美国对外援助的战略功能

——以特朗普政府援外政策争论为背景

内容提要 二战结束以来，美国政府大部分时期视对外援助为国家利益之有效和必要工具，国会参众两院和共和、民主两党也对此形成基本共识。特朗普政府出于“美国优先”理念和对军事实力的信奉，试图在减少赤字的同时增加国防投入，多次提出削减援外等领域预算的方案，但在美国各界的多数反对和批评下，没有获得国会的支持。美国社会对于对外援助政策功能的普遍认同，对理解对外援助的本质，具有重要的启示意义，即维护必要的政治联盟、促进投资和贸易等经济利益，塑造负责任大国形象，与外交和其他途径相配合增加广泛的国家利益，都使适度规模的对外援助成为必要。

特朗普当选美国总统后，原先的竞选口号“美国优先”（America First）和“使美国再次强大”（Making America Great Again）成为其执政理念。在这些理念指引下，特朗普政府宣布退出气候变化《巴黎协定》后又宣布有条件重返，宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后又下令研究重返，指责并要求盟国分担义务和费用，对中国发起规模空前的“贸易战”，断然承认耶路撒冷为以色列首都，不承认伊朗核问题全面协议等等，都成为备受国际社会关注的议题。

2017 年 3 月 16日，美国总统行政办公室发布了《美国优先：使美国再次强大的预算大纲》（以下简称“预算大纲”）。此后，美国政府又先后于2017 年 5 月和 2018 年 2月向国会提交了 2018 财年和 2019 财年的联邦预算。以上三份文件都对对外援助等外 事预算进行了大幅削减，由此引发美国社会的持续争论和关注。相较于前述其他议题，削减援助预算所引发的政策争论，并没有引起多少国际关注。然而，分析这一争论的内容，有助于理解对外援助的一般功能及其在美国对外关系中的地位。在中国不断增加对其他发展中国家援助和经济投入的背景下，美国关于对外援助问题的争论，对理解当前中国的对外援助具有重要的启示意义。

美国对外援助实践的历史演进

第二次世界大战后，对外援助成为美国对外政策的一个重要工具。自杜鲁门政府实施在当代国际关系中具有重要历史影响的“马歇尔计划”和“第四点计划”以来，美国历届政府都创设了大量影响深远的对外援助 账户和项目。例如，艾森豪威尔时期的“粮食和平”(Food for Peace) 项目；肯尼迪时期的和平队（The Peace Corps）项目 这一时期美国国会

——制定了《对外援助法》，成立了美国国际开发署（USAID）；尼克松时期的泛美基金（IAF）项目；卡特时期的美国非洲开发基金会（USADF）；冷战结束后老布什政府的“支持东欧民主”(SEED) 账户，联合国“千年发展目标”；“9·11 ”事件之后小布什政府的千年挑战账户（MCA）和抗击全球艾滋病倡议（GHAI）；奥巴马政府的三个总统政策倡议：全球饥荒和粮食安全倡议 哺育未来（FtF）、

——全球健康倡议（GHI）以及全球气候变化倡议（GCCI），等等。所有这些举措在美国对外援助史上都非常引人注目。

美国对外援助的一个重要和突