图2 中国国际收支变化趋势
资料来源：中国外汇管理局网站国际收支平衡表，由国家发改委宏观研究院陆江源博士计算。
资本与金融账户开放加快，通过证券组合直接投资中国的资金不断涌入，2020年中国取消 QFII 投资限制、发放外资金融牌照、加快金融对外开放，证券投资组合投资预计会创出新高，资金循环已经开始改变。
通过商品和资金循环可以看出当前中国出口导向型工业化进程已经趋于平衡，基于出口导向的国际大循环战略必然要让位于“双循环”战略。然而战略转变并不是一蹴而就的，必然要伴随着资源配置体制的转变，否则战略转变趋势会与资源配置体制发生冲突和扭曲。
（二）中国经济“双循环”战略转型下资源配置体制改革滞后的挑战
回顾中国出口导向型战略转变与资源配置体制转变的历史，可以更加清晰地理解资源配置体制改革的重要性。中国于1988 年提出了国际“大循环”的战略思维，而后由于受到1988 年价格闯关等一系列波动冲击，直到邓小平南方谈话后才激活了微观企业，但未形成所谓的出口导向，反而出现了走私进口和海南房地产热的新泡沫，经济过热导致通货膨胀，1994年通货膨胀高达24%，再次进入到了“一放就乱”状态，因此进行了全方位的宏观调控，特别是宏观资源配置体制的全面改革。具体改革内容包括：（1）税收体制改革，1994 年 1月开始实施以工业部门增值税为主体的中央与地方分税制体制。（2）货币发行体制改革，央行以外汇储备为基础资产发行货币，保证了人民币币值基本稳定的目标。（3）金融体制改革，1995年商业银行法出台，银行商业化改革成功，改善了银行的治理体系，完成了银行商业化转型。（4）国际汇率定价体系完成并轨，人民币的重新定价充分发挥出了中国的比较优势，开启了出口导向型工业化进程。（5）产业政策上通过大力兴建特区、开发区等方式激励全球产业链向中国转移，形成了要素投入的综合比较优势。（6）贸易政策上通过经常项目贸易自由化，改革国有垄断的外贸体制和出口体制，通过退税等方式鼓励出口。（7）初步建立了社保体系，保证劳动供给的稳定。（8）参与全球化制度体系的改革，融入全球贸易规则体系。
中国出口导向型工业化形成的国际“大循环”不仅仅是战略的选择，更是宏观资源配置体制的改革，没有宏观资源配置导向的改革和市场化的激励，一个好的战略是难以实施的。2020年面对中国
与世界未有之大变局，中国提出了“双循环”战略转型，顺应了经济发展的趋势，但对其转型中的资源配置依然需要做巨大的努力，否则依赖于出口导向的资源配置体制会锁定原有的发展“路径”，战略意图与配置体系激励不相容，会造成新的扭曲，宏观资源配置体制改革已经时不我待。
三、“双循环”战略下的资源配置体制改革
中国“双循环”战略需要对原有的基于出口导向的资源配置体制进行调整与改革。资源配置体制应从出口导向型工业化大循环调整为符合以工业化与城市化为基准的国内国外“双循环”，从GDP单一经济绩效指标转向包含创新与人的发展的社会综合福利目标，涉及财税体制、金融体制、政府治理体制、市场制度和激励制度等多个方面的改革。当前转型的难度是巨大的，主要原因在于：（1）经济增长减速和土地城市化后，累积了大量风险，需要协调好处置风险和转变增长路径的平衡问题。（2）我国基于出口推动工业化进而实现GDP高速增长的激励逻辑直接、目标相容性强，而现在需要在经济创新—效率目标中加入大量的非经济因素，使文化、政治、法律、社会、绿色等积极转型因素与经济增长协调一致，其中平衡是关键。（3）人民参与式改革是转型的重点，让更多的人广泛参与到转型中并让其受惠，推动普惠性的福利体制和国家治理体制转型，只有这样才能改变原有路径依赖，推动国家战略转为“双循环“发展，从而实现中国经济高质量发展。
宏观资源配置体制改革的当务之急是，一方面要完善国家防范系统性风险和激励经济转型的新宏观资源配置体制，另一方面要基于国家现代化目标完善国家治理体系。保持“稳中求进”，在维持宏观稳定的同时，进行适应发展阶段的体制改革，推动向高质量现代化国家的转型。
（一）推动要素配置体制改革，形成消费—创新的新循环
出口导向型工业化的一个鲜明特征就是通过压低劳动要素价格、提高资本回报率的方式进行更高的资本积累和更多的剩余劳动转移。在宏观层面，其具体表现为高增长、高投资、高出口和低消费。压低劳动要素价格是当时中国存在大量剩余劳动力的必然结果，适应当时的经济发展阶段，对中国经济高速增长、突破贫困陷阱起到了积极作用。2019年中国城市化率突破60%，人均GDP 突破 10000美元，未来几年中国将成功跨越“中等收入陷阱”，进入高收入国家行列，这是一个重大发展阶段的转折期。经济发展目标从物质化生产转向以人民为中心的高质量发展是这一阶段最为重要的战略转型，其中要素配置体制改革是关键。
资源配置体制改革应从财政改革入手。首先，改革基于工业化构建的财政体系，提高劳动者的分配份额，并扩大知识、数据等新生产要素在要素分配中的份额。应通过再分配调整收入差距，形成新的经济循环，即通过普惠化地提高“广义人力资本”，如教育、科学、医疗、体育、娱乐、数字化服务等的消费比重，促进知识经济的发展，提高创新效率，逐步使经济增长从投资驱动转变为消费—创新效率提升的循环。
其次，加大基于效率提高的公共服务体系转型力度。一方面提高再分配对包容性目标实现的促进力度，加大公共支出，增加覆盖城乡居民的公共服务；另一方面要在公共服务领域为引入私人投资活动提供相应激励，如对提供准公共服务产品的私人部门给予适当免税，从而增加市场化的公共服务供给，满足差异化需求。
从现阶段的财政体制转型看，首先是进一步完善财权和事权匹配的财政税收体系。这种匹配不仅表现为财政收入和公共支出的匹配，更应该体现为城市居民享受服务与纳税责任以及中央与地方事权财权的匹配，否则会造成财税资源配置的扭曲，对财政的可持续发展构成挑战。
公共财政制度改革的方向应是：（1）税收体制改革。从以流转税为主导的税收体制转向以直接税和间接税为双支柱的混合型税收体制，直接
税可以成为地方财政的主税种，让地方能够更好地将本地纳税与服务直接匹配，逐步形成纳税人责任与享受公共福利相匹配的格局。（2）消费税作为价外增值税与以流转税为基础的价内增值税形成双支柱。要从流转税征收环节入手，对生产环节和消费环节征收增值税。生产环节税率应该继续下降到9%，降低企业的增值税负担，提升企业竞争力；消费环节应开征价外消费型增值税，税率从1%以内的水平开征，征收的税收大部分归地方，减轻地方对土地财政的过度依赖，同时提高税收与服务满意度的匹配。（3）强化政府预算和负债硬约束，这需要立法层面和政府监督层面的改革，当然这一改革也需要对现有债务进行技术性处理，因为大量地方债务是因弥补地方财政缺口而累积的，是中央—地方财政收支不匹配的结果，需要纠正过来。（4）中央与地方事权和财权相匹配。这项改革已经有很多技术性讨论了，但还没有落实，地方公共服务支出比重不断加大，而相应的税收权力却没有同步增加，一些需要全国统筹的事权，如保障劳动要素全国统一市场形成的社保统筹问题推进缓慢，需要更为技术性、系统性地解决问题①。（5）将包容性和绿色发展理念纳入再分配调整中，完善相关激励机制。（6）公共服务普惠性与市场化服务提供相结合，着重对科教文卫体、娱乐、数字化服务等大量公共服务领域进行放松管制的改革，促进国内服务业升级。
中国当前面临着宏观税负已经较高而公共服务支出要求更高的矛盾，因此一方面需要通过税收改革，平衡纳税主体负担，另一方面要积极做好税收与服务的匹配，更重要的是引入市场因素以提升相应的服务质量、效率和弥补普惠性公共服务的不足。
（二）资金循环的改革
过去，中国主要通过出口贸易获得贸易盈余，并通过外商直接投资获得经常项目和资本项目双顺差。央行再以外汇储备投资储备货币国家证券资产，形成资金与贸易循环。2015年人民币加入SDR后，人民币汇率市场化双向波动加强，出现了不同于以往的资金循环情景和改革方向。
第一，原有的国际资金循环受阻，需要央行进行相应的调整和改革。2015年以来，中国资金加速外流，外汇储备资产下降导致央行资产负债表收缩。2016年央行依靠“其他金融机构借款项目”——以其他金融机构的国债等抵押物发行各类短期、中期借贷便利等，大幅度创造资产，新的资产带来的货币创造占比上升并逐步弥补外汇占款的下降。央行还通过不断降准提高货币乘数，以扩张 M2的供给。在贸易盈余和外商直接投资增长缓慢的背景下，依靠金融市场吸引证券市场投资无疑是一个方向，但这不会有效地新增外汇储备资产，而且证券投资波动较大，新的货币供给体系依靠什么资产来支撑一度成为了争论焦点。从国际经验来看，美国的货币供给基于国债，而贸易竞争力较强的日本、欧洲则是由国债和外汇资产双重资产支撑。中国显然更适合走后者的道路，转变靠外汇资产主导的央行货币供给模式，积极探索现代化中央银行体制。
第二，获得海外要素回报是促进内外循环的重要方面。大量ODI投资如何有效获得更高的海外要素收入是中国当前资金双向流动情况下面临的新课题。中国对外直接投资的主要路径是通过“一带一路”倡议推进，随着中国产业链加快海外布局，中国海外要素收入循环和海外资产保护等新机制需要逐步建立起来。
第三，改革国内资金在房地产和金融机构内部的循环体系，适当调整银行主导的资金配置方式，积极推进资本市场改革。中国金融结构正在发生变化，但银行依然是中国资金配置的主渠道，通过资产抵押和增加杠杆来获得利差的方式决定
了其资金配置偏向房地产与金融机构的交易特征，改革这种工业化时期以银行为主导的资金配置渠道同样是打通国内金融循环的重要战略选择。
第四，改革金融资源向政府集中的机制，发展民间信用。政府融资规模快速扩张，地方财政和金融一体化加快，这种偏向于政府的金融服务变化也是近年来国内资金循环的一大特征，而相应的民间信用则没有形成，民营经济融资能力下降。而这种资金内循环模式又进一步强化了政府配置资源的职能，与市场化机制改革相去甚远。积极建立民间信用体系，同样是改革的重点领域。
第五，利率和汇率市场化改革。利率和汇率是国内外资金循环重要的价格信号引导者。在经济增速放缓和负债率上升较快的情况下，各部门的资产负债表的利率敏感度快速提高，利率成为了资金流动的引导者。但目前中国还没有建立起主要由市场决定的国债收益率曲线，需要进一步改革利率政策和利率传导机制。相对高的利率和坚挺的汇率引发全球资金来中国债券市场套利，这一方面说明人民币资产内生质量高，但另一方面也与人民币汇率逆调节因子对汇率的扭曲和利率较高的制度性定价有关。而国内较高的利率导致各部门资产负债表进一步恶化，不利于中国经济的持续恢复。
货币供给体系和金融配置资源体系的改革有赖于财政体制的改革，特别是政府软约束的改革。只有建立现代政府治理和公共财政体系，才能推动中国货币供给体系和利率市场化改革①。
（三）从产业政策主导的资源配置方式积极转向竞争性政策，激励创新
中国出口导向型工业化战略成功的重要经验之一，就是政府通过产业政策对资源配置进行有为干预，加速了以开发区为依托的产业集聚，通过土地、税收优惠和金融支持等多种方式招商引资，并配合提高国产化率的政策，形成区域增长极，快速形成产业集群，推进全球产业链向中国转移。中央、部委与地方政府以产业政策为基准形成了出口导向型工业化的纵向配置资源体制，具有激励相容的特征，取得了突出的赶超效率。但工业化拐点来临后，产能过剩、开发区土地套利、过度污染和负债等问题慢慢暴露，中央提出的供给侧结构性改革就是针对这些问题的改革举措。未来发展要靠创新、提高出口附加价值等效率导向战略，但相应的激励机制和资源配置体制并没有跟进，一些地方继续沿用传统配置资源体制予以推进，依然以招商引资、产业链延伸、扩大产能为工作重点，在需求难以扩张的条件下造成了极大的资源浪费。
从干预资源配置的产业政策转向激励竞争和创新的产业政策依然任重道远。产业政策在发达国家属于重要的功能性干预工具，注重产业和创新成长条件的改变以及创新环境的塑造。此外，发达国家产业政策致力于对小企业的扶持，多集中于改善环境、降低风险，而不是直接采用补贴的方式。城市化后，创新和就业都需要中小企业的大发展，产业政策重点也从干预产业发展转为中小企业发展、为企业创新创造条件，加强改善基础设施、金融设施、社会公共服务设施等领域的投入，通过新产业战略以改善经营环境并激励企业发展。
转变政府职能，一方面要推动立法层面放松行政管制，干预资源分配；另一方面要提高监管水平，不断提升营商环境质量，增加竞争性政策比重，按市场激励方式鼓励竞争，积极与国际规则对接，探索中国与世界的融合之道②。
总之，中国已经开启了“双循环”发展战略，只有改革宏观资源配置体制，进行要素价格市场化改革，才能推动这一战略转型走向成功。（作者为中国社科院经济研究所研究员）
① 魏加宁：《如何实现国家治理现代化：对改革基本问题的思考》，中国发展出版社，2017年。
① 张平：《货币供给机制变化与经济稳定化政策的选择》，《经济学动态》，2017年第 7 期。
② 张平、张自然、袁富华：《高质量增长与增强经济韧性的国际比较和体制安排》，《社会科学战线》，2019年第 8 期。