从对外部威胁认知的角度探析海合会国家间分歧

王 琼

Contemporary World - - 中国与世界 China And World - 关键词 海合会;国家关系主线;外部威胁;安全认知DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.013

内容提要 海湾阿拉伯国家合作委员会各成员国为应对特定时代环境的外部威胁,建立了极具特色的区域性国际组织。但随着时代环境的变迁,各成员国对外部威胁的认知产生了变化,沙特相对独断的地区政策也不断招致其他成员国的不满,海合会国家间关系开始产生了各种各样的离心力,使得其内部危机重重。如果海合会能够考虑到各成员国的安全认知并推动危机解决,充分承担起对话平台的角色,或将为未来进一步构建争端解决机制奠定良好的实践基础。

现今,“中东”仿佛已经成为战争与混乱的代名词。但与中东很多国家被暴力与恐怖主义肆虐不同,位于波斯湾的六个国家沙特、阿联酋、巴林、科威特、阿曼和卡塔尔却在地区变局中保持着相对稳定和繁荣。1981 年 5 月 25日,海湾六国于沙特首都利雅得签署协议,正式成立海湾阿拉伯国家合作委员会(以下简称“海合会”)。海合会作为六国加强相互之间信任与合作的重要平台,是其成员国得以保全自身的关键依靠。然而,随着时代的变迁,海合会成员国之间的关系也逐渐产生分歧与冲突,本文拟从对外部威胁认知的角度来对此进行探析。

海合会成员国间关系的主线

海合会成立的基础是伊斯兰宗教信仰下相似的政治体制(均为君主制国家)、地理上的相近性、命运上的关联性以及各国共同追求的目标。[1]海合会成立的初衷可以概括为“抱团取暖”,终极目标是实现区域一体化。 长期以来,海合会确实也在区域一体化方面取得了许多实质性成果,包括在军事上,成立了“半岛盾牌”快速反应部队,并逐步实现了统一的军事指挥;在经济上,建立了自贸区和关税同盟;在内部纷争上,成员国之间也解决了大部分的领土争端。

保护各成员国安全是成立海合会的核心目的,而海合会对外部威胁的认知也正在从单一向多元发展。20世纪七八十年代,中东地区地缘环境危机四伏,伊朗在发生“伊斯兰革命”后,被六国视为对自身安全的重大威胁。可以说,海合会成立初期,主要是“共同应对来自伊朗的威胁”,其认知是相对单一的。但随着时代的发展,海合会接连经历了20 世纪 90 年代的冷战结束和海湾战争、2011年以来的“阿拉伯之春”、2014年以来兴起的“伊斯兰国”恐怖活动,尽管不断有新的威胁出现,但外部环境的总体趋势是越来越远离战争的直接威胁,并趋向于和平。所以,海合会对外部威胁的认知愈发多元,由此也导 致了海合会成员国内部的分歧和争端日益凸显,致使海合会内部合作陷入僵局。

在海合会六国中,沙特阿拉伯发挥着领导核心作用,是海合会经济一体化不断取得进展和保持活力的推动与保障力量。沙特占据海合会国家 70% 的人口和 88%的领土,其经济总量、石油资源与产量、对外贸易额、金融资产等指标均占到海湾六国的 45%—60%。沙特的领导核心地位不仅表现在经济、军事等硬实力上,也表现在宗教文化等“软实力”上。作为伊斯兰教的发祥地与中心,沙特还是伊斯兰教两大圣地的所在国,拥有宗教文化上的巨大号召力。[2]可以说,沙特是海合会内部的“超级大国”,直接影响到海合会的存在和发展,海合会成员国之间的关系实际上就是沙特与其他五个成员国之间的关系。因此,海合会成员国内部国家间关系与其对外部威胁的多元认知有关,主要表现为沙特在对外政策上无法适应这种多元化认知。

海合会成员国对外部威胁的认知分歧

随着时代环境发生了巨大变化,海合会成员国对外部威胁的认知更加多元,而多元所造成的最大分歧也恰恰是对伊朗的态度。沙特等国依然视伊朗为主要外部威胁;而对科威特和阿曼来说,试图打破地区平衡,加剧地区紧张局势的举动被视为对自身的主要威胁;卡塔尔则将损害自身“独立自主”的国家或组织视为其重要的外部威胁。因此,根据对待伊朗的态度不同,海合会成员国具体可以划分为三类:一是坚持把伊朗视为主要外部威胁,主要有沙特、巴林和阿联酋;二是把伊朗视为合作伙伴,主要有科威特和阿曼;三是不以单纯的威胁或伙伴来定义伊朗,而是采取“战略对冲”的特立独行策略,主要为卡塔尔。

一、沙特、巴林和阿联酋将伊朗视为主要外部威胁

沙特长期将伊朗视为最主要的外部威胁,两国之间存在不可调和的结构性矛盾。首先,沙特作为伊斯兰教逊尼派的代表,伊朗作为什叶派的代表,两派长期以来水火不容。其次,伊朗在发生“伊斯兰革命”后,伊斯兰教的什叶派掌握了政权,并对外输出“伊斯兰革命”和伊朗的政权形式,一度让沙特感到十分紧迫的威胁。受“伊斯兰革命”的影响,沙特国内的什叶派一度蠢蠢欲动,与当权的逊尼派冲突更加激化。但沙特最终稳定住了国内的什叶派情势,不过伊朗仍然没有放弃通过各种途径与沙特进行对抗,包括既对海合会其他国家的国内事务进行干预,也在外交关系上进行拉拢。自 2011年“阿拉伯之春”以来,沙特与伊朗的冲突进一步加剧,沙特甚至把一切穆斯林世界中的什叶派政 客和机构都视为伊朗的代理人,二者在叙利亚、也门的内战中扶植各自代理人展开激战。因此,沙特与伊朗的对抗具有长期性和复杂性。

同沙特一样,巴林和阿联酋也把伊朗视为自己最大的外部威胁。巴林一直是沙特和伊朗的重要角力场。虽然巴林国内的统治阶层属于伊斯兰教中的逊尼派,但其国内 70% 以上的人口都属于什叶派,这一点注定了伊朗对巴林国内局势有着天然的影响力。由于巴林历史上曾处于波斯的统治之下,伊朗国内的很多民众甚至认为巴林是伊朗不可分割的一部分。自英国从海湾地区撤走以后,伊朗一度想主张自己对巴林的主权。1979年以后,伊朗的“伊斯兰革命”也一度对巴林的局势产生影响,巴林国内的伊斯兰解放阵线分别在1981 年和 1987年发动两次军事政变,但均以失败告终。而阿联酋与伊朗之间存在比较严重的领土争端,认为伊朗非法占据了属于阿联酋的阿布穆萨岛和大小通布岛,而伊朗在这方面往往显示出强硬政策,无视阿联酋的主权诉求。

沙特作为逊尼派的中心,加上与巴林在地理上的临近性和阿拉伯民族上的统一性,把巴林视为确保自身安全的关键防线,一直致力于支持巴林的统治阶层,应对来自伊朗的威胁。在 2011 年“阿拉伯之春 爆发

”后,巴林国内爆发了大规模的示威游行。巴林统治阶层无法控制局势,请求海合会介入助其稳定国内局势。在沙特的主导下,海合会派遣半岛防卫力量协助巴林稳定了局势。而阿联酋与沙特在地区安全与稳定方面的合作在“阿拉伯之春”后也达到空前的高度。在 2017年海合会危机之后,阿联酋在当年12月甚至积极寻求与沙特建立一种平行于海合会之外的联盟关系,尝试替代已经陷入僵局的海合会合作机制。

二、科威特和阿曼将伊朗视为可以合作的对象

科威特虽然曾把伊朗视为重要外部威胁,但是在海湾战争结束后,科威特不再以某个特定的国家作为最大的外部威胁。由于对战火的恐惧和对来之不易的和平环境的珍惜,科威特

在中东地区事务中倾向于承担“调停者”的角色。因此,沙特与伊朗激烈对抗而造成的中东地区紧张局势被科威特视为最大的安全威胁。在 2003年以前,科威特一度把伊朗作为对抗萨达姆政权下伊拉克的重要凭借力量。伊拉克战争之后,占科威特国内人口 25%的什叶派信徒对本国建立起来的政权合法性保持了高度的认可,科威特对伊朗不再像以前那么恐惧。萨达姆政权垮台后,科威特仍然延续了对伊朗缓和的外交传统。为了缓和伊朗与沙特阿拉伯以及其他海合会成员国的关系,科威特一直积极尝试构建伊朗与海合会更广层面的对话机制,试图承担起居间联系的角色,意图通过这种方式最大化降低周边局势紧张而给自身安全带来的威胁。除调停伊朗和阿拉伯国家关系外,科威特也积极调停海合会成员国的内部矛盾。在 2017 年 6月以来的卡塔尔断交危机中,科威特成为矛盾双方均认可的调停者。

阿曼的外交政策特点可以用一个词概括,即“孤立主义”。在“孤立主义”的影响下,任何能把自身卷入冲突漩涡的事件都被阿曼视为外部威胁。多年来,尽管阿曼已经对外在名义上把自己定位为阿拉伯世界的重要一员,也是海合会的重要成员国之一,但在实际行动上,其始终偏向于奉行“孤立主义”政策。虽然阿曼的主流教派伊巴德派在教义上亲近逊尼派,但却无意于介入逊尼派和什叶派的千年纷争中,这也是阿曼能够与伊朗一直保持良好关系的重要因素之一。例如,在也门危机中,阿曼尽管属于海合会成员,却积极担负起伊朗和美国秘密协商的“信使”。在两伊战争时期,阿曼曾秘密推动伊朗和伊拉克的停战 谈判。而在伊朗核危机中,一方面,阿曼积极与美国开展军事合作,与海合会其他国家构建一体化军事防御体系来应对伊朗的威胁;另一方面,阿曼也积极投身于缓和美国和伊朗的关系,并承担起沟通伊朗和西方以及逊尼派阿拉伯世界的桥梁角色。在2016年沙特与伊朗的断交事件中,阿曼仍然与伊朗保持正常的外交关系,而自2017年海合会危机以来,阿曼与伊朗的双边合作关系仍在加强。[3]因此,如何保持伊朗与西方国家和逊尼派阿拉伯世界的微妙平衡关系构成了阿曼的核心利益之一,任何对这种平衡的威胁,才是阿曼最为畏惧的。

三、卡塔尔采取特立独行的“战略对冲”策略

卡塔尔的外交风格看似与阿曼极其相像,也是奉行与其他海合会成员国乃至与阿拉伯世界其他国家不同的外交政策,但本质上与其明显不同。阿曼的“孤立主义”外交政策的立足点是避免刺激任何一方,而卡塔尔所奉行的“独立自主”的外交政策却是敢于刺激任何一方,任何被卡塔尔认为损害到自身“独立自主”的国家或组织都被认为是其重要的外部威胁。

卡塔尔的外交政策曾长期与沙特的外交政策保持步调一致,加之社会和意识形态高度相似,卡塔尔国内实施的一些政策也多借鉴沙特。但是,自 1995年卡塔尔宫廷政变而产生的新一代王权却与沙特的关系逐渐疏远,前者具有更强烈的国家主权意识,奉行更现代的外交理念,倾向于通过对话的方式来解决国家间的问题。目前在海合会框架下,卡塔尔“独立自主”的外交风格受到了沙特“大哥”强势姿态的严重影响。为了应对这种压力,卡塔尔采取的外交政策也越来 越特立独行,包括采取不与伊朗直接对抗的立场,主张合作与防范并举,实际上是一种“战略对冲”政策,即一方面利用海合会这一集体来抵抗来自伊朗的核威胁,另一方面为实现自身利益最大化又与伊朗展开全方位的合作。[4]另外,在安全问题上,卡塔尔尝试摆脱对沙特的过度依赖,而与美国保持紧密的防务关系。但是,卡塔尔这种特立独行的外交政策不仅使得沙特日益感到不满,也无法获得海合会其他成员国的认同。其中,阿联酋长期与卡塔尔处于竞争状态,一度把卡塔尔在经济、体育、旅游和文化方面的繁荣成果看作是己方的损失。阿联酋在 2017年“卡塔尔断交危机”前,就曾经积极与美国洽谈防务合作,试图把设立在卡塔尔的美国空军基地“撬走”。在危机发生后,阿联酋更是积极参与对卡塔尔的封锁。而卡塔尔也不甘示弱,把阿联酋的封锁行为状告到了联合国法庭,最终被裁决为对卡塔尔公民构成歧视。总之,卡塔尔的特立独行政策导致海合会内部争端不断。

沙特外交政策对海合会成员国关系的影响一、沙特外交政策的定位

沙特在海湾地区致力于两大目标以确保自身安全,一是禁止他国拥有大规模杀伤性武器;二是与现有大国结盟以获得它们的保护。为此,沙特一直积极加强与美国在各方面的合作,并购进和装备了大量美式现代化武器,使其有底气在海合会框架下,承担起领导性角色。

沙特的外交政策分为四个维度,第一维度为海湾国家,第二维度为阿拉伯国家,第三维度为伊斯兰世界,

第四维度为国际社会。[5]由此可见,沙特把海湾国家放在自己外交政策的核心地位,海合会理所当然是重中之重。与其他海合会成员国不同,沙特阿拉伯是政教高度合一的国家,也是绝对君主制国家,其对外政策易受王室家族内部的权力更迭而产生变化。现任国王萨勒曼竭力维护沙特在阿拉伯世界的领导地位,一改沙特之前谨慎求稳的外交政策,开始采取积极干

[6]。

预的对外政策

二、沙特相对独断的外交姿态使海合会内部产生分化

为了加大自身与伊朗的对抗优势,沙特常要求海合会其他成员国采取一致的外交政策。[7]但是部分国家并不想与伊朗关系僵化,特别是阿曼还十分重视和伊朗的双边合作关系。2011年,沙特为了进一步加强海合会内外政策的统一性,提出建立海湾联盟的意向,随后巴林、科威特、卡塔尔表示了支持,而阿曼表示强烈反对,阿联酋则一直犹豫不决。为此,沙特甚至提出建立一个不包含阿曼的海湾联盟。虽然上述提议最终被搁置,但仍可看出沙特阿拉伯对海合会其他成员国比较强硬的“大哥作风”。2016年 1 月 3日,沙特宣布因该国驻伊朗的外交机构遭冲击,与伊朗断绝外交关系。随后,海合会成员国中只有巴林紧随其后宣布与伊朗断绝外交关系,而其他成员国只是宣布降低了外交级别,并不希望与伊朗完全决裂。

在沙特外交政策的影响下,海合会内部国家间关系一直在震荡中发展,这很大程度上是由海合会成员国间的特殊关系决定的。根据其政治体制的特点,海合会成员国采取的外交政策并不需要经过一系列决策程序通过,而主要依赖少数当权者的个人态 度和政治雄心,国家间的外交关系很大程度上依赖于当权者彼此间的私交程度。例如,1995年卡塔尔宫廷政变的合法性难以获得海合会其他成员国当权者认可,之后新一代王权下的卡塔尔也只能越来越特立独行。由于这种私交关系存在相当大的主观性,这就导致很多时候海合会成员国间的危机会在毫无征兆的情况下爆发,而随后又可以在一个意想不到的时间点得到迅速解决,2014年沙特与卡塔尔发生的第一次争端开始到结束就具备如此特点。另外,沙特与其他海合会成员国建立了不同程度的私交友谊,但却以统一的行为方式去处理对外关系,由此造成了双边关系的偏差。例如,沙特的当权者曾经出手挽救过巴林(帮助巴林抵御“阿拉伯之春”)和科威特(参加海湾战争保卫科威特)当权者的统治,因此这三个国家彼此间更加友好。而沙特与卡塔尔、阿联酋和阿曼的外交关系则更多基于传统友谊,后三国在心理上更加希望与沙特保持平等并得到相应的尊重。然而,沙特在海合会的外交政策不能契合这些国家在外交上的不同心理,由此导致海合会愈发无法一致对外。

结 语

自 2011 年“阿拉伯之春 爆发

”以来,海合会已经分别于2014 年和2017年遭遇两次重大危机,其中后一次危机至今仍未解决。虽然两次危机中站在沙特对立面的都是卡塔尔,但实际上反映的是海合会中较为弱势的成员国不满沙特相对独断的外交姿态。第一次重大危机结束以后,各方签署的补充协议以机密的形式存在,也缺乏确保协议得到执行的后续机制,这暴露了海合会缺乏全面有效的 危机处理应对机制。每当争端发生时,争端的成员国之间的对话方式基本停留在国与国之间的“口水战”,甚至利用本国媒体相互抨击,而海合会本身的各种机制却仿佛不存在一般,并未发挥任何作用。

因此,海合会的注意力不应仅仅是追求政治经济合作与地区一体化,还应当更加务实地关注如何调和成员国内部的利益冲突。海合会需要从危机中汲取教训,充分认识内部成员国之间的分歧,并相应地设置必要的争端解决机制。危机总是挑战和机遇的综合体,如果海合会能够考虑到各成员国的安全认知并推动危机解决,充分承担起对话平台的角色,或将为未来进一步构建争端解决机制奠定良好的实践基础。

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[1] 王琼:《海湾国家合作委员会将何去何从?——探析卡塔尔断交风波对其影响》,载《当代世界》,2017 年第 10 期,第 62 页。

[2] 余泳:《海合会对外关系的政策逻辑考察》,载《阿拉伯世界研究》, 2013 年 1 月第 1 期,第58-68 页。

[3]“Iran and Oman agree to boost ties amid Gulf crisis”, ALJAZEERA News, http://www.aljazeera. com/news/2017/07/iran-oman-agree-boost-ties-gulfcrisis-170712140618904.html.

[4] Yoel Guzansky,“The Foreign-Policy Tools of Small Powers: Strategic Hedging in the Persian Gulf”, Middle East Policy , Vol.22. No.1.Spring 2015. PP.112-121.

[5] 沙特外交部官网, http://www.mofa.gov. sa/sites/mofaen/KingdomForeignPolicy/Pages/ ForeignPolicy24605.aspx。

[6] Global Security: Saudi Arabia - Foreign Policy, https://www.globalsecurity.org/military/world/ gulf/sa-forrel.htm.

[7] Theodore Karasik, Saudi-Iran Tensions Place Pressure on Smaller GCC States, http://www.mei.edu/ content/article/saudi-iran-tensions-place-pressuresmaller-gcc-states.

在沙特外交政策的影响下,海合会内部国家间关系一直在震荡中发展,这很大程度上是由海合会成员国间的特殊关系决定的。图为2017年12月5日,海合会首脑会议在科威特首都科威特城举行。

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