用：

经济转型中许多经济部门都是转向服务部门，如教育、卫生和老年人护理等，政府自然将在其中发挥至关重要的作用。如果没有政府的支持，这些行业就会受到限制，因此，随着制造业的衰退，工人本来可以找到工作的新部门就不会增长。

五、关于作为周期性政策的产业政策的评论 12

上述两章重点强调了结构转型过程中出现的市场失灵问题。在纠正这类市场失灵问题上，政府毫无疑问将发挥作用。特别是，凯恩斯主义政策可以刺激经济。在从农业向工业转型的例子中，刺激政策增加了农村部门和城市部门的收入。增加的收入又会进一步促进人口从农村向城市部门转移，从而在一定程度上解决了一个关键的市场失灵问题。二战期间和战后的支出在促进结构转型方面更加有效；它们不是典型的产业政策，但实际上起到了产业政策的作用，帮助人们迁移，并向他们提供必要的培训和教育，使他们能够在不断扩大的经济部门中发挥生产力。这里有一个一般性原则：当一个经济体面临的根本问题是重大经济转型时，凯恩斯周期性政策的一个关键组成部分应该是促进这一转型的产业政策。当然，管理这些政策并非易事。当一个部门面临国际竞争时，该部门的生产者往往会抱怨来自国外的不公平竞争，或者认为问题只是暂时的，政府只需要提供

些许帮助，行业就能恢复繁荣（与其重新安置工人，造成人力和组织资本的长期损失，最终导致企业倒闭，不如为行业提供短期支持）。

工人和企业都有动力采取这种立场。即使能够成功地转移和重新安置工人，也可能出现工资大幅度降低的问题。特别是年龄较大的工人，即使经过再培训，在新部门的生产率也可能会降低。因此，政府需要解决如下问题。

第一，问题是暂时性的吗？通常情况并非如此，因为比较优势确实发生了变化。几乎可以肯定，美国在汽车生产方面没有比较优势。德国、日本、韩国和中国在产业链的不同环节具有各自的比较优势，德国在高科技汽车方面具有比较优势，韩国和日本则具有规模优势。美国在大型加油机方面的比较优势并不是21世纪汽车工业成功的基础。只有通过将工人的工资降低至接近美国最低工资的水平，美国汽车企业才恢复了盈利能力。

衰退行业的企业和工人都有动机去宣称这个行业只是面临暂时的困难，些许帮助就能达到改善的目的——如果不是直接的补贴，那么提供一定程度的保护即可。确定某个行业是否面临暂时的困难抑或已经失去了长期比较优势并不容易。

第二，本国企业总是声称来自外部的竞争是不公平的。他们相信自己比其他国家的企业更具生产力，因而如果竞争是公平的，他们就会占据优势。但事实往往并非如此。一个国家贫穷和工资低并不是“不公平”，而是不幸运。比较优势原理表明，即使是低工资国家也有其比较优势和比较劣势。当然，每个企业都在抱怨隐性补贴。那些国外的企业同样在抱怨美国对其汽车企业的救助。事实上，任何从美国银行借款的企业都是在救助计划中流向金融部门的数千亿美元的受益者。那些美国以外的人声称，这一措施向美国企业提供了不公平的竞争优势。美国的货币政策也将利率维持在接近于零的水平，这被视为给美国企业提供了一个不公平的廉价资本的来源。

但周期性波动总是存在的，这些波动对一些行业（周期敏感行业）的影响大于其他行业。因此从政策角度来看，通过货币和财政政策稳定经济是有必要的。政府如果能够出售状态依存保险（即在周期性衰退中能够获得回报的保险），也将有助于稳定经济。

产业政策可以成为上述政策的重要补充；当政府不能充分有效执行上述政策时，产业政策作为次优选择的重要性甚至更大。产业政策可以同时帮助产业抵御冲击和调整自身结构（有时是缩小规模，有时是扩大规模）。由于资本市场不完善，在具有规模经济的资本密集型行业，经济下行可能导致巨大的（现金流）损失，从而抑制其现代化和竞争的能力。

如前所述，罗斯福的《农业调整法案》就是产业政策的一个例子。状态依存关税也是如此，即在经济下行时提高关税或减少配额，从而提高生产者价格，减少周期敏感行业面临的损失。

从某种意义上说，持续性的失业是市场经济运行不畅的表现之一。我们还描述了政府干预在这种情况下如何发挥作用缓解失业问题。尽管有些政策可能会更直接地触及问题根源，但与其让经济遭受长期失业的痛苦，不如采取次优或次次优政策来进行干预。

六、总结

市场通常不像教科书中的完美模型所描述的那样有效。有时市场失灵会变得非常严重，需要政府进行干预。本文以经济结构转型为例进行了阐述。我们解释了为什么经济体经历重大结构转型时市场失灵可能会

特别严重，并描述了一些可行的市场干预措施。我们认为，凯恩斯主义的产业政策可以在刺激经济、减少失业和促进必要的转型方面同时发挥重要作用。

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