粤港澳大湾区发展规划纲要：开启中国发展新征程
《粤港澳大湾区发展规划纲要》于 2019 年 2 月 18 日正式发布，为中国新一轮全面深化改革及塑造开放型经济体提供了最为直接且最具潜力的实践指南。
千呼万唤始出来。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）于 2019 年 2 月 18日正式发布，为中国新一轮全面深化改革及塑造开放型经济体提供了最为直接且最具潜力的实践指南。粤港澳大湾区规划依托“一国两制”的制度优势，立足“一带一路”倡议联动的宏观需求及国家治理现代化的制度创新需求，从经济、社会、文化、制度等诸多方面全面规划和设计了直到 203 5年的发展纲要。《纲要》开启了中国发展新征程，是中国改革“南部驱动力”的再次释放。
这份《纲要》的出台具有深刻的国际国内背景：其一，国际层面的逆全球化、民主民粹化、中美贸易摩擦等，不仅导致国际经济发展与全球化信心受挫，也导致中国对自身技术短板的深刻反思，这些因素推动中国制定更高水平改革开放的发展规划，对上述不利因素予以回应；其二，国内层面，十九大报告对“两个一百年”发展做出战略性规划，“一带一路”建设深入发展，但核心的技术突破与制度创新需要国内基地作为载体，粤港澳大湾区是兼具国内改革前沿与全球化因素的最佳区域，适合承载这一改革的引领任务；其三，《纲要》对“一国两制”从侧重“两制”的初期发展向侧重“一国”的融合发展的转型，提供了具体愿景和制度性安排，丰富了“一国两制”实践内涵及发展指向，同时也为治理港澳的本土主义提供了优良方案；其四，《纲要》为港澳经济转型升级及参与和支撑“一带一路”提供了直接的机遇和动力，也在政策保障与人员流动上做出了最为有利的安排。
这些国内外的背景因素，是中国改革开放遇到的新问题和新挑战，也是推动改革开放深入发展的动力来源。《纲要》的出台表明，中央继续推进改革开放的意志更加坚定，战略更加成熟，自主性及引领新一轮全球化的方向感更为 明确。中国的改革开放，不是尾随西方的亦步亦趋，而是坚持在学习中批判，在批判中创新，在创新中发展。正是有着这种清晰的自主性逻辑，中国的改革开放才能够在全球化的浪潮中经受风险考验，逐步走出一条自身的发展道路。也只有这样的“自主性现代化”道路才不仅对中国最为有利，也对广大发展中国家的现代化发展具有更为直接的启示。中国的“一带一路”不仅是经济资本的输出，也是自身现代化经验和模式的分享。当然，改革开放 40 年，中国的现代化发展还有若干课题需要继续探索，继续按照自身方式形成具体经验，粤港澳大湾区就是中国“第二轮现代化”的火车头，是战略性引擎。
粤港澳大湾区发展规划制定过程是科学民主的：一方面，《纲要》建立在对世界其他湾区科学考察与比较、湾区内城市经济产业科学调研、湾区发展与“一带一路”合理对接的基础之上，确保湾区规划真正立足地方实情、国家战略需求及全球竞争格局，具有显著的科学性；另一方面，《纲要》的制定过程充分体现了协商民主和公平参与，港澳地区从政府到产业界再到普通市民，均通过不同渠道和方式对湾区发展规划提出意见和建议，港澳与广东还以地区协商的机制对规划纲要中的基本架构形成充分的共识，中央在这些民主程序基础上做出最终决策。国家规划行为本身就是“一国两制”下中央管治权合理行使的体现。之所以能够做到科学民主，与整个国家的法治化进程及民主决策文化与能力的显著进步是分不开的。中央专门成立了粤港澳大湾区建设领导小组，港澳特首被纳入作为成员，这对于从中央层面保障和支持湾区合理有序发展具有重要的组织法意义。
粤港澳大湾区发展是对“一国两制”实践内涵的重大丰富和发展。“一国两制”在改革开放之初成形，有着重大
的国家理性内核与改革开放战略意义：一方面，“一国两制”是一种现实主义和包容主义的宪制方法论，通过合理容纳不同制度元素促成国家统一和改革发展，将制度差异性势能转变为更高水平发展的动能，这就使得“一国两制”成为国家现代化与国际化整体战略的有机组成部分；另一方面， “一国两制”有着坚实的国家理性内核，即国家对港澳的高度自治授权与港澳对国家的持续性贡献的理性结合，这种共赢式宪制平衡显然需要不断寻找最佳作用点和作用方式，粤港澳大湾区就是“一国两制”在新时代的最佳作用方式。粤港澳大湾区实现了支撑国家更高水平改革开放与持续保障港澳繁荣稳定的理性结合，因而从根本上回应和回答了在新时代如何继续发挥港澳独特优势推动国家发展的重大问题，切合了“一国两制”的初衷初心。
更进一步看，粤港澳大湾区建设还将推动探索中央管治权与特区高度自治权有机结合的具体制度机制，因为大湾区的深度融合必然涉及内地与港澳的制度竞争、互动、交流与融合，这是一个良性的制度整合过程，不是“内地港澳化”，也不是“港澳内地化”，而是内地与港澳根据共同建设目标及各自制度优势进行的“协作性制度创造”。为了实际解决大湾区建设瓶颈而进行的这种制度创造与融合，是“两制”向“一国”回溯性建构的理性化过程，所产生的具体制度增量与成果，直接服务于大湾区。
当然，粤港澳大湾区深度融合发展必然会遭遇种种困难和挑战：其一，制度差异性带来的制度壁垒与制度摩擦成本，这是“一国两制”优势下的副产品，如果大湾区建设不 重视及时研判和消除这些障碍因素，可能在很大程度上影响到湾区内人员和资源的自由流动及创造性发展；其二，价值观与生活方式的“软文化冲突”，这主要体现在港澳社会的国际化与现代化程度相对较高，而内地城市的文化观念与社会管理模式与之仍有较大差异，这种“软文化冲突”也会在一定程度上限制大湾区内部的融合发展，限制港澳居民尤其是专业精英人士的认同和归属；其三，港澳与内地的“双向开放”难题，既然是一个大湾区，就不能仅仅是内地城市对港澳单向开放和提供更多便利，也需要港澳对内地合理开放，这种双向开放固然由于体量差异而不可能对等，但也需要逐步放宽及可比较；其四，香港社会还存在一定的本土主义与港独威胁，存在这些反对力量背后的国际势力，他们显然会构成大湾区融合发展的阻碍性因素，如何从香港本地法治及国家管治的角度合理管控和遏制这些干扰，确保参与大湾区建设的香港社会是一个宪法与基本法秩序巩固的稳定社会，也是对中央和特区的一个挑战；其五，一定程度和多种形式的地方保护主义需要通过民主协商、制度管控、政策协调等方式予以压制及化解，从而达到大湾区产业分工与利益分享的最优化及公平性。
总之，粤港澳大湾区发展规划有效落实了十九大报告相关目标，形成了新时代全面深化改革的具体战略框架，提出了聚焦高科技、新兴产业与制度性融合发展的一系列具体建设目标与方案，更是为“一带一路”之技术标准与制度标准的实验和成熟提供了最为有利的政策保障。粤港澳大湾区将再次验证中国改革的地缘扩展逻辑：改革起于南方实验，惠及全国。在新时代背景下，这一探索更可泽被“一带一路”共建国家，助力人类命运共同体之理想性建构。 田飞龙北京航空航天大学高研院 / 法学院副教授，全国港澳研究会理事，法学博士