中拉论坛建设成就、问题及前景
王慧芝
内容提要 中拉论坛成立三年多来，论坛机制运转顺利，引领中拉整体合作水平持续提高，助力中拉合作更趋均衡。但随着论坛建设的不断推进，也暴露出一些问题及挑战，集中表现为拉共体推动论坛建设动力有所弱化，中拉论坛“掉队”风险仍存，论坛建设外部压力加大。在此背景下，中国应主动承担中拉整体合作主要推动者和贡献者的责任，在理念、资金和机制方面提供更多有效的公共产品，加强对论坛的宏观引领，推动论坛平稳有序向前发展。
自2014年成立以来，中拉论坛运转有序、成果丰硕，现已成为中拉整体合作的主渠道，是中拉全面合作不可或缺的重要战略途径。但与此同时，中拉论坛建设也存在一些不可忽视的问题和挑战。不过，鉴于整体合作符合中拉现实需求及中拉合作持续深化的大背景，中拉论坛前进趋势不可逆转。
中拉论坛大步快行成效显著一、论坛机制运转顺利
中拉论坛在 2014 年首届部长级会议期间即明确了三层合作机制，分别为部长级会议、中国—拉共体“四驾马车”外长对话会及国家协调员会议，中方还专门设立后续行动委员会，负责中方机构的协调。三年多来，以上协商合作机制运转顺利，国家协调员会议每年召开一次，中国—拉共体
[1]， “四驾马车”外长会顺利举行两次部长级会议成功举办两届，并已就 2021年在中国举行第三届部长级会议达成共识。此外，论坛框架下还相继创设了涵盖政党、基础设施、农业、企业、科技创新、青年、智库、法律、环境、地方政府合作、民间友好等十多个领域的对话合作平台。以上平台有序运转，仅在 2017 年成功举办的就有第三届中拉智库论坛、第三届中拉基础设施合作论坛、第四届中拉青年政治家论坛及第十一届中国—拉美企业家高峰会。中拉论坛各项机制运转顺畅，现已成为双方就论坛事务及共同关心的国际和地区问题保持磋商的主渠道之一，为落实双方政治共识及合作规划提供了有力的制度保障。
二、中拉论坛引领中拉整体合作快速推进
中拉论坛为彼此凝聚共识、开展广泛领域的合作搭建了重要平台。双方合作潜力得到充分释放，多领域合作项目快速推进，整体合作水平不断提高。2015年中拉论坛首届部长级会 议通过《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》，明确政治、经济、基础设施和交通运输、能源资源、农业等十三项中拉重点合作领域，并对各领域具体实现途径做出详细规定。在中拉双方的共同努力下，合作规划有序推进，成果丰硕。原有分论坛进展顺利，“未来之桥”中拉青年领导人培训计划、中拉科技伙伴计划和中拉青年科学家交流计划启动并日趋机制化；2016“中拉文化交流年”成功举办，反响强烈；中国向拉美国家提供的奖学金名额、培训名额和领导人赴华访问交流计划正逐步得到落实；中拉经贸合作转型升级稳步推进， 350亿美元对拉一揽子融资安排已落实 170 多亿美元。2018年年初第二届部长级会议成功召开，会上发布《中国与拉共体成员国优先领域合作共同行动计划（2019—2021）》，对新形势下中拉合作做出安排，为未来中拉整体合作的稳步推进提供保障。在中拉
论坛的带动下，新的整体合作平台不断涌现，2016年中拉产业园落户河北唐山，2017年中国—拉美国际博览会在广东珠海隆重开幕。整体合作在中拉全方位合作中的地位持续提高，中国第二份对拉政策文件明确指出，坚持整体合作与双边合作相互促进，是中拉关系发展的战略途径。
三、中拉论坛助力中拉合作更加健康均衡
21世纪以来中拉关系的迅速走近主要表现为双边经贸关系的强劲发展，其他领域合作相较明显落后。以2008年中国政府发布首份对拉政策文件为标志，中拉关系开始由自发阶段迈向自觉阶段。中拉论坛正是新形势下双方主动谋划、积极作为的成果，旨在促进中拉平等互利、共同发展的全面合作伙伴关系发展，构建全面均衡的中拉合作网络。随着中拉论坛规划的逐步落实，双方在经贸、政治、人文交流等领域合作迅速推进，成果有目共睹。中拉制成品换原材料的传统贸易模式不具可持续性，双边经贸关系亟待转型升级。《中拉合作规划（2015—2019）》提出十年内双边贸易达到 5000亿美元，投资存量2500 亿美元的目标，并对未来中拉在贸易、投资、金融、基础设施和交通运输、能源资源、农业、工业、科技及航空航天等领域的合作做出了明确规定。[2]在此指导下，中拉经贸合作潜力不断释放，合作范围更加广泛，结构更趋均衡，提质升级效果明显。在中拉论坛关于政治合作的一系列举措推动下，中拉政治交往取得突破。中国与哥斯达黎加、厄瓜多尔双边关系提升到战略伙伴层次；巴拿马、多米尼加相继与中国正式建立外交关系。长期以来，远远落后于中拉经贸交往的人文交流 也取得显著成效，中拉人文交流的内容和形式愈加丰富，中拉人民的相互理解持续加深。中拉关系已由单一的经贸带动转向多轮齐转，五位一体新格局雏形渐显。
中拉论坛结构性矛盾加剧一、拉共体推动论坛建设动力有所弱化
虽然中拉论坛成员国不分大小、强弱，地位平等，但在论坛发展推动力方面，不均衡现象凸显，且呈持续加剧趋势。一方面，由于拉共体成员国对中拉整体合作诉求各异，且未得到有效协调，其推动中拉论坛的意愿和能力受到较大限制。这使得中方在中拉论坛建设中的作用得以凸显，这一客观结果又助长了拉美部分学者的担忧，即在“中拉论坛”机制下，拉美会被中国牵引而产生对拉美不利的合作效果。[3]另一方面，近年来，受拉美政局变动影响，拉共体推动论坛建设动力有所减弱。自2015 年起，拉美政治格局发生急剧变化，“左退右进”形势加速演化下，以委内瑞拉为代表的拉美左翼国家忙于应对国内政治经济危机，对拉共体等一体化组织的支持力度明显下降；右翼虽然回归势头强劲，但对左翼色彩明显的拉共体并不感兴趣，而将精力主要放在了“南共市”、太平洋联盟等次区域组织建设上，暂时尚未表现出承担建设拉共体责任的意愿。2017年，拉共体召开第五届峰会，参会人数只有半数，这在拉共体历届峰会历史上尚属首次，暴露出拉共体凝聚力不足、号召力下降的问题，拉共体对中拉论坛贡献度有所降低。在中方推动论坛建设政策相对清晰，而拉方推动论坛建设力度有所弱化的情况下，中拉论坛 主体投入失衡问题加剧，不利于论坛平稳健康运行。
二、中拉论坛“掉队”风险仍存
中拉论坛成立三年多来，“四梁八柱”迅速搭建，不仅成为中拉整体合作的主要平台，而且在中拉全面合作中的重要性持续提高。不过，随着中拉多领域合作进入快速发展期，中拉论坛能否同步跟进成为其未来发展面临的一大问题。首先，中拉论坛需完善和调整之处众多。中拉论坛对经贸以外领域关注需持续加大，尤其是环保、气候变化等领域，迄今尚未成立专业领域分论坛；由于拉共体成员国的多样性及其在发展模式和执政理念上的差异性，中拉论坛整体合作平台优势未得到充分发挥。其次，从中拉全球外交布局看，在中拉论坛之前，中国已与其他发展中地区建立了中非合作论坛等多个跨区域合作机制，拉共体及南美洲国家联盟等拉美次区域组织也与域外地区或国家建立了制度化联系，如欧拉峰会。目前看，中拉论坛与中非合作论坛、欧拉峰会等跨区域组织相比依然存在差距。从中拉合作的角度看，双边及次区域组织仍是目前中拉合作的主渠道，拉美以整体姿态对外合作尚有待磨合。虽然拉共体旨在对外发出“拉美声音”，但其在发展历史、机制建设及凝聚力等方面远逊于地区主要次区域组织。且东亚—拉美合作论坛及亚太经合组织等多边机构在历史、影响力等方面也明显强于中拉论坛，同样为中国与拉美部分国家合作提供了可倚靠的平台。
三、中拉论坛外部压力加大
拉共体是首个将美国和加拿大排除在外的美洲地区组织，委内瑞拉、古巴等左翼国家是其成立及后续运行
的主要推动力量，该组织左翼政治色彩鲜明。美国虽未公开反对拉共体，但明确表态优先通过“美洲国家组织”发展对拉关系，冷落、排斥拉共体的意图十分明显。中拉论坛以拉共体为对接方，不可避免被认为有政治性联盟的嫌疑。2018年 2月，美前国务卿蒂勒森访拉前夕发表演讲，宣称中国的投资和开发项目只为自己发家致富，警告拉美国家要警惕中国投资，不要
[4]过度依赖与中国的经贸关系 。蒂勒森通过抹黑中拉关系争取拉美国家信任，反映出美国无法承受失去拉美代价的事实。尽管特朗普政府目前对拉强硬，但不排除重新强化美拉合作的可能，拉美国家参与中拉论坛的积极性可能因此有所下降。除美国外，印度、俄罗斯、欧盟、日本等域外力量加大对拉投入力度。自2012年与拉共体“三驾马车”举行首届外长会后，印拉一 系列双边合作机制相继成形，印度已成为拉美不可忽视的新增地缘政治力量。2008年起，俄罗斯开始重返拉美。2013 年 5月，俄罗斯与拉共体“三驾马车”举行外长会；2015 年俄罗斯与拉共体建立合作常设机制；2016 年 11月，拉共体“四架马车”外长访问俄罗斯，俄成功扭转在拉影响力下降局面，在拉存在感明显增强。欧盟是拉美的传统域外力量，不仅与南共市联系紧密，还与拉共体共同举行了三届欧拉首脑峰会，在对拉合作方面明显领先。日本也表示希望与拉共体建立对话机制。域外国家或地区与拉美合作机制化水平不断提高，客观上对中拉论坛建设构成外部压力。
中拉论坛发展前景展望
随着中拉论坛从起步期进入成长期，建设难度明显加大，但由于整体 合作符合中拉关系发展的现实需求，以及当前中拉合作大局日趋深化，作为中拉整体合作的主渠道，中拉论坛建设进程将持续发展。尽管如此，中国还需理性看待中拉论坛建设进程中暴露出的问题和矛盾，采取必要举措加以应对，以保障中拉论坛平稳有序运行。
一、中拉论坛前进步伐不会停止
整体合作符合中拉关系现实需求。近年来，随着自身综合实力及国际影响力的提升，中国在与发展中国家关系方面展现出更大的政策主动性，表现之一即是开展了一系列与发展中地区实现跨区域整体合作的实践，以达到“既节约外交资源又提高合作效率”的政策目标。中拉论坛正是这一政策思路指导下的产物，也是中国全球战略的“必选项”。此外，以中拉论坛为代表的整体合作对拉美
国家的现实意义也十分明显。当前拉美地区内部合作与整合需求增大，整体性互联互通需求日益强烈，但一体化程度仍停留在较低层次。这一现象的部分原因在于受资金及技术能力限制，拉美能源网、南美洲交通一体化网络等庞大设想落到实处进展缓慢。在此背景下，中国不仅有开展整体合作的战略规划，在资金、技术等方面优势也很明显，中拉超越双边合作，在能源资源、基础设施等领域开展整体合作有助于推进拉美一体化进程，符合拉美地区的现实需求。
中拉深化合作趋势不可逆转。一方面，随着欧美保护主义持续升温，拉美借美欧实现发展目标的希望破灭，而中拉同是市场化、全球化的积极支持者和推动者，“中国机遇”和“太平洋意识”在拉美对外战略中的位置大幅提升，在中国一向重视中拉合作的前提下，双方合作共识进一步增强，合作根基更加稳固。另一方面，“一带一路”倡议延至拉美，为中拉深化合作提供新契机。2017年5月，习近平主席在与阿根廷总统马克里的会谈中明确指出，拉美是21 世纪海上丝绸之路的自然延伸，标志着拉美正式进入“一带一路”合作倡议范畴。2018年年初，中国—拉共体论坛第二届部长级会议发布关于“一带一路”倡议的特别声明，标志着中拉就“一带一路”统领双方各领域合作达成高度共识，这主要得益于当前中拉合作与“一带一路”倡议的精髓一脉相承，政策沟通、贸易畅通、设施联通、资金融通、民心相通的“一带一路”倡议建设重点在中拉合作中均有所体现。“一带一路”倡议为中拉深化合作提供了新平台，中拉合作前景将更加美好。
二、主动作为保障中拉论坛有序推进
尽管拉共体推动中拉论坛建设动力有所弱化且短期内难有改观，但论坛向前推进趋势不可逆转，在此背景下，中国应主动承担中拉整体合作主要推动者和贡献者的责任，在理念、资金和机制方面提供更多有效的公共产品，加强对论坛的宏观引领，推动论坛平稳有序向前发展。
首先，为避免中拉论坛主体投入失衡问题持续加剧，中方在推进论坛建设时不仅要关注自身利益，更需考虑拉方的现实需求，准确认识拉方发展阶段，尊重并支持其发展战略及目标，积极引导中拉论坛为双方发展战略对接提供便利。这不仅有助于调动拉方参与论坛建设的积极性，也有助于增强论坛的务实性。
其次，加强与拉美关键国家就中拉论坛事务的沟通与协调。拉共体成员国差异明显，对中拉整体合作的考虑也各不相同。鉴于关键国家在地区事务中拥有远超其他国家的影响力及号召力，中国在中拉论坛建设中应主动加强与该类国家的沟通和协调，一方面多作增信释疑工作，消除其对中拉论坛不必要的担忧，为论坛建设凝聚最大共识；另一方面也可通过双边渠道协调在整体合作过程中难以避免的利益关系，对相关风险早做准备，避免因局部竞争影响中拉整体合作全局的推进。
第三，中拉论坛应优先推动全球治理、人文交流等较易达成共识领域的合作，充分发挥论坛整体合作平台优势，推动中拉合作多出成果。与其他次区域组织相比，拉共体的最大优势在于其为地区国家提供了最为广泛的协调框架和政策空间。然而，受多 种因素限制，中拉论坛整体合作平台优势迄今未得到有效发挥。中拉同为发展中国家，与巴西、墨西哥等同为新兴市场国家，共同的身份认同使双方在改革全球治理体制、应对气候变化及维护自由贸易等全球议题上立场一致，而且与经贸关系相比，中拉双方在全球治理问题上的对话与合作水平相对较低，且原有次区域组织也未能成为双方就全球治理议题进行沟通的主要平台。在此背景下，在中拉论坛框架下加强双方在全球治理领域的对话与合作潜力巨大，更易于达成务实成果，如在论坛框架下推动建立气候变化、环保等专业领域分论坛。此外，中拉相互认知不足已成为阻碍双方其他领域合作深入发展的主要障碍之一。鉴于此，目前中拉已就深化双方人文领域的交流互鉴达成广泛合作共识。这意味着拉美国家在人文领域以整体姿态对外开展合作障碍少、可行性强，且整体合作也符合中国实现规模效应、提高合作效率的初衷。因此，人文交流也应作为中拉论坛框架下重点推进的合作领域之一。 ——————————
[1] 赵本堂：《努力推动中拉关系在更高水平上向前发展》，载《拉丁美洲研究》，2018 年第1 期，第 5 页。
[2]《中国对拉美和加勒比政策文件》，中国 外 交 部 网 站， http://www.fmprc.gov.cn/web/ ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1418250. shtml。
[3] 王友明：《构建中拉整体合作机制：机遇、挑战及思路》，载《国际问题研究》，2014 年第3 期，第 114 页。
[4]《美国务卿蒂勒森访拉美恶意攻击中俄》，载《参考消息》， http://news.163.com/18/0203/13/ D9NLAPDR00018AOQ_all.html。