特朗普政府的贸易政策及其实施

周 琪

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内容提要 特朗普政府贸易政策的总目标和基本原则是“以对美国人更自由更公平的方式扩大贸易”。它申明世贸组织对美国不具有直接约束力;要求其他国家向美国商品和服务开放市场;坚决保护美国的知识产权;重新谈判自由贸易协定。它以“国家安全”为由,连续发起贸易“337”“232”和“301”调查,对相关国家实行单方面制裁,威胁同中国打贸易战。特朗普政府在中美贸易问题上采取的强硬措施并不是一项孤立的政策,而是美国国家安全战略变化的一个侧面,即把中国确定为美国最大的“战略竞争者”,为此要竭尽所能阻止中国高科技快速发展可能带来的美国在与中国竞争时的不利局面。

2018 年3 月 22日,特朗普政府突然宣布将对中国600 亿美元的对美出口产品加征关税,使得悬在中国头上的“达摩克利斯”之剑终于落了下来。这也促使我们深入地审视特朗普政府贸易政策的目标和手段,以及特朗普的贸易政策与美国国家安全战略的关联。

特朗普的贸易政策是对美国传统贸易政策的转向

随着 1934年美国国会批准《互惠贸易协定法》,在美国国内形成了赞同自由贸易的跨党派舆论,这种舆论在 1947 年《关税贸易总协定》(GATT)通过之后得到了加强。一般来说,在美国持不同政治观点的经济学家都认为,贸易是推动经济发展的关键工具,而经济发展可以促进社会富裕和政治自由。贸易对美国经济发展的推动作用也得到普遍承认。

特朗普的贸易政策建立在其治国理政的基本理念之上,即“美国优先”。 “美国优先”说到底就是美国贸易优先,美国就业优先,美国经济优先。虽然特朗普的贸易政策也带有自由贸易的标签,但他更强调“公平贸易”,即用美国利益和标准来衡量的所谓“公平贸易”。他持有某种重商主义的观念,认为出口多、进口少是一国经济健康的标志,实际上是把各国之间的经济交往看作零和游戏。他把贸易逆差看作美国国内制造业丧失就业岗位的主要原因,凡是危及美国贸易和就业的国家,都被视为对美国利益的危害者,对所有国家的态度,甚至包括日本、韩国和德国等盟国,也要以此来衡量,而给美国带来最大贸易逆差的中国则更被视为“罪魁祸首”。

特朗普的贸易政策观念带来了对美国自由贸易传统的转向。在 2016年总统竞选期间,特朗普提出了一系列有关贸易政策的主张,包括要重新谈判或废除多边贸易协定,寻求双边贸易协定;指责其他国家利用关税和补贴使美国公司处于竞争劣势;威胁 退出北美自由贸易协定,除非墨西哥重新谈判该协定;而最大的攻击矛头则对准中国。在特朗普就任总统后不到一个月,行政部门就向国会提交了一份《总统2017 年贸易政策日程》。特朗普的贸易政策清晰地体现在这份报告中。

根据这份文件,美国贸易政策的总目标和基本原则是“以对美国人更自由更公平的方式扩大贸易”。[1]美国不应为了获得地缘政治优势而容忍其在全球市场中遇到的不公平贸易,包括国外政府补贴、窃取知识产权、操纵汇率、国有企业的不公平竞争行为、违反劳动法、使用强迫劳动等。[2]在2018 年2月发布的关于特朗普贸易政策的年度报告中,特朗普政府又明确提出了贸易政策议程的五大支柱。一是通过确保经济安全支持美国的国家安全。二是加强美国经济,让所有美国人都受益。三是谈判达成更多使美国人实现繁荣的贸易协议。四是执法和捍卫贸易法,以使不良行为者不再

利用美国。五是改革世界贸易组织(WTO),为所有国家推广有效的市场规则,扩大贸易和增加财富。[3]

为了实现上述目标,特朗普政府确定了四个优先事项:捍卫美国对贸易政策的主权;严格执行美国有关贸易的法律;利用一切可能的方法,鼓励其他国家向美国商品和服务开放市场;充分有效地保护和执行美国的知识产权;与全球主要市场国家谈判新的更佳的贸易协定。[4]

报告强调,美国不直接受WTO决定的约束,因为根据美国国会通过的《乌拉圭回合协议法》,如果WTO解决方案对美国不利,美国贸易代表应与相关国会委员会磋商是否执行该报告的建议。这就表明“这些世贸组织的报告不具有约束力或可以自动执行”。[5] 换言之,WTO争端解决小组或世贸组织上诉机构做出的针对美国的裁决,“不会导致美国法律或实践的改变”,而特朗普政府将根据美国法律,“积极捍卫美国对贸易政策事务的主权”。

报告指出,在过去的几十年里,美国一直在努力打破出口壁垒,力争开放国外市场,但成效甚微,因为外国政府往往有强烈的政治利益来保护本国市场的某些行业。现在美国不能再继续容忍这样的限制,它将利用一切可能的手段来鼓励其他国家“给予美国生产商公平的、互惠的市场准入,确保市场真正对美国商品和服务开放”。

特朗普政府把美国经济增长放缓的主要原因都归于不公平的贸易条件,而且把自2000 年以来美国GDP增长放缓、贸易逆差加大、就业增长缓慢、制造业就业人数大幅度减少归咎于中国及全球贸易体系。报告认为, 目前的全球贸易体系对中国是有利的,但是从 2000 年起,它并没有给美国带来同样的好处。总之,鉴于美国在全球市场上处于不公平的劣势,现在是政府制定新的贸易政策的时候了。

《总统 2017年贸易政策日程》研究被看作是“对美国原有贸易政策的中断”。美国康奈尔大学研究贸易政策的教授埃斯沃·普拉塞德对此批评说,“如果特朗普政府贯彻本文件的建议,这将对美国帮助建立的跨国贸易体系构成沉重打击。”[6]仔细推敲就可以看出,特朗普政府对国际贸易体系和规则的上述看法及政策阐述,孕育了贸易战的种子。

特朗普的对华贸易政策与“贸易战”

特朗普在竞选中和在胜选后曾反复指责中国操纵人民币汇率,向美国 倾销廉价产品,对美输华产品征收“重税”,“偷窃”美国人的工作和知识产权等,扬言要将中国定性为汇率操纵国,并向中国商品征收45% 的惩罚性关税。他抱怨美国对中国的巨大贸易逆差是由于美国“受到不公平对待,与中国签订了糟糕的贸易协议”。不过,在特朗普上任后的一年中对中国的贸易报复政策迟迟没有展开,似乎是“光打雷,不下雨”。

这其中有两个原因:第一,特朗普班子内部的派系斗争。尽管美国贸易代表罗伯特•莱特希泽、国家贸易委员会彼得·纳瓦罗和前首席战略顾问史蒂夫·班农助长了特朗普贸易保护主义的本能,但这个贸易战阵营在所有的问题上都遭到诸如全国经济委员会加里·科恩和财政部长史蒂夫·姆努钦等全球主义者的反击。一位政府官员评论道,科恩和姆努钦与特朗普在贸易政策上的立场几乎南辕北辙,

他们设法遏制住了特朗普建立贸易壁垒的本能。2017年夏天特朗普就急不可耐地想要加征关税,以保护美国钢铝业,但科恩和姆努钦劝告他说,这样做会威胁到他们正在国会中以总统名义进行的税改努力。[7]

第二,在朝核问题上美国需要中国的帮助。2017年4月特朗普曾为了避免破坏美国与中国在朝核问题上的合作,而未把中国列为“汇率操纵国”。[8] 在12月下旬接受采访时特朗普再次表示,“中国在贸易上给我们造成了很大的伤害,但我对中国一直很温和,因为对我来说唯一比贸易更重要的事情就是战争,如果他们在朝鲜问题上帮助我,我看待贸易可以有所不同,至少在一段时间内是如此”。在此后《纽约时报》对他的采访中,他再次表示为了在应对朝鲜核威胁方面的合作,他在中国的贸易问题上有所节制(朝核问题也影响了美国政府重新谈判美韩自由贸易协定的努力)。[9]

对华贸易关系始终是令特朗普如鲠在喉的问题,也是他与中国领导人会晤时不断提出的问题。在2017 年4月初的中美元首会晤期间,特朗普表示,中国政府对经济的干预,特别是在工农业、科技和网络政策方面,对美国的就业和出口造成了负面影响,令人担忧。中美双方就经贸问题进行了深入讨论,同意将在贸易投资领域深化务实合作,同时妥善处理经贸摩擦,以取得互利互惠的成果。但是,美国认为在接下来的关于中美贸易的“百日会谈 中没有取得所期待

的结果。

2017 年 11月特朗普访华期间中美签署的一系列经贸协议总额达到2535亿美元,是中方做出的愿意帮助美国减少对华贸易逆差的积极姿态。 但是,美国方面仍然不满意,认为中国原有的市场准入限制并没有放开,只是增加了进口数量。不仅如此,特朗普回国之后不久,美国贸易代表办公室就于11 月 30日宣布,美国已经正式通知世界贸易组织,反对给予中国市场经济地位,理由是中国政府对市场干预过多。

此后,在特朗普白宫内部,随着反对同中国打贸易战的全国经济委员会主席科恩做出辞职决定,以及国务卿雷克斯·蒂勒森被解职,主张强硬对华贸易政策的美国贸易代表罗伯特 ·莱特希泽的立场占了上风。莱特希泽声称,中国对世界贸易体系构成了“前所未有”的威胁,并以“国家安全”为由,连续发起贸易“337”“232”和“301”调查。令美国更加不安的是,2017年中国对美贸易顺差扩大了13%。

2018 年初美国的各项 调查”

“结果和制裁措施陆续出炉,但最初的几项制裁不过是美国威胁要同中国打贸易战的序曲。3月 22日,特朗普签署总统备忘录,表明依据“301调查”结果,将对从中国进口的商品大规模加征关税;美国贸易代表办公室将在15天内制定对中国商品加征关税的具体方案,随后公示30天(后又延长至 60天);美国贸易代表办公室将就相关问题向WTO起诉中国;美国财政部将在60天内出台方案,限制中国企业投资并购美国企业。

在此之前,美国政府已经依据《1974 年美国贸易法》301条款对所谓的“中国不公平贸易行为”进行了七个月的正式调查,以中国侵犯美国知识产权和美国企业被迫接受不利条件才能进入中国为重点,授权总统对违反贸易协议或对美国商业构成负担 或限制的不公平、不合理或歧视性的外国贸易行为实施单方面的报复性措施。

中国商务部于3 月 23 日迅速做出回击,发布了针对美国钢铁和铝产品措施的中止减让产品清单,拟对自美进口部分产品加征关税,并宣布计划对价值30亿美元的美国产水果、猪肉等 128种产品中止减让关税。3月 24日上午,中国国务院副总理刘鹤在应约与美国财政部长姆努钦的通话中表示,美方近日公布“301”调查报告,违背国际贸易规则,不利于中国、美国和全球利益。“中方已经做好准备,有实力捍卫国家利益,希望双方保持理性,共同努力,维护中美经贸关系总体稳定的大局。”[10] 双方同意继续就此保持沟通。《华尔街日报》报道称,美国财政部长姆努钦和美国贸易代表莱特希泽在给中国副总理刘鹤的一封信里说,希望中国削减美国汽车进口关税,购买更多的美国芯片,给予金融业更大的准入,以减少中国与美国的贸易顺差。[11]与此同时,涵盖科技、零售、农业和消费品等行业的美国45家行业协会很快发布联名信,呼吁特朗普政府暂停对中国产品征收关税的计划,它们认为这一计划会损害美国消费者和投资者的利益。

4 月4日凌晨,美国政府发布了加征关税的商品清单,将对中国输美的 1333 项 500亿美元的商品加征25%的关税。这些商品主要涉及信息和通信技术、航天航空、机器人、医药、机械等行业的产品。中国迅速于4 月4日下午做出反应,对原产于美国的大豆、汽车、化工品等14 类 106 项商品加征25% 的关税,涉及中国从美国进口的价值约500亿美元的产品。

中国的不妥协态度和准备应对贸易战的姿态,以及来自美国国内外的压力正在使特朗普政府意识到,美国发动的贸易战不是解决贸易问题的方法,其结果只能是两败俱伤。

特朗普的贸易政策与美国国家安全战略的合拍

特朗普政府置国际贸易体系和规则于不顾,在中美贸易问题上采取单边主义的大规模制裁措施,并不是一项孤立的政策,而是美国国家安全战略变化的一个侧面。

随着中共十九大的成功召开,原本在美国对中国的负面舆论又多了一层担忧,即中国的发展模式构成了对美国发展模式的挑战,并认为中国现在已经有了足够的制度自信,要把中国的发展模式输出到其他发展中国家。而这是与美国追求的民主制度背道而驰的,因此是一个新的巨大威胁。一些美国人由此怀疑,自克林顿总统以来的美国对华政策,即欢迎中国融入国际社会,促进中国加入WTO 的政策是一个错误,因为中国在融入国际社会之后并没有按照美国的愿望发展,反而在实践中总结出了一套不同于美国的发展模式。为此,2017 年12月发布的美国《国家安全战略报告》指出,“这些竞争要求美国重新考虑过去 20年的政策——这个政策基于这样一种假设:即与竞争对手的接触以及将其纳入国际机构和全球贸易,将使他们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴,在很大程度上,这个前

[12]提被证明是错误的”。

在这份美国《国家安全战略报告》和 2018 年 1月发布的美国《国防战略报告》中,都把中国和俄罗斯并称为“修正主义者”和美国最大的“战 略竞争者”。“它们挑战美国的实力、影响和利益,试图侵蚀美国的安全和繁荣。”[13] 美国《国防战略报告》更是声称,“国家间的战略竞争,而不是恐怖主义者,现在成为美国国家安全的主要担忧。”[14]

虽然美国《国家安全战略报告》也表示,“竞争不总是意味着敌对,也不一定会导致冲突,美国在竞争中

[15]取得成功是避免冲突的有效途径”,但在上述判断之下,压制中国经济的发展,阻止中国在高科技领域里研发和生产带来的综合国力的增强,成为当前美国政府一些决策者心目中的当务之急。这也难怪美国对中国的贸易制裁清单针对的主要是中国的高科技领域。美国贸易代表莱特希泽3 月22日在国会作证时表示,将建议对中国一些高科技领域里的产品加征关税,如列在《中国制造 2025》中的新的先进信息技术、自动化机床和机器人。“因为中国打算投入几千亿美元,达到国际领先水平,如果让中国如愿以偿,将会对美国非常不利。任何一个有理性的人都会做出这样的建议。”[16]

总的来说,特朗普贸易政策的实施呈现出两方面的特点:在多边国际舞台上,无视国际体系和国际规则,搞单边主义和单方面制裁;在中美双边贸易关系上,以打贸易战相威胁,要求中国做出最大让步,以改变美国对华贸易巨额逆差的现状,并竭尽所能阻止中国高科技快速发展可能带来的美国在与中国竞争时的不利局面。 ——————————

[1] The President's 2017 Trade Policy Agenda, March 1, 2017, p. 1, https://ustr.gov/sites/default/files/ files/reports/2017/AnnualReport/Chapter%20I%20 -%20The%20President%27s%20Trade%20Policy%20 Agenda.pdf.

[2] 同 [1]。

[3] President Donald J. Trump’s Policy Agenda and Annual Report for Free, Fair, and Reciprocal Trade, February 28, 2018, https://www.whitehouse. gov/briefings-statements/president-donald-j-trumpspolicy-agenda-annual-report-free-fair-reciprocaltrade/.

[4] 同 [1], p. 2。

[5] 同 [1], p. 3。

[6] Damian Paletta and Ana Swanson, "Trump Suggests Ignoring World Trade Organization in Major Policy Shift," The Washington Post, March 1, 2017, https://www.washingtonpost.com/news/wonk/ wp/2017/03/01/trump-may-ignore-wto-in-major-shiftof-u-s-trade-policy/?utm_term=.a0582d2d4ad7.

[7] Jeremy Diamond, "Trump's Slow-burn Trade Agenda Is Poised to Heat up," CNN, January 16, 2018, https://edition.cnn.com/2018/01/16/politics/ trade-agenda-donald-trump-presidency/index.html.

[8]“Trump Won't Label China Currency Manipulator,”Fox News, April 12, 2017, http://www. foxnews.com/politics/2017/04/12/trump-says-wontlabel-china-currency-manipulator.html.

[9] 同 [8]。

[10]《刘鹤应约与美财长通话:中方有实力捍卫国家利益 双方同意保持沟通》,环球网, 2018 年 3 月 24 日,http://world.huanqiu.com/ article/2018-03/11690233.html。

[11] "US Sends China to-do List to Cut Trade Imbalances," Wall Street Journal, March 26, 2018, https://nation.com.pk/26-Mar-2018/us-sends-chinato-do-list-to-cut-trade-imbalances-wall-streetjournal?show=preview?version=amp.

[12] National Security Strategy of the United States of America, December 2017, p. 3. https://www. whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSSFinal-12-18-2017-0905.pdf.

[13] National Security Strategy of the United States of America , December 2017, p. 2.

[14] National Defense Strategy of the United States of America, 2018, p. 1, https://www.defense. gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-NationalDefense-Strategy-Summary.pdf.

[15] National Security Strategy of the United States of America , December 2017, p. 3.

[16] "U.S. Trade Representative Robert Lighthizer Testified before the Senate Finance Committee on Trade Policy and the Recent Steel and Aluminum Tariffs Announcement from the White House," March 22, 2018, https://www.c-span.org/ video/?442748-1/us-trade-representative-lighthizertestifies-steel-aluminum-tariffs&start=317.

2018年3月21日,在美国华盛顿,美贸易代表莱特希泽在国会众议院筹款委员会就特朗普政府贸易政策作证。当日,莱特希泽表示,将建议对中国一些高科技领域里的产品加征关税。

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