全球治理视角下中国民间外交的新动向
周鑫宇
内容提要 新时代中国民间外交正在从中央政府推动的单引擎动力机制向多主体需求结合的多引擎动力机制发展。民间外交除了推动文化交流、经贸往来等传统途径之外，还增加了全球治理的新因素。在全球治理型的民间外交活动中，社会组织要承担新的特殊使命，为此需要突破认识、能力、文化和体制等多方面的瓶颈。
中共十九大报告提出，中国特色大国外交形成了全方位、多层次、立体化的外交布局。[1]通过政党、议会、地方政府、企业、社会组织等多层次、多领域的国际交往，中国外交才能形成立体的结构和综合平衡的力量，行稳而致远。在这一布局中，民间外交无疑发挥着重要作用。对新时代民间外交进行理论思考，就难免要面对政府与民间关系、民间外交的途径与政治效果等理论问题。传统观点认为，中国的民间外交主要是政府推动、民间配合；民间外交的主要途径是推动文化交流、经贸往来等等。然而，在新形势下，中央、地方、民间主体对民间外交正在出现新需求，其中全球治理日益成为影响民间外交动力机制和实施途径变化的重要因素。
全球治理给民间外交发展带来多层次动力
从宏观层面来看，新时期民间外交发展的动力机制，正在从国家推动的单引擎机制，向多层次主体推动的多引擎机制转变。换句话说，民间外交不只是体现国家的外交需求和政 治意志，也开始体现多层次亚国家主体的需要。而这一变化的背后，是全球化的深入发展和中国社会矛盾的变化。全球化和全球治理，正在从基础层面改变着民间外交发展的格局。
新中国建立初期，中央政府推动“人民外交”的发展，主要目的是为政治与外交大局服务。[2]1949 年成立的中国人民保卫世界和平大会、中国人民外交协会，1952年成立的中国国际贸易促进委员会等，都是在冷战时代中国受西方封锁的背景下，推动与各国开展接触的手段，在特殊条件下发挥了特殊作用。20世纪 70 年代以后，“友好城市”“友好年”等民间外交形式推动中国对外开放和经贸文化往来，服务于中国的发展和建设。但总体来看，传统上民间外交主要是为政府外交服务的，也在一定程度上为对外开放和经济社会发展服务。
2008 年以后，国家层面上的民间外交发展有了新的动向，中国企业走出去步伐加快。尤其是在“一带一路”倡议下，大量中国的投资和人员进入以往了解不深、文化多样、环境复杂的发展中国家，如何通过民间外 交让企业和公民走出去更顺利、融入更深，真正实现共同发展和民心相通，成为国家赋予民间外交的重要任务。此外，2008 年金融危机以后，西方政治乱局不止，传统国际秩序受到冲击，西方主导的全球治理机制呈现出衰落态势。中国开始积极承担大国责任，维护国际秩序，推动全球治理发展。为此，在人类命运共同体理念的指引下，中国联合其他国家，发展、规划和革新了多边国际机制，提出了国际合作和全球治理的新蓝图。但这些蓝图的具体实施，不可能依靠单个国家的政府直接进行，往往需要通过国际组织、发动跨国合作网络，把城市、非政府组织、企业等主体的作用发挥出来。这些因素构成了中国在国家层次推动民间外交的新动力。
新时期，新的主体开始有自发的动力参与国际交往活动，并在这个过程中更好地加入到民间外交工作中。其中，地方政府起到重要的枢纽作用。传统上，城市外交主要是推动文化交流和经贸往来。但近年来，城市融入和参与全球治理的需求愈发广泛。例如，北京将“国际交往中心”确定为
城市新的核心功能之一，要建设国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都。[3]相反，传统的“世界城市”等国际化目标被淡化，非核心的经济功能被疏解，国际贸易、外商投资等需求在城市的国际交往活动中的重要性下降。广州等沿海开放城市，努力参加“世界城市与地方政府联盟”（UCLG）等多边城市国际组织的活动，争取扮演主要角色，为此全面参与人权、可持续发展、城市合作、扶贫、环保、多元文化、全球化进程中的城市管理、妇女平等、公民参与、地方政府财政等多领域的国际组织活动。[4]可以看到，中国的一线城市和沿海开放城市已经从一切为经济发展服务的阶段走向追求更平衡的经济社会可持续发展阶段。城市国际交往的目标也从单一的经贸合作，扩展到更广泛的治理领域，反映了城市发展的多方面、综合性需求。而对于内陆城市来说，“一带一路”、向西开放则打开了城市发展的新空间，这些地方参与国际活动的意愿也空前高涨。民间外交不再只是中央带领地方，地方推动中央、地方与地方联动的现象越来越多地出现。这在过去是不明显的。
对于非政府机构来说，参与民间外交也越来越成为一种自发需求。近年来，中国的制造业和工程承包服务业等开始加紧步伐“走出去”。从前一个阶段的商品“走出去”，到新阶段的投资“走出去”，是一个里程碑式的变化。投资走出去，就意味着人员、管理和标准走出去。大量中国人到别的国家，要以一种外来者的身份去融入当地，国际交往能力和国际活动经验不足的问题也更多地暴露出来。再加上境外媒体和政治力量的炒 作、渲染“新殖民主义”等反华排华论调在一些地区甚嚣尘上，甚至到了危及中国对外经济合作环境和人员、资产安全的地步。中国国家利益的全球化，倒逼中国企业和民间机构必须更深入地接触外国社会、获得外国民众的理解和接纳，才能更好地保护海外利益与人员安全。企业积极承担社会责任，可以为民间外交的发展做出贡献。但企业毕竟是营利性机构，带有慈善和援助性质的工作还有赖于非营利性的社会组织推动。企业和社会组织组成了推动全球治理的民间双翼。
总而言之，中国民间外交就如中国的铁路交通一样，从“火车头拉车箱”的时代向“高铁动车组”时代进发。地方和民间主体有了更多自发和自主的民间外交需求。全球治理合作是推动这些需求产生的重要因素。
参与全球治理是社会组织在民间外交中的新任务
在全球治理合作中，社会组织的作用尤为突出。社会组织是一个广泛且具有多层属性的概念。其中既有群 团组织、枢纽型社会组织，也有专业性的、纯民间的“草根”社会组织。[5]前者是中国社会组织的主体。多种多样的群团组织、枢纽型社会组织是新中国历史、国情和体制的特殊产物，在不同历史阶段的对外工作中发挥着特殊作用。新中国成立初期，工、青、妇等群团组织是中国与体制相近的社会主义国家开展友好往来的重要主体；对外友协、贸促会等则在政府间外交关系缺位的情况下，成为与西方国家进行外交接触的特殊平台，特殊情况下甚至代替了外交部门和使馆的角色。改革开放以后，中国与世界各国建立了全方位的外交关系，社会组织的对外交往活动也逐渐转型，主要是推动文化和人员交流、专业领域的合作等。可以说，社会组织在中国各个时期的外交工作中承担了不同的历史使命，功不可没。进入新时代，国家对社会组织提出新的外交使命。社会组织要成为推动全球治理、实现民心相通的重要力量。传统上，社会组织在国际交往中促进民心相通，主要是通过文化交流的手段。在“一带
一路”建设等新背景下，社会组织的民间外交增添了新的任务，即要实践全球治理，推动实现共同发展、共同安全。“治理”背后的实质是全方位、可持续的发展。社会组织在民间外交中要推动三方面的发展：首先是对象国的经济发展，主要由企业和发展型、援助型、扶贫型的社会组织来实现
；其次是经济发展基础上的社会和政治发展，包括人权、法治、社会监督、卫生、文化、妇女、青少年、残障等多方面的工作；最后是要解决经济发展带来的衍生问题和其他“后现代”问题，包括环境、贫富分化、文化冲突等方面。
社会组织在推动全球治理方面的作用不可替代。作为最成功的发展中国家之一，中国在治理上有很多经验，但在体制和道路上也有特殊性。中国的发展和治理由政府主导，依靠中国共产党的坚强领导。在世界上大多数国家，非政府组织在治理问题上的作用很大。以美国为代表的西方国家呈现一定程度的“小政府、大社会”的特征，社会组织不管在国内和国际舞台上，都有强大的组织动员能力。而在多数发展中国家，政府管理能力相对薄弱，甚至有的国家社会呈现出一盘散沙，乃至割裂和破碎的状态。地方政权、部落组织、宗教团体等社会力量实际控制着各地。部分发展中国家社会分散破碎的状态，也给了西方非政府组织活动的沃土。西方非政府组织在一些国家和地区通过其特殊的活动，对当地政治和舆论产生了巨大影响力。
因而，不管是对西方发达国家还是对发展中国家，中国要在全球治理方面发力，要推动民间外交和民心相通，都必须准备好和对方的非政府组织打交道。为此，中国的社会组织 需要加强社会治理方面对外合作的能力，开展社会力量对社会力量的合作。在发展中国家的全球治理问题上，中国的社会组织如果存在感低，舞台就会让给西方的非政府组织，有可能导致国家外交处于被动局面。在联合国及其下属组织的国际会议上，中国的社会组织声音微弱，多边外交和主场外交就会失去下层支撑，中国提出的全球治理倡议就无法充分有效落实。中国社会组织和西方非政府组织在话语权方面的力量对比失衡，甚至会造成一系列国内问题。例如，西方的非政府组织到中国开展活动，中国的社会组织无法有效对接、发声、合作和制衡，就会丧失主动权，甚至会影响到社会稳定和国家安全。相反，如果中国社会组织能够有效参与和影响西方非政府组织的在华活动，那么就有利于更好地利用国际资源和治理经验，为中国的全面可持续发展服务。
总而言之，从全球治理的角度来看，社会组织在新时代的民间外交中被赋予了新的任务，具体包括以下几个方面。
一是促进国际合作。在中国国内积极参与国际非政府组织的合法活动，通过对外开展治理和民生等领域的交流合作，对内促进经济社会发展，防范制衡境外敌对势力的非法活动，维护国家安全。
二是讲好中国故事。通过参与国际非政府组织的活动，在涉我敏感问题上积极回应，讲好中国在民生、人权等领域改革发展的故事，表明中国开展“一带一路”建设、构建人类命运共同体的目标和诚意，在国外社会层面广交朋友、搭建社会关系网络、营造有利舆论局面，对“中国威胁论”等噪音、杂音形成有效牵制。
三是实践治理活动。社会组织要走出国门、发挥专长，贡献于国外的治理活动、带动其他国家的全面可持续发展，用中国的治理经验和技术手段，带动当地民生、人权等领域状况的改善，配合企业在经济发展方面的作用。这些活动将更好地在社会层面上打造跨国的“利益共同体”和“命运共同体”，更好地夯实国家间关系的社会基础，实现“民心相通”。
四是参与多边外交。通过参与联合国等国际组织的活动，影响国际议程和国际规则的制定，成为多边外交的活跃主体，提升中国在全球治理领域的国际话语权和影响力。
社会组织参与全球治理活动面临的挑战
通过全球治理活动促进“一带一路”的民心相通，在联合国等多边外交舞台上积极发出中国在全球治理方面的声音，是新时代民间外交赋予社会组织的新要求。在这种新要求下，中国多数社会组织还面临认识、能力、文化和体制等多方面的瓶颈。
一是需要加强思想认识。与西方非政府组织相比，中国多数社会组织的国际化道路还处于初级阶段。目前，大多数社会组织工作重心还是内向型的，国际交往主要停留在外访、接待等日常外事活动层面，主动“走出去”不多，在国外扎根、下沉、面向基层的全球治理活动更是刚刚起步。近年来，中国社会组织积极争取联合国咨商地位，在国际舞台发声。但与发达国家社会组织在国际组织和全球治理中的活跃程度比起来，还有较大差距。在中国主办的多边主场外交活动中，社会组织相比于政府、企业等的突出表现来说，声音也较微弱。与之
相比，西方的非政府组织不但有超强的国际活动意识和能力，甚至还在联合国等主要国际组织实现了常驻、在对象国实现了本地化。在一些发展中国家的民生、环保、和平建设等关键领域，还基本是西方非政府组织驰骋的舞台。中国社会组织国际存在感不足，有多方面的原因。但从主观因素来看，思想认识和发展定位是要优先解决的问题。工会、共青团、妇联、残联、科协等枢纽型社会组织，应当带头树立新型的国际化目标，把眼光放到国际舞台，把人才和资源配置到海外，带着业务进驻联合国。在枢纽型社会组织的带动下，还应当鼓励和发展一批主要以国际活动为目标的专业性社会组织，积极投身相关领域的全球治理活动。近年来，随着社会组织管理改革的推进，纯民间性质的所谓“草根”社会组织发展迅猛，在政府和枢纽型社会组织的支持下，也加快走向国外基层社会，参与到全球治理的具体工作中。
二是需要提升国际交往能力。相比于民间外交的新要求，社会组织普遍面临一定程度的国际人才匮乏的问题。许多专业性社会组织在专业领域人才济济，在国际交往活动中却缺乏基本的外语人才。不少社会组织对国际形势、国际规则、国际非政府组织的活动规律了解不多，不知道怎样走出去，如何活动，跟谁对接。即便是资源实力较强、具有丰富国际交往经验的群团组织、枢纽型社会组织，在对外讲好“中国故事”、在多边舞台亮相发声等方面，能力也需要进一步提升。部分枢纽型社会组织受国内体制文化影响，走出国门以后还不能灵活转换话语体系，用国际社会听得懂、易接受的语言开展沟通交流，导致社 会组织的特殊身份优势不能充分发挥，无法为政府层面的外交形成支撑。
三是专业治理能力有待进一步加强。社会组织在新时代民间外交中要担当全球治理的重要职责。全球治理包括不同的专业领域。专业能力就是社会组织参与全球治理的立身之本。西方很多国际非政府组织都是“一招鲜，吃遍天”，在某个专门领域深耕细作，最后产生巨大的影响力。依靠这种专业影响力，西方非政府组织常常为政府外交提供特殊的支持，唱出政府和社会的外交“双簧戏”。而相比较之下，中国本身还是发展中国家，社会组织在各个领域的专业治理能力和西方相比还有不同程度的差距。同时，也要注意到，由于历史原因，中国部分社会组织不同程度地存在“机关化”的积弊。少部分人冲着“体制内”“铁饭碗”而加入社会组织，缺乏专业兴趣、精神和能力。此外，社会组织作为体制内单位，在出国审批、财务管理、外事纪律等方面要符合国家的纪律要求，同全球治理专业活动的实际需要也有一个磨合和平衡问题。近年来，国家推动群团组织改革，出台各项政策支持社会组织参与全球治理活动，中国社会组织的专业能力有望加速提升，可以为全球治理活动提供更好的支撑。
在中国的体制和国情下，社会组织在开展民间外交活动中也有其独特的优势。比如相比于国际非政府组织，中国枢纽型社会组织的资金来源更稳定，在开展工作中更无后顾之忧。不用靠“拉钱”“筹款”维持生存，也在另一个角度上有利于实现其权威性和公信力。中国的社会组织还背靠着国家强大的组织能力优势，背靠着中国丰富和悠久的文化资源优势，背靠 着中国广阔的人才市场优势。认为西方的非政府组织在体制上天然优于中国的社会组织，这样的观点是不客观、不全面的。尽管如此，中国还是要注意加快纯民间的专业性社会组织的发展。“草根”社会组织是在社会志愿服务的基础上发展起来的，近年来呈现快速成长态势，体现了中国社会力量的壮大。“草根”社会组织具有灵活高效的优势，其志愿服务的特点也有利于汇聚和培养专业性人才。枢纽型社会组织和纯民间社会组织在民间外交中的关系，就像国有企业和私营企业在“走出去”中的关系，前者应该提携和支持后者，形成相互支持和一定程度上的良性竞争关系，促进各自优势的发挥。
【本文系国家社科基金青年项目“我国社会组织参与国际非政府组织活动研究”的阶段性成果】（作者系北京外国语大学公共外交研究中心副主任，国际关系学院副教授） （责任编辑：张牧童）
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[1] 习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://www. gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.
[2] 张胜军：《民间外交的内涵与特征：以新中国的基本经验为考察》，载《当代世界》，2017年第 4期，第 16-19 页。
[3]北京市规划和国土资源管理委员会：《北京城市总体规划（2016年 -2035 年）》，2017 年 9月。
[4]《广州蝉联 UCLG 联合主席城市》，http:// www.xinhuanet.com/city/2016-10/17/c_129325926. htm.
[5] 枢纽型社会组织是北京、上海等多地政府近年来提出的一个概念。有学者认为，枢纽型社会组织是在同类型社会组织中发挥桥梁纽带和聚集服务功能的联合性社会组织。目前对枢纽型社会组织的认定都是政府行为，枢纽型社会组织的主体主要是党领导下的群众团体，还没有民间组织被认定为枢纽型社会组织。参见：中华人民共和国民政部网站 ：《什么是枢纽型社会组织》，www.mca. gov.cn/article/mxht/mtgz/201310/20131000536410. shtml。而纯民间发起的志愿和慈善类的社会组织，被部分媒体和学者称为“草根”民间组织。