非传统安全视阈下的中非安全合作
内容提要 近年来，非洲大陆热点安全问题爆发烈度和范围有所收缩，但仍面临社会动荡、恐怖主义袭击、族群冲突、粮食供应短缺、公共卫生安全体系尚待完善等问题。对此，中非在安全合作中，秉持“发展—安全”观，依托特使机制，参加联合国在非维和行动，注重提升非洲自身安全能力建设，创造了安全领域的南南合作新模式，为维护和平与安全做出了建设性贡献。
关键词 非传统安全；中非合作；命运共同体；“发展—安全”观
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，“坚持推动构建人类命运共同体”“始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩
[1]
序的维护者” 。对于非洲而言，该地区一直是世界上安全问题多发的多事之洲。据澳大利亚经济与和平研究所发布的《2017年全球和平指数报告》数据显示，在全球163个国家中，非洲有五国居2017年世界最不安全国家后十位之列。[2]鉴此，塑造和平发展的环境是当下非洲国家的重大利益所在，同时也是中国在非洲推进“一带一路”建设的迫切所需，安全合作由此成为彰显中国在非洲的“大国国际责任”、践行中非“利益共同体”和“命运共同体”的重要领域。
当前非洲地区的安全态势
冷战结束后，尤其是进入21 世纪以来，传统安全方面压力得到缓解，非传统安全问题成为对国家安全和地区稳定的直接威胁。当前，非洲国家面临的非传统安全威胁主要体现在以下几方面。
一是低烈度社会动荡。虽然多党政治模式已在非洲落地，但民主转型进程远未完成，其后果就是非洲一直频现“逢选易乱”的问题，2017年冈比亚、加蓬、肯尼亚等国举行大选，三国虽未发生大规模的暴力事件，但均出现了选举争议，进而演化为低烈度冲突。例如，在加蓬选举结果出炉后，加蓬首都利伯维尔街头出现抗议者与警方爆发冲突、抗议者纵火焚烧议会大楼等情况。
二是恐怖主义袭击。受到阿拉伯剧变及其溢出效应的影响，非洲的暴恐袭击亦进入新的活跃期，北非马格里布基地组织、西非“博科圣地”、东非索马里“青年党”、“伊斯兰国”利比亚分支等都是宗教极端主义与恐怖袭击相聚合的产物。当下，非洲已形成从西非穿越萨赫勒地区抵达东非之角的“恐怖主义动荡弧”。值得注意的是，在国际社会、非洲区域或次区域一体化组织以及当事国政府的合力打击之下，恐怖组织活动由大规模集中方式转化为分散化、碎片化袭击，“博科圣地”则散布于尼日利亚、 喀麦隆、尼日尔、乍得多国。2017年10月，“青年党”在索马里首都摩加迪沙进行的汽车炸弹袭击导致231 人死亡、275人受伤。
三是族群冲突。由于统一的非洲民族国家构建任务仍未完成，部族因素常常会引发国内冲突。2011年南苏丹人为成功分离流下喜悦的泪痕未干，这个新生国家很快再次陷入暴力冲突之中，喜悦的泪水变成痛苦的泪水。到2016 年7月，因权力分配不均，以南苏丹原副总统马沙尔为首的来自该国第二大部族努尔人的强大武装力量同以基尔总统为代表的该国最大的部族丁卡族军队展开武力对抗，造成南苏丹8.5 万人流离失所，成为战争难民。[3]在埃塞俄比亚，2015— 2017 年安全形势趋紧，该国曾发生奥罗莫族（占总人口40%）和阿姆哈拉族（占总人口30%）因对提格雷人（占总人口8%）施政不满的抗议或冲突事件。
四是海盗犯罪活动。在全球五大海盗高危海域中，索马里海盗和几内亚湾海盗最为猖獗。在国际社会联
手打击之下，索马里海盗袭击数量从2012 年开始大幅下降，2017年武装袭击有所死灰复燃。但目前几内亚已超过索马里海域成为非洲第一大海盗犯罪高发区。[4] 2017 年 1—4 月，几内亚湾海盗袭击了40艘大小船只，其中15 起涉及绑架。[5]他们袭击海上油气设施、劫掠船只、绑架人质，给海上运输、沿岸国家乃至国际社会造成了巨大危害。
五是饥饿与粮食供应短缺。粮食安全是一个全球性问题，在非洲地区表现得尤为突出。据联合国粮农组织数据，2016年全球饥饿人口达到8.15亿，粮食不安全发生率为11%。而各发展中国家地区粮食安全进展不平衡，撒哈拉以南非洲地区粮食不安全范围最广、程度最深，且粮食安全状况有不断恶化的趋势。该地区饥饿人口比例居世界第一（22.7%），粮食不 足的人口数量为2.24 亿。[6]非洲严峻的粮食安全状况不仅威胁到非洲贫困人口的生存状况，而且给社会稳定带来负面影响。
六是传染性疾病与公共卫生问题。非洲一直是世界上传染病高发区，艾滋病、肺结核和疟疾等传染病长期肆虐非洲。据世界卫生组织统计，2016年，全球艾滋病毒携带者约3670万人，其中非洲有2560 万（约占总数的 70%）。[7] 而从 2014 年起，埃博拉传染病横扫利比里亚、塞拉利昂和几内亚三国，至今已造成1.13 万人丧生。2017 年5月，位于非洲中部的刚果（金）又爆发了埃博拉疫情。上述突发的公共卫生事件不仅使当地公众生命受到威胁，正常的生产和生活秩序遭到破坏，还造成社会的局部动荡、恐慌和混乱。
总体看，非洲的非传统安全问题 呈现三个特点：一是多样性，即非洲国家的安全问题涉及多个方面；二是跨国性，即非洲国家的安全问题突破了原有民族与国家的地区性局限，例如刚果（金）的反政府武装“M23运动”活跃在刚果（金）和乌干达、卢旺达等国的边境地带；三是互动性，即安全问题在诸方面存在一定的交织，如海盗活动与反政府武装相勾连，流行性疾病蔓延与粮食安全问题部分重叠等等。上述六个方面的非传统安全威胁对非洲国家的安全挑战加大，既需要非洲自身的努力，同时也要求外部国际合作，共同应对。
中国参与非洲安全治理的理念与实践
安全合作作为中国对非整体合作的一部分，与中国对非政策理念相一致，即遵循中国政府提出的“真、实、
亲、诚”对非政策理念及“利益共同体”“命运共同体”的伙伴意识。基于此，在中非安全合作中，首先，与西方国家在非洲推动政权更迭、培养代理人做法截然不同，中国倡导“非洲提出、非洲同意、非洲主导”的安全合作观，支持非洲国家自主解决本地区问题，配合落实非盟《2063年议程》等各类安全治理规划，这体现了中国始终奉行的“不干涉内政原则”以及大国国际责任。其次，强调多边主义原则，即通过联合国安理会、非盟等国际组织或次区域组织主导下开展多边对非安全合作，这与法国、美国等国在非洲采取单边军事行动有很大的区别。再次，秉承“发展—安全”总体安全观。在中方看来，非洲动乱的根源在于发展不足，发展是稳定的基础与条件，贫困为恐怖主义的产生提供了温床，经济、社会、文化等非军事领域安全问题与军事安全具有很强的正相关性，这就需要以发展促安全。上述理念反映出中国创建和平、发展、合作、共赢的大国特色外交的要义。据此，中国在以下方面参与并推进非洲安全治理。
第一，提请联合国关注非洲安全议题，并参与联合国在非洲地区的维和行动。中国作为联合国安理会常任理事国，通过倡议召开涉非安全议题公开辩论会，积极推进非洲地区的和平与安全建设。例如，2017年 7 月，中国在担任安理会轮值主席国期间，围绕叙利亚、也门、南苏丹、刚果（金）、哥伦比亚、塞浦路斯等国际和地区热点问题，主持召开了30 余场会议，并由中方倡议举行了“加强非洲和平与安全能力建设”公开辩论会，凝聚共识，推动国际社会正视非洲面临的安全困境并向非洲国家提供相 应帮助。中国军队自1990 年起开始参加国际维和任务，截至2017 年底，共有 2400多名中国军人在非洲刚果（金）、马里、南苏丹、利比里亚等七个任务区参与联合国主导的维和任务，包括修桥护路、扫地雷、收治病人、难民遣返、武装护卫、后勤保障、社会维稳等。在亚丁湾海域，中国共派出 28批护航人员，为6000 多艘船只提供海上商贸安全保障服务。[8]在这些维和的高风险区域，中国军人面临着极大的危险，有的甚至付出了生命，为当地冲突预防、长期和平条件的维护作出了巨大贡献。
第二，依托特使机制，参与非洲危机管理。2007 年 5 月，中国开始设置中国政府非洲事务特别代表一职。特使作为中国政府首脑的私人代表，承接了在正式外交渠道之外的特殊使命，积极斡旋非洲热点问题，如在达尔富尔问题、南北苏丹关系、马里政治危机、南苏丹内战、索马里难民救助等问题上，听取利益攸关方的看法，并同各方交换意见，起到了信息传递与沟通乃至调解与化解分歧的作用。例如，许镜湖特使于2017 年5月出席在伦敦举行的索马里问题国际会议，围绕索马里安全体系建设、政治进程、经济复苏、人道主义危机和新型伙伴关系五大议题展开商讨。通过特使外交，中国介入非洲地区热点问题，传递中国声音，提出中国方案，为推进非洲的和平与安全发挥了独特的建设性作用，产生了一定国际影响力。
第三，帮助非洲提升自身安全能力建设。在冲突预防方面，中国支持联合国、非盟等区域和次区域组织为政治解决非洲热点问题发挥主导作用。而基于非洲自身集体安全能力不 足的现状，中方向非盟提供总额为1亿美元的无偿援助，支持非洲常备军和危机应对快速反应部队建设。在粮食安全保障方面，中方通过援建农业技术示范中心、举办农业管理与技术培训班（如“非洲农村教育官员能力建设研修班”）等方式，开展农业技术试验示范、培训与推广、管理经验传授，努力提升非洲国家农业发展的能力建设。在完善公共卫生保障体系方面，针对非洲缺医少药的情势，中国参与非洲疾控中心等公共卫生防控体系和能力建设，除了援非医疗队、抗疟中心的中方医护人员在当地继续传授治疗经验、服务病患以外，从2015 年 12月起，中方开始启动“中非公共卫生合作计划”，支持中非各20所医院开展示范合作，加强专业科室建设，继续派遣医疗队员，共同开发卫生人力资源。毋庸置疑，上述举措有助于非洲国家提升自身安全能力建设，以期实现非洲持久稳定与发展。
第四，秉持“发展—安全”观，以发展促地区和平。中方认为，非洲动荡的根源在于发展问题，解决的出路也是推进国家发展，因此中国努力推进双方共赢的经济与减贫合作，加快发展，改善民生，夯实社会稳定和谐的基础。在经济与社会发展领域，中国的“一带一路”倡议与非盟《2063年议程》《非洲加速工业发展行动计划》等实现战略对接，在非洲投资建设了埃及泰达苏伊士经贸合作区、东方工业园等20个经济特区，努力使其成为中非双方在非洲产业集聚和国际产能合作的示范性平台，创造更多的就业机会，增加当地民众收入，推动非洲实现以工业化发展为核心的包容性经济转型。此外，中国还在非洲国家以投资或援助形式建设了大量公
用基础设施，改善贫困人口的生产与生活条件。东非第一条电气化铁路亚吉铁路以及采用中国国铁一级标准的蒙内铁路建成通车，大大带动铁路沿线经济带的发展。
由此看，中国参与非洲的安全治理与西方国家军事威慑、武力干预、建立势力范围、单边行动、以军事促安全等做法不同，更加关切非方的需要，侧重多边协调、危机预防、能力建设等方面，创造了安全领域的南南合作新模式，为维护和平与安全做出了建设性贡献。
深化中非安全合作的路径
近年来，随着中国国家实力的增长、海外利益的扩大，以及影响非洲安全稳定因素的持续存在，基于“共同安全”观，中非安全领域的合作愈加成为双边发展合作的新增长点。当下，中非双方正在全力落实中非合作论坛约翰内斯堡峰会上提出的“中非和平与安全合作计划”，不断深化中非安全领域的合作。未来，为使中非安全合作稳步推进，中方应关注以下几方面。
第一，中国与第三方在非洲安全合作领域有分歧，但三方形成合力更为重要。由于非传统安全问题具有跨国性、不确定性、突发性、动态性等特点，因此，来自非传统安全的威胁无法依靠中国或非洲单方面力量完全控制，需要多国参与、共同应对。无论是非洲的维和行动，还是打击索马里海盗和几内亚湾海盗，抑或抗击艾滋病、埃博拉等传染病的侵袭，可以看到美国、中国、德国、日本等国以显现（如派遣人员）或隐性（如提供资金）方式的存在。虽然中国与欧美国家在参与非洲安全治理的理念、着 力点和侧重点有所不同，但双方在打击恐怖主义、减贫、维护地区稳定、解决难民问题等方面具有利益契合点，而且都认为营造共同安全才是确保自身安全的可靠前提。因此，在非洲安全治理方面，各参与方宜求同存异，依托合作机制，加大对非安全合作力度。
第二，维护非洲在解决地区和平与安全问题方面的主导权。长期以来，非盟、伊加特、西共体等地区组织虽力图实现“非洲人以非洲方式解决非洲问题”的目标，但由于上述地区组织在组建常备军、执行冲突管理任务、打击恐怖活动等行动中，所需资金巨大，非盟成员国无力承担，因此绝大部分维稳资金来自于欧盟、美国、中国等。而欧美国家在为非盟或非洲国家提供活动资金时，常常设置一些条件。例如，欧盟要求每一次非盟行动都要先提交欧盟委员会与欧盟政治与安全理事会的认可，这就意味着欧盟成员国可按照其国家利益影响非盟具体实施哪项行动。事实上，非洲是非洲人的非洲，参与非洲安全治理的外部力量不能“越位”，应尊重非洲区域组织在解决本地区问题中的主导作用，充分发挥地区组织所具有的特殊经验和优势等。为此，中国需在联大或联合国安理会及与非洲地区组织解决地区冲突问题、推动地区或国家发展问题时，倡导“非洲提出、非洲同意、非洲主导”的安全合作观，回应非洲国家的安全治理国际合作诉求，为共同应对安全问题提供解决思路并加强协调和配合。当然，在此过程中，中方亦要发出“中国声音”，体现“中国智慧”与“中国贡献”。
第三，处理好道义、责任和能力的关系，建设性介入非洲安全治理。 中国在对非关系与双边合作中，提出了“真、实、亲、诚”“正确的义利观”“利益共同体”“命运共同体”等关键词，彰显出中国政治文化具有很强的道义性。而“中国需要非洲，非洲需要中国”以及“我们前所未有地走近世界舞台中央”“中国将继续发挥负责任大国作用”等理念，表达中国参与包括非洲在内的全球事务的责任担当。与此同时，欧美国家民粹主义甚嚣尘上，美国特朗普政府出现忽视非洲政策取向。在此情境下，中方应理性研究判断对非安全合作的机遇与挑战，吸取美国由于全球战略过载和战略透支导致其在地区安全利益受损的教训，力所能及地建设性介入非洲安全事务。尤其是中国可依托“一带一路”软力量，扩大与非洲国家的经济合作，通过改善民生，解决滋生冲突的深层次、根源性问题。
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[1] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年 10月 18 日），北京：人民出版社，2017 年 10 月版，第 25 页。
[2] The Institute for Economics and Peaces, Global Peace Index 2017, 2017, pp.18-19.
[3]【南苏丹】勒本· 内尔森 · 莫洛：《南苏丹的和平进程与国际社会的作用》，载《西亚非洲》， 2017 年第 1期，第 53 页。
[4] 曹峰毓：《几内亚湾海盗问题及其治理》，载《西亚非洲》，2017 年第 6期，第 72 页。
[5] http://new.qq.com/cmsn/20160501006675. [6] FAO, the State of Food Security and Nutrition in the World, Rome 2017, 2017, pp.6-7.
[7] http://www.who.int/hiv/data/en/.
[8] 刘铁娃：《中美联合国维和行动比较与合作空间分析》，载《国际政治研究》，2017 年第 4 期，第 35 页。