金砖新开发银行制度建设的政治逻辑
内容提要 与金砖信用评级机构等其他金砖合作的制度倡议相比，金砖银行的制度建设更加顺利。2008年国际金融危机之后，新兴经济体实力上升但仍面临着基础设施融资困境，世界银行制度改革也陷入困境。这些因素削弱了发达国家主导的国际金融体系和传统多边开发银行的合法性，为新兴经济体创建金砖银行提供了政治驱动力。从制度建设的角度看，金砖银行形成了借款国导向的运营制度模式，获得成员国和国际社会充分肯定。厘清金砖银行制度建设的驱动因素和政治逻辑，可以为未来金砖合作的机制化建设提供参考。
自2009年叶卡捷琳堡领导人首次会晤以来，金砖合作在过去十年中已经从一个经济投资的概念成长为具有重要影响力的国际制度。其中，建立金砖国家新开发银行（简称金砖银行）堪称金砖合作制度建设的里程碑，展现了金砖合作的行动力和有效性，为满足金砖国家和广大发展中国家的基础设施融资需求做出了重要贡献。与金砖信用评级机构等其他金砖合作的制度倡议进展缓慢相比，为什么 2012年提出的金砖银行制度倡议能够更加顺利地实现？其背后的驱动力是什么？通过对金砖银行的深度分析，有助于厘清金砖合作制度建设的政治逻辑，从而为未来十年金砖合作的机制化建设提供借鉴和参考。
本文认为，作为由金砖国家联合创建的新型多边开发银行，金砖银行反映了发展中大国希望推动传统多边开发银行变革的诉求和主张，其制度建设的主要动力正是来自于国际体系层面的 “困境”：2008年全球金融危机爆发之后，新兴经济体实力上升但仍面临着基础设施融资的困境；世界银行制度改革也陷入困境。这些因素削弱了发达国家主导的国际金融体系和传统多边开发银行的合法性，为金砖银行制度创建提供了政治驱动力。
发展中国家基础设施融资困境
2008年美国次贷危机引发的全球金融危机，带来了国际体系的“结构性变动”。在金融危机的背景下，发展中大国相对实力上升，在世界经济格局中的地位变得日益重要。从国内生产总值（GDP）来看，2002年金砖国家GDP占世界GDP的比重为8.8%，2011 年迅速提升到19.7%。从贸易来看，2002年金砖国家出口占世界出口总量的比重为 8.9%，2011 年达到 16.9%，2002 年金砖国家进口占世界进口总量的比重为 7.5%，2011年达到了15.9%。受金融危机影响，2009年世界经济下降0.5%， 其中发达国家整体下降3.4%（美国、欧元区、日本和英国分别下降2.6%、4.1%、4.9% 和6.3%），而新兴经济体和发展中国家经济仍增长2.8%，尤其是亚洲新兴经济体经济增长达到了7.2%，其贡献主要来自中国和印度，两国经济分别增长9.2% 和6.8%，起到了中流砥柱的作用。2010年全球产出增量为49890亿美元，其中新兴经济体和发展中国家经济增加量达到35941.5 亿美元，对世界经济增长的贡献率达到72%，其中金砖国家GDP增量为24517.9亿美元，对世界经济增长的贡献率达到49.1%
[1]但与此同时，大多数发展中国家仍然面临着基础设施投融资的困境。2011年非洲开发银行预计，非洲大陆只有三分之一的人口可以使用公路，不到40%的人口可以用上电，只有5%的耕地得到了灌溉，大约34%的人口享有卫生系统，65%的人口拥有干净的饮用水。世界银行行长金墉指出，根据任何口径的估计，发展中国家每年的基础设
施投融资缺口都超过了1万亿美元，而世界银行每年在该领域的投资大约在600
亿美元左右。[2]时任南非总统雅各布· 祖马（Jacob Zuma）在 2013年金砖国家德班峰会上强调，未来五年仅仅是金砖国家的基础设施建设资金缺口就超过了4.5 万亿美元。[3]
发展中国家对基础设施融资的强烈需求成为推动国际金融体系改革的结构性压力，引起了主要全球经济治理机制的关注。而作为2008年之后“国际经济合作首要平台”，G20虽然也关注基础设施投资议题，但缺乏执行力。2010 年11月，韩国在筹备G20首尔峰会的过程中，与发展中国家进行了广泛磋商。基础设施被列入了“首尔发展共识”和“跨年度行动计划”九根支柱的第一根支柱。新兴经济体与日本、印度尼西亚等亚洲经济体强烈支持韩国将基础设施纳入G20首尔峰会的正式议程。
G20首尔峰会同意建立G20基础 设施高级别小组，并要求世界银行和地区开发银行制定全面的基础设施行动计划：增加官方、半官方和私营部门融资，加快落实国家和区域的基础设施建设项目，包括发展中国家特别是低收入国家的能源、交通、通信和水利项目，但问题的关键是，谁来落实首尔峰会达成的成果？韩国将责任交给了下一届G20的主办国——法国。
2011年，法国主办G20戛纳峰会。尽管从法国的公开表态来看，戛纳峰会对基础设施议程比较重视，但法国在峰会议程中增加了大量的非核心议题：卫生、劳工、农业、海洋环境等。由于法国议程的重心在其他领域，多边开发银行的基础设施行动计划显得缺乏雄心。虽然G20戛纳峰会宣布：“欢迎基础设施高级别小组的报告，并支持多边开发银行制订联合行动计划以解决基础设施的瓶颈问题。”但实际上，G20戛纳峰会并没有做出任何关于增加基础设施投
资的“实质性承诺”，更多只是表明了一种“姿态”。
2012年，墨西哥主办G20洛斯卡沃斯峰会。在基础设施领域，尽管发展中国家对G20戛纳峰会未能取得成绩并不感到意外，但对于作为南方国家的墨西哥未能有力推动基础设施议程则感到非常失望。从G20洛斯卡沃斯峰会的议程设置来看，基础设施投资处于边缘化的地位。墨西哥政府强调要让二十国集团工商界活动（B20）在基础设施投资中发挥作用，但具有讽刺意味的是， B20又强调，G20领导人应该在基础设施投资中发挥引领作用，双方相互推诿。最后，G20洛斯卡沃斯峰会未能在基础设施投资议题上取得任何成绩。
总体上看，国际金融危机之后，发展中大国的相对实力上升，但仍面临着基础设施投融资的困境。虽然以G20为代表的全球经济治理机制关注了基础设施投资议程，但执行力堪忧，这让金砖国家下定决心要寻求新的基础设施融资渠道。正如金砖德里峰会通过的宣言所指出的，“在当前全球经济环境下，我们认识到迫切需要加强对新兴市场和发展中国家的发展融资。为此，我们呼吁世界银行更加重视资金动员和满足发展融资需要，同时减少贷款成本，采取创新的贷款工具”，并进一步提出，“建立一个新的开发银行的可能性，以为金砖国家和其他发展中国家的基础设施和可持续发展项目筹集资金，并作为对现有多边和区域金融机构促进全球增长和
[4]
发展的补充”。
世界银行制度改革困境
2010 年4月25日，世界银行发展委员会通过了一份宣称是具有“重大变化”的投票权改革方案，并获得了理事会的同意。方案中提出改革要实现三大 目标：一是发达国家与发展中国家权力均衡，双方投票权接近50% ；二是根据各国在世界经济中的比重来调整投票权；三是保护低收入发展中国家在世界银行中的投票权。但从结果来看，该方案未能实现预期改革目标。
首先，在发达国家与发展中国家各占50%投票权的目标上，实际上是明升暗降。表面上，发展中国家和转轨国家的投票权从42.60%上升到47.19%，发达国家的投票权从57.40% 下降到52.81%。但实际上，发展中国家和转轨国家的范围非常广泛，其中还包括并不从世界银行借款的高收入国家。如果只计算从世界银行借款的低收入国家和中等收入国家，其投票权仅从34.67% 上升到38.38%，而发达国家的投票权实际上还保持在60%以上。
其次，在投票权必须反映各国在世界经济中相对地位的目标上，各国之间差异很大。一些较小的欧洲国家和经济转轨国家仍然拥有高出自身经济实力的投票权，而包括中国在内的快速成长的一些新兴经济体的投票权仍然被严重低估。这种投票权比例和世界经济比例的严重失衡侵蚀了世界银行治理结构的合法性。
最后，低收入发展中国家的投票权没有得到保护。2010年世界银行改革方案中的投票权分配只是一个国家可以认缴的“权利”，但实际上一些低收入发展中国家并没有认缴这些资本，这样，它们的投票权不是上升而是下降了。也正是由于这个原因，日本、德国、英国、法国和加拿大在世界银行的投票权上升了4.1%。对此，南非财长普拉温·戈尔丹（Pravin Gordhan）表示，某些本应获益于此次投票权转让的发展中国家投票权反而减少了，我们对此很失望。尽管国际社会一直标榜要保护他们的投票 权，但这次改革的结果是让撒哈拉以南非洲国家的投票权减少了。[5]巴西财长吉多· 曼特加（Guido Mantega）则指出，考虑到发展中国家在世界经济中的比重和角色，发展中国家依然没有得到相应的投票权。[6]
除投票权之外，对于金砖国家而言，2012年世界银行行长任命仍然延续由美国人垄断的陋习也是驱动金砖银行成立的重要因素。2012年2月，当佐立克宣布他的任期即将结束时，世界银行执行董事会立即发布声明，承诺按照公开、透明、择优的原则选举新任行长，每一位执行董事都可以提名。二十四国集团（G24）[7]呼吁发展中国家提名新任世界银行行长的人选，并讨论了几个强有力的候选人。最后，两位来自发展中国家的候选人浮出水面，一位是来自非洲尼日利亚的前财政部长恩戈齐·奥孔约· 伊维拉（Ngozi Okonjo-Iweala），现担任世界银行副行长，在世界银行内部享有较高声誉。南非明确表达了对她的支持。另一位是来自拉丁美洲哥伦比亚的前财政部长何塞·安东尼奥· 奥坎波（José Antonio Ocampo），现担任美国哥伦比亚大学国际发展专业教授，巴西
。[8]明确表达了对奥坎波的支持 而奥巴马政府则决定提名不太知名的金墉（Jim Yong Kim）作为候选人。
2012 年4 月 11 日，世界银行执行董事会内部代表发展中国家利益的“十一国集团”[9]召开会议，进行摸底投票，结果是10票支持伊维拉，只有来自拉美的执行董事1票支持奥坎波。在摸底投票之后，拉美执行董事表示，他将给奥坎波打电话告诉他退出竞选，这就意味着“十一国集团”将会统一立场，共同支持伊维拉。4月13日，奥坎波宣布退出，并支持伊维拉竞选。这样，世界银行所有的发展中国家执行董
事都表示支持伊维拉，强调要按照自己的意愿进行投票，不会看美国的脸色行事。[10]
但最后的结果仍然被奥巴马政府所改变。2012年4月16日，世界银行执行董事会宣布，任命韩裔美国人金墉担任世界银行新一任行长，以接替佐立克，这延续了世界银行的传统：行长总是由美国政府提名的美国人担任。对此，金砖国家领导人在2012 年3月29日德里会晤的宣言中提出：“我们欢迎发展中国家提名候选人竞选世界银行行长。我们重申国际货币基金组织和世界银行的负责人应通过公开、择优的程序遴选。同时，新的世界银行领导层必须承诺将世界银行转变为真正反映所有成员观点的多边机构，包括其治理结构应体现当前的经济和政治现实”。[11]实际上，这既是新兴经济体明确表达了对世界银行改革进程缓慢的失望和不满，也为新兴经济体创建自己主导的新型多边开发银行打下了政治基础。
简言之，虽然世界银行在金融危机之后做出了一些改革，但发达国家改革意愿不强，尤其是当其国内政治和选举等因素与国际制度改革发生矛盾时，发达国家通常将国内政治置于国际制度改革之上。这些因素削弱了发达国家主导的传统多边开发银行的合法性，从而为金砖银行的创建提供了政治驱动力。作为奥坎波的竞选顾问、后来担任金砖银行首任巴西籍副行长的保罗·巴蒂斯塔指出，“驱动金砖国家建立新开发银行的一个重要因素是位于华盛顿的国际金融机构改革过于缓慢了”。[12]
结语
从金砖银行创建历史可以看出，金砖合作制度建设的一条重要经验就是要抓住国际体系结构变动带来的战 略机遇。国际金融危机后发展中国家经济复苏乏力、基础设施融资匮乏，而发达国家主导的传统多边开发银行改革又遥遥无期，这为创建金砖银行提供了政治驱动力。金砖银行建立之后，一直处于稳步运营当中。2014年7月，金砖国家领导人在巴西福塔莱萨会晤中达成了关于金砖银行章程协定的共识。2015 年 7 月，金砖银行在上海正式开业。2016年，金砖银行共批准7个项目超过15亿美元的贷款，在中国资本市场发行30 亿元人民币的绿色金融债券，并获得中国境内AAA 信用评级。2017年，金砖银行共批准6个项目超过18亿美元，并在南非约翰内斯堡设立了非洲区域中心。2018 年以来，金砖银行已批准 17亿美元项目，使得金砖国家对发展中国家基础设施贷款总额已经达到 51亿美元。在约翰内斯堡会晤中，金砖国家领导人提出，“我们对新开发银行对金砖国家社会、经济、环境发展提供资源方面的贡献感到满意，期待项目准备基金早日投入运营。我们欢迎在巴西圣保罗成立美洲区域办公室，该办公室将同非洲区域中心一道，以扩大新开发银行在这些地区的影响。”[13]
从制度建设的角度看，金砖银行形成了新型的借款国导向运营制度模式。在股权结构上，金砖银行采取了创始成员国平分股权、所有成员国均为借款国的模式，打破了传统多边开银行部分国家是股东国、部分国家是借款国的模式；在环境与社会政策上，金砖银行强调要采用借款国环境和社会的“国家标准”，以提升借款国的能力建设和发展有效性；从融资渠道来看，金砖银行在积极筹备国际信用评级以进入发达国家资本市场的同时，积极开拓金砖五国 的本土资本市场，发行本币债券，探索本币投融资业务。正如金砖银行理事、中国财政部部长刘昆所言，“金砖银行已经形成了独特的创新业务模式，坚持以客户需求为导向，充分尊重借款国制度体系，大力发展本币投融资业务，积极推动南南合作，获得了成员国和国际社会的充分肯定”。[14]
[1] IMF, World Economic Outlook ：Tensions from the Two-speed Recovery,https://www.imf.org/en/ Publications/Search?series=World%20Economic%20 Outlook&when=During&year=2011.
[2]《世界银行行长金墉记者会实录》，http:// www.shihang.org/zh/news/speech/2014/07/08/pressconference-world-bank-group-president-jim-yongkim-ifc-ceo-jin-yong-cai-beijing.
[3] David Smith,“BRICS Eye Infrastructure Funding Through New Development Bank”, The Guardian, March 28, 2013. [4]《金砖国家领导人德里会晤宣言》第13 条。[5] Robert Wade, “The Art of Power Maintenance: How Western States Keep the Lead in Global Organizations”, Challenge, Vol.56, No.1, 2013, pp.5-39.
[6] 同 [5]。
[7] 二十四国集团（G24）全称为“关于国际货币事务的 24 国集团”，成立于 1971 年 11 月，其宗旨是为发展中国家在国际货币金融领域内协调政策立场，制定发展中国家关于国际货币制度改革、债务问题与资金转移等重大问题的共同政策和方针。
[8] Cynthia Roberts, Leslie Elliot Armijo, and Saori Katada, The BRICS and Collective Financial Statecraft, Oxford: Oxford University Press, 2018, p.84.[9]
十一国集团是世界银行执行董事会内部的一个临时组合，指的是除美欧日等发达国家以外的执行董事。
[10] 同 [5]。[11]《金砖国家领导人德里会晤宣言》第12 条。[12] 同 [8]，p.93.
[13]《金砖国家领导人约翰内斯堡宣言》， http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1580647.shtml.
[14] 刘昆：《在新开发银行第三届理事会年会开幕式上的致辞》， http://bgt.mof. gov.cn/zhengwuxinxi/lingdaowengao/201806/ t20180619_2930930.html.