为何推动新型城镇化是“长短皆宜”的政策必选项
【提 要】近年宏观政策更加注重结合短期调控和长期结构性改革目标。当前形势下，稳就业稳民生需要较大体量的“主动”财政扩张，推进新型城镇化可以在短时间内承载较大规模的政府主导投资。从长期视角看，推进户籍城镇化和大都市圈建设是进一步消费升级和产业升级的必要基础。虽然表观城镇化率已近六成，但是中国户籍城市化率和“大城市化率”均远低于这一水平。户籍城市化及现代都市圈发展滞后，且部分城镇基础设施建设仍有短板，这些中期挑战凸显了加快关键要素市场化改革的紧迫性。
【关键词】新型城镇化；大都市圈；要素市场改革；结构转型冲击约为 7-8 个百分点
我们预计 2020 年 2-3 季度海外GDP 可能都出现比 2009年更深的负增长，四季度是否回到正增长仍有较大不确定性，中国外需难免受到较大冲击。5月至今，GAT虽然初现低位筑底的早期迹象，但日均值仍在38.1 的低位，相比4月未见回升。我们预测全球增长2季度可能明显衰退——美国2 季度 GDP年化环比增速可能降至-28%、甚至更低；而由于管制时间和力度均甚于美国，欧洲经济受到的冲击可能更大、衰退幅度可能更深。鉴于海外复工复产所需的时间可能比中国更长，3季度海外经济可能仍同比收缩，中国外需在未来1-2个季度面临的短期挑战可能比 2008-2009 年有过之而无不及。
鉴于此，中国前三季度可能都难以回到疫前 6%的“潜在增长率”、产出缺口较大，保就业、保民生的目标仍需更大的政策纾困体量。如我们此前测算，新冠疫情对全年经济增长的冲击约为7-8个百分点。而由于
收入受到“重创”，国内消费和私有部门投资短期仍难恢复元气，经济增长可能持续低于潜在增长率，就业压力可能继续积聚。
（三）微观数据亦体现出企业现金流压力高企、用工需求疲弱
国家统计局公布的规模以上工业企业调查显示，2020 年 1季度总体工业企业利润同比下跌36.7%、收入同比下跌 15.1%，流动性指标明显恶化；我们对百家企业（其中中小企业占比约50%）的调查显示，近60%的调研企业表示目前的员工数量相比2019年底有所减少，其中14%的企业已缩减一成以上员工。
（四）加大纾困与稳增长的政策力度
在此背景下，政府开始重新评估海内外疫情对经济和民生的影响；4 月 17 日，中央政治局会议指出新冠疫情“对我国经济社会发展带来前所未有的冲击”，在“六稳”的基础上提出“六保”，即“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”，并进
一步明确将加大纾困与稳增长的政策力度。
我们预计 2020 年实际 GDP 增长 2.6%，其中已经包含广义财政赤字同比扩张7个点左右的政策假设——其中填补财政收入减少的缺口之外，主动扩张可能约3万亿元（占GDP 的 3%）。受疫情影响，2020 年上半年一般公共预算及政府基金（土地交易）收入都可能大幅下降，全年财政“被动”减收幅度或达3 万亿 -4万亿元，相当于政府全年总收入的11%-15%。其中“被动”财政扩张 3-4个百分点（由财政收入减少引起的赤字增加），而此外可以有效提振经济增长的“主动”财政扩张体量可能达到3个百分点、即3万亿元左右。两项加总为6-7个百分点，广义财政赤字率同比扩张6万亿-7万亿元。
资金来源方面，6-7个点的广义财政赤字率扩张中，社保降费贡献约1个百分点（1万亿元），其余5 万亿 -6万亿元净扩张大部分靠加大政府及准政府部门净融资完成。从上述财政现状看，政治局会议明确提出“提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加
地方政府专项债额度”也在情理之中。财政部也于近日再次提前下达1万亿元地方专项债额度、并要求在5月底前全部发行，由此，地方专项债“前置”发行额度已经达到2.26万亿元，超过 2019年全年净发行量。我们预计，随着5月下旬“两会”召开，财政纾困与稳增长的政策细节将进一步明晰。
从资金用途来看，为达到财政“主动扩张”、拉动内需的必要规模，仅靠纾困和消费券类的措施体量不足，扩大围绕新型城镇化的基建投资或是财政发力“必选项”。2020年春节后政府出台了一系列纾困措施，包括减少社保缴费、疫情受损部门税收减免、小微企业纾困、扩大低保和失业保险覆盖范围等。但是，除去社保减“三险”征收及其他减免外，中小企业及贫困人口纾困、失业保险支出难以支持财政大幅扩张。以失业保险为例，2018 年全国 223 万人领取失业保险金共 358 亿元，2020 年失业金支出扩张规模可能相对有限。增值税方面，小微企业总体征收比例也较低，税收减免对财政扩张总体贡献可能不大。所以，为达到财政扩张目标体量，加大政府主导投资可能是必选项。
历史上，外需面临较大压力时，扩内需政策“对冲”往往或多或少加大基建投资（图2）。2020年地方专项债的资金用途上已经体现出加强城镇化相关基础设施建设的政策导向——2020 年 1季度的地方专项债净发行中，约七成的投向是市政民生、交通运输、产业园区这三个投资领域，而2019 年这三项合计仅占15% 左右。
二、中国城镇化的现状及短板
中国目前表观城镇化率达到近60%，已超世界平均55%的水平，但离 OECD 国家八成以上的城市化率仍有差距。截至1978年末，中国城镇常住人口仅1.7 亿人、表
观或常住人口城镇化率仅为18%。改革开放以来，中国城镇化经历了三个阶段：（1） 1978 年至 1995年是城镇化的爬坡期，表观城镇化率从 17.9% 上升到 30.5%，年均增长0.64 个百分点。（2）1996 年至 2010 年，中国城镇化进入加速增长期，常住人口城镇化率从 30.5% 上升至 50%，年均增长上升至 1.37 个百分点；纵观其他国家的发展经验，在城镇化率突破30%后，通常进入一轮城镇化快速发展期。（3）2011 年到 2018年，在突破50%以后，城镇化率从 51.27%上升至 59.2%，年均增长 1.19 个百分点。与此同时，人口向大城市聚集的特征变得更加明显。2018年，中国表观城镇化率达到59.2%，略高于全球平均 55.3% 的水平，但值得注意的是，中国表观城镇化率和国际惯用的城市化率概念不完全可比，我们在后文中将对此做进一步论述。
城镇化在中国呈现城乡流动人口比例高，城镇化率/工业化率比值偏高、而城镇化率 /服务业的比值明显偏低等特点。但“支撑”这个现象的两个因素均在消失。2019年，中国农民工的规模已经达到2.91亿人，占中国总人口21%，占全国就业人
员的 37.5%。也就是说，全国每 5 人中就有 1人是农民工，就业中每5人有近2人是农民工。自从 2008年国家统计局开始正式进行年度农民工调查以来，数据显示，农民工的规模从 2008 年的 2.25 亿人上升到了2019 年的 2.91 亿人，占比从 29.8% 上升至37.5%。除此以外，与 OECD国家相比，中国存在“工业化高度发达、城镇化相对落后”的现象（图3 ）。2018 年，中国工业化率为41%，同年城镇化率为 59.1%。相比而言，全球平均的工业化率为25.4%，而城市化率为55.3%，全球平均的城市化率与工业化率比值为2.2，显著高于中国 1.4 的比值。在发展过程中，发达国家达到工业化率峰值的时候，城镇化率往往达到了70% 左右的水平——美国 1956 年工业化率达到 39.1% 的峰值，当时其城市化率为67.8% ；日本 1970年工业化率达 46.7% 的峰值，当时其城镇化率为 71.9% ；德国数据最早追溯到 1970年，当时其工业化率为48.3%，城镇化率为72.3%。随着服务业的兴起，中国的工业化率从 2011年开始呈下降趋势，当时常住人口城镇化率仅为50.5%。一方面，中国能够在相对较低的城镇化率基础上形成完整的产业链和高度发达的工业，主要的支撑因素有两个，一是中国特色的农民工现象，为工业化提供了充足的劳动力；二是过去 30 年外需占比的大幅上升支撑了中国工业化产能超前于中国本地成品需求的扩张。“工业化超前于城镇化”硬币的另一面，就是服务业发展水平相对偏低。
中国表观城镇化率和国际惯用的城市化率在反映人口在城市聚集的比例上不完全可比。中国的“城镇化”与国际比较中的“城市化”存在一定差别。一般而言，城市化指代人口向城市的聚集，以及相应而生的迁移人口的生产、消费等生活方式的全方位转变。而中国统计的“城镇化率”中，有很大一部分来自于行政区划变动，这一部分可能
占到城镇常住人口增长的三至四成（图4 ）。
具体来看，城镇常住人口增长的来源主要是城镇人口自然增长、迁移增长和行政区划变动带来的人口增加。20世纪 80 年代开始，中国开展了大规模“县改市”等行政区划调整，加速了表观城镇化率上升；2010年之后又开展了一轮“县改区”。直接通过行政区划改变造成的表观城镇化率提高，事实上并没有改变当地居民原有的生产、生活、消费方式，也没有严格意义上经过“城市化”的聚集、发展的自然过程。所以不论是在生产组织方式、产业集群、生活水平、聚集程度、还是城市软硬件和配套基础设施等各方面，与自然形成的城市相比均存在一定的差距。
除概念层面的差距以外，目前中国城镇化存在户籍城市化率远低于表观城镇化率，以及聚集程度偏低两个“短板”，从中长期看，这两方面的不足可能会对中国实现中长期发展目标产生一定的制约。另一方面，打破中国城镇化在这两个层面的瓶颈，将在多个层面推动中国优化经济结构、提高增长质量的一系列目标，包括提高资源配置效率、提高劳动生产力、提升产业链附加值、扩容国内消费需求等。
中国户籍城镇化率远低于表观城镇化率。2018年，中国常住人口城镇化率59.6%，但户籍人口城镇化率仅为43.4%，后者相比于中国的经济发展水平而言明显偏低。表观城镇化率和户籍城镇化率间的差值为 16.3 个百分点、或约 2.3 亿人口。这些人口多为中国最大的流动人口群体——农民工。由于种种原因，城镇化“含金量”不足，实际达到现代都市生活标准的人口比例很可能比户籍人口城镇化率更低。此外，近年来，城镇户籍人口跨区域流动的现象越来越普遍。虽然这部分人群拥有城镇户籍，但是其城镇户籍不在本地，生活同样受到诸多限制，生活质量受到一定影响。
三、加快户籍城镇化的中长期意义
非户籍人口面临的制度性制约是他们在收入、财富、人力资本积累、生活水平诸多方面处于相对劣势的重要原因。中长期看，加快“户籍城市化”有利于提升全要素生产率，优化经济结构。
（一）户籍城市化推升居民总体财富增长及生活质量
据国家统计局近日发布的《2019农民工监测调查报告》（以下简称“2019农民工调查”）显示，截至 2019 年底，全国共有 2.9亿农民工，占总人口的 20.8% 和总劳动人口的 37.5%。其中 46%（即 1.35 亿）的农民工年末在城镇居住——即虽然未能落户，但仍然选择常年在城镇居住、工作的农民工人数达到中国总人口的9.6% 和劳动力人口的 17.3%。
从与农民工相关的统计数据分析，非户籍常住人口收入偏低。中国目前在城镇居住的非户籍人口和中国最大的流动人口群体就是在 1992年后开始大量涌现的农民工群体，平均收入在 3200-4700 元 /月，相对于同等职业的城镇非私营单位职工低二到四成（ ）。同时，调查显示农民工多集中在服务业中相对附加值较低的行业。
农村居民财富积累相对薄弱。国家统计局《城乡一体化住户调查》显示，农村居民总收入中财产性收入占比仅2.4%，远低于城镇居民 10.4% 的平均占比。总量上，农村居民年度总财产性收入仅为城镇居民的8.6%。
就整体生活质量而言，流动人口与城镇居民平均水平仍有差距。2019农民工调查显示，农民工人均居住面积为20.4 平方米，低于城镇 36.6 平方米、以及农村 37.1 平方米的人均居住面积。居住条件以外，城市流动人口对子女教育升学难、学费高等方面的忧虑近年明显上升，城镇归属感不足，对社区活动的参与率偏低——这一系列数据总体反映非户籍人口的整体城镇生活体验不及户籍人口。大力推进流动人口落户，有助于在城市规划中更为贴近常住人口数量、完善相应的配套软硬件设施建设，包括民生基础设施，教育、医疗资源配套等。
（二）落户释放消费潜能
数据显示，流动人口人均消费额为城镇户籍人口的四分之三左右，大幅高于农村居民。从上一节对收入、财富、生活水平的比较不难得出农民工消费能力相对偏弱的推论。尽管农民工落户之后，成为新市民在就业分布、收入及人力资本提升等方面的变化仍需时日，但随着社会保障水平提高，消费、置业、创业甚至借贷等各方面壁垒的打破均有望较快提升边际消费倾向。流动人口，这一占全国总人口两成以上群体消费能力的扩张，势必明显提升中国扩大内需政策的效力，促进经济结构向消费、服务业主导进一步转型。
（三）加快推进农民工落户有利于提升城乡和产业间的资源配置效率
户籍壁垒为人力资源配置进一步优化带来了不小的“摩擦力”。自 2005 年中国沿海出口重镇第一次出现较大面积的“用工荒”以来，城镇一些行业劳动力紧张的声音就不绝于耳。与之相对应的是，中国第一产业劳动生产力仍然明显偏低，显示优化城乡间劳动力资源分配仍有空间。农民工调查显示，2019年农民工月均收入为3960 元，大幅高于同年农村月均1340 元的可支配收入水平。近年即使在外需增速明显下行的背景下，农民工制造业平均工资仍录得了6.1%的上涨，显示需求保持比较“饱满”的状态。同时，农民工在建筑业、批发零售、居民服务、交运仓储、餐饮旅游等近年发展较快的行业就业比例较高，且平均收入在建筑业和交运仓储等领域上涨较快，显示较大的劳动力需求。城乡收入差距保持较高的水平，而第二、第三产业仍有相关行业存在劳动力缺口，显示城乡的户籍壁垒仍对劳动力资源最优分配形成较大阻力。
（四）城市落户促进农民工连续就业及其人力资本的积累
户籍制度壁垒不利于流动人口通过连续就业、在职培训等渠道积累人力资本，提升生产效率。春运期间，年均运输旅客人次达 15亿人次。每年春节的“重置”，迫使农民工频繁“跳槽”，难以形成固定职业，积累人力资本。根据中国社会科学院的有关调查，中国新生代农民工最短平均0.11 年“跳槽”一次，最长平均两年流动一次。64.9%的新生代农民工在半年内就会更换工作一次，坚持一年以上的仅为2.7%。在中国目前提倡高质量发展、大力促进制造业升级、扩大内需的政策目标下，农民工人力资本提升受限的“短板”，无疑已经成为一大制约。
（五）落户有助于延长农民工有效退休年龄，增厚中国有效人力资本存量
目前农民工在 45 岁以后大量返乡务农，而城镇劳动者平均退休年龄为55 岁左右，两者较大的差距源于多方面因素。一方面，城镇对非户籍常住人口在享受教育医疗等社会保障、置业、创业等方面仍存在一系列限制；另一方面，农村集体土地确权、入市、流转在很多地区仍存在障碍，导致农民工较早从城镇回归乡村，形成不充分就业。从这一点看，加快农民工落户将有效延长农民工退休年龄，可谓改革中“低垂的果实”。延长农民工有效退休年龄将快速增厚中国有效人力资本存量。自2012年起，中国
15-59 岁劳动人口连续8年净减少，累积减少 2.8% ，约 2600万人。如果占中国总人口两成以上、占劳动力人口37.5% 的农民工群体得以在城镇安家落户，拉长有效工作年限（加长有效工作时间），并通过连续就业（增加熟练度）提升其人力资本存量，将对中国总体人力资本提升带来举足轻重的贡献。
四、推进大都市圈建设是经济转型升级的重要基础和动力
虽然中国有15个人口在 1000 万以上的超大城市，但相对于中国的人口体量和工业化程度，城市的“成色”仍有待提高。在提升生产效率及优化城市功能层面，推进大都市及大都市圈建设会在以下3个方面起到重要作用：
（一）大都市圈的建设对推进产业分层、提高资源产业配置效率起到关键作用
从全球城市化进程中，我们集中考察了大都市圈形成及其产业分层的进程。大都市圈一般都会形成单位面积人口和产出密度递减的内核、内圈以及外圈。三个层级往往形成互补的产业分层，其中人均增加值较高的行业往往在内核最为集中、内圈次之、外圈最少。反之，人均增加值较低的、完成城市圈“辅助型”功能的产业往往更集中于外圈。纽约大都市圈的“内核”中人均以及每单位面积的总产值遥遥领先，而高附加值行业如信息产业、金融地产、教育医疗以及文娱餐饮等行业的占比较高，中等附加值产业如批发零售和建筑业在内核的比例偏低，而在内圈的比重较大。同时，外圈的增加值“密度”较低，农业和一般制造业较为集中。从另一个角度观察，纽约大都市圈的“内核”经济总体量约占都市圈总产出的三分之一，而在整个经济圈中对高科技、金融、专业技术、文娱等“高能”产业的贡献超过半壁江山（图6 ）。反观中国的城市规划，地理位置较近的区域之间产业重合度仍然较高。中长期看，产业重合对形成高密度的产业集
群，优化信息与市场资源共享均造成制约，不利于效率提升。
（二）大城市与大都市圈对推动产业升级和人才升级的作用在知识经济时代尤为重要
进入知识经济时代，我们观察到人才向大城市聚集的趋势再次加速。究其原因，非常关键的一点是知识经济中的产业发展和“裂变”对信息交流及市场交易效率有更高的依赖度，而这有赖于产业和从业人员在一定空间中的“集聚效应”。在中国目前的发展阶段，中低端制造业和服务业均已达到较成熟的水平，并形成了较完整的产业链。但在高端制造业以及高附加值服务业领域仍有较大的补短板空间。此时加大城镇化密度带来的聚集效应，将为高端制造业和服务业发展提供更肥沃的土壤。随着城市人口密度的上升，人均产出也明显提升。
（三）优化城市人口结构，缓解包括房价收入比偏高在内的“大都市病”
所谓都市圈，在空间形态上，简单地说就是在核心区周边形成“一小时通勤圈”，或在已有核心城市周边 50-70 公里左右范围内（视不同地理环境有所增减），发展一批小镇或若干小城、相互连接后形成城市网络体系。在户籍和农村土地相关体制的约束下，中国人口和产业在城市之间、城乡之间的流动仍存在较大制约，其中一个副作用就是城市圈不同层级的人口结构僵化，使得经济密度较大的内核和内圈，仍然由于历史遗留因素承载了很多已经不适于或无意在城中心居住的居民。城市的老龄化加快，以北京为例，截至 2018 年底 60岁以上的老龄人口已达 350万人，为户籍人口的四分之一。这部分人口对居住地离中心城区的距离要求下降，而对居住面积、环境、成本更为敏感，更适合从城市圈“内核”迁至“内圈”或者“外圈”居住。与此同时，由于核心区可供居住面积有限，大量在核心区工作的年轻人承受较高的房价、或者较大的“通勤压
力”。横向比较，海外都市圈形成的过程中均有一个核心区人口相对年轻化、外来人口比例上升的特征，而核心区外人口密度递减、平均年龄递增。
五、分解中国各阶段增长的要素贡献份额——测算中国的全要素生产率、人力资本变化及其近期趋势
我们可以将经济增长的来源归因至各生产要素，即资本积累、人力资本增长、以及全要素生产率（TFP）提升。全要素生产率通常用以衡量经济整体生产效率的指标，从定义而言它实际上是一个残差项，特指GDP增长中无法由其他要素投入（物质与人力资本）解释的部分。一般认为，全要素生产率的提升可以通过技术进步、生产要素的优化配置等方式实现。
从数学模型的来看，假定一个三要素柯布-道格拉斯生产函数，则总产出与劳动力、资本和生产效率的关系可以表达为：
Y=AKΑ (L×S)(1-Α) （1）其中
Y: 总产值
A:全要素生产率
K:实物资本存量L:劳动力规模（经济活动人口） S:劳动力素质指数，即经济活动人口的平均受教育程度
α:资本要素份额
(1-α): 劳动要素份额对方程（1）中进行自然对数处理、并求差值，我们可以推算出各要素对总产出增长的贡献：
（2）
中国的潜在增速从 2008 年的 10% 以上下降至目前6%左右的水平，主要是由于全要素生产率增速放缓以及人口“红利”的结构性下降。2008年以来，资本存量的积累速度持续保持高位，年均增速在14% 以上。与此形成鲜明对比的是，TFP对整体增长的贡献从此前 1997-2008 年的约四成下降到了 2009年以来的不足四分之一。这一分析表明，中国经济增长的效率提升速度结构性放缓。分时间段来看（表1 ）：
（1）1979-1997 年，改革开放后一系列改革驱动下，中国年均GDP 增长 10%，其中劳动力规模扩张与劳动力质量上升提升合计贡献了 3.0个百分点，全要素生产率增长贡献了 3.6个百分点，这些部分对增长的合计贡献率达到了近七成的水平。
（2）1998-2007 年，亚洲金融危机后、中国加入WTO。中国年均 GDP 增长 10%，但劳动力规模扩张与劳动力质量提升的贡献度降为 1.7个百分点，全要素生产率增速维持高位，贡献度达4.2 个百分点。
（3）2008-2015 年，受全球金融危机影响，年均 GDP 增速降至8.9%，劳动力规模扩张对增长的贡献降至0.2 个百分点，但以教育水平为代表的人力资源质量提升贡献仍有 1.2个百分点，全要素生产率增速的贡献度降至 2.2个百分点。资本积累对增长的贡献升至近六成的水平。
（4）2016-2019 年，年均 GDP 增速进一步放缓至6.7%，劳动力规模不再扩张、劳动力资源对增长的贡献大幅下降，全要素生产率增速继续降低。资本积累持续成为增长的最重要驱动力，贡献率接近六成。
回顾改革开放以来的中国经济增长，虽然全要素增长率有一定的“周期性”，但每次 TFP的结构性提升与一系列提升要素配置效率的结构性改革时点一致。1978年改革开放以来，TFP对增长的年均贡献为3.2%，但期间 TFP的增速也出现比较大的波动。在 TFP高速增长、即经济生产效率快速提升的时期，其增速通常可以达到年均5% 以上。历史上 TFP曾出现过三次高增长阶段，对这些时间段分析可以发现，经济生产效率快速提升分别与三次重大改革事件发生的时点吻合（图7 ）。
六、大力推进新型城镇化，有助于中国应对当前国际国内环境变化带来的中期挑战
除短期“六保”、长期转型的需要之外，在当前国际国内环境下，推进新型城镇化具有宏观调控需求以外的紧迫性，而当前正是实施相关改革的关键时间窗口。
首先，“后疫情时代”外需增长可能低位回升；然而，面临全球化停滞的中期挑战，中国打造更完整产业链以及加速扩大内需的紧迫性就进一步上升。新冠疫情已经对全球供需带来巨大冲击。虽然“第三波”疫情影响的国家经济体量相对较小，但是其总面积和总人口比“第二波”疫情影响的欧美发达地区更大，且和众多经济大国接壤。在“疫情发展曲线”上，“第三波”疫情比欧美更晚 1-2个月，且抗疫效率堪忧。
新冠疫情爆发之前，中国及全球贸易量已经随着中美贸易摩擦升级而萎缩，供应链初现碎片化趋势。2018年以来，中国以及全球的贸易增速持续放缓，2019年在全球保持趋势增长率的环境下，录得负增长。全球比较优势的交换受限，无疑会为所有开放型经济体带来效率和需求的损失。然而，在
此背景下，本国供应链最全、国内市场潜力最大的经济体所遭受的“损失”会最小。中国已经拥有世界上最完整的制造业产业链，在此基础上，在高端制造业和信息产业上加快补短板、并为可持续扩大消费投资需求打开空间，将有助于中国有效抵御逆全球化趋势的潜在负面影响。
其次，近年全要素生产率较21 世纪初出现结构性下降迹象、叠加疫后供给需求都尚需时日的短期矛盾，通过优化土地和人力要素配置提升全要素生产率、扩大内需是对症良药。改革开放后中国30余年的高增长由全要素生产率上升、固定资本积累以及人力资本提升三驾马车共同驱动。我们认为，中国改革开放以后全要素生产率的提升，不仅受益于中国制造业融入世界后赶超科技和产业组织前沿的后发优势爆发，也在很大程度上依赖市场化改革带来的资源配置效率大幅提升的制度红利。而2015 年后，随着全球化动力减退、上一轮人力和土地资源等要素市场化改革的红利逐渐进入平台期，全要素生产率增速从 1979-2007 年间平均3.7%的水平下降至平均1.8%，对增长的年均贡献减半，下降了近2个百分点。
在当前时点，尤其是在疫后增长和就业矛盾凸显、供给和需求均未恢复元气的阶段，通过结构性改革提高资源配置效率，拉动经济增长、释放长期需求无疑是政策应对的上佳之选——在供给尚未完全恢复阶段，用货币宽松等纯需求端政策拉动总需求上升，难免伴有局部、短期通胀的副作用。财政纾困虽然必要且短期有效，但对为中期增长加分的作用有限，且伴有在财政收入大幅滑坡的背景下大幅推升共有部门杠杆的（不可避免的）副作用。中国过去几十年的经验表明，合理的结构性改革政策撬动长期需求，比短期财政货币政策全面大幅扩张的功效更持久，且副作用更小。在目前的宏观环境下，推进新型城镇化改革，释放制度红利
和有效需求，无疑是“一石多鸟”的优选政策。
再次，劳动人口老龄化加速，尤其是进城务工流动人口平均年龄快速攀升，凸显抓住当前窗口释放农村剩余劳动力、提升有效人力资本的紧迫性。农民工调查的数据显示，农民工的平均年龄在2008 年为 34岁，此后逐年攀升，至2019 年已经上升到了 40.8 岁。从年龄结构来看，2010年农民工主要以 20-30 岁的青年为主，其占比超过农民工总规模的三分之一，而50 岁以上农民工的占比当时仅为 12.9% ；但至 2019年，农民工的年龄结构已经呈现明显老龄化的趋势，40岁以上农民工占到总量近一半，30岁以下的农民工占比降至四分之一。更值得关注的是，外出务工农民工的平均年龄小于本地务工农民工近10岁，而后者中50岁以上占比比前者高出23个百分点，显示随着年龄增长，未能落户的农民工迁移意愿明显下降。目前，中国农业剩余劳动力仍具备相当规模，2018年农业就业占比尚在