土耳其外交政策调整的动力:安全诉求和地缘政治抱负

内容提要 2011年中东地区陷入动荡以来,土耳其外交政策呈现两大持续性特征:与大国关系的异动和强势回归中东。与大国关系的异动主要表现为土耳其与美国关系的问题不断及土耳其与俄罗斯关系的回暖。相较于其他地区大国,土耳其回归中东显得颇为高调,也取得了某些成果。安全诉求和地缘政治抱负是土耳其外交政策调整的主要动力,土耳其能够为中东地区提供何种安全保障架构以及被地区国家的接纳程度,将决定土耳其外交政策调整的限度。与此同时,土耳其也是观察国际格局转变的极佳案例。从某种意义上讲,土耳其在地区领袖争夺中暂时处于领先位置,

Contemporary World - - 焦点透视 Seeing Through The Focus - 【本文是国家社科基金重点项目“土耳其国家治理难题研究”(项目批准号: 17ASS003)的阶段性成果】(作者系陕西师范大学历史文化学院副院长,教授) (责任编辑:甘冲)

2011年以来,中东地区出现持续动荡,几乎对所有中东国家都产生了深远影响,土耳其也不例外。在这一过程中,土耳其的政治体制完成了从议会制向总统制的转变,外交政策则呈现出与大国关系的异动及强势回归中东两大特征。从2002 年正义与发展党(下称“正发党”)执政到中东地区动荡的初期,土耳其一直追求有限的地区抱负,主动与地区国家改善关系,由此被西方标榜为向其学习的优等生。2011年前后,土耳其的发展模式一度成为中东热议的话题。其后,土耳其内外情势突变,安全问题突出,经济发展也不再被看好。土耳其不仅在中东地区一度陷入孤立,而且与西方的交往也是问题重重。土 耳其的地区外交和与西方的交往之间存在着密切的互动。世界格局的变迁则在更大的层面上规定了土耳其外交转变的限度,使得土耳其成为观察世界格局走向的极佳案例。

当下,学术界将土耳其外交政策的转变或归因于土耳其总统埃尔多安个人攫取权力的野心,或归因于土耳其民众对无序的恐惧和对国家主义的推崇[1],这些论断都有一定合理性。本文认为地缘政治局势的恶化和国内安全形势趋紧是硬币的一面,硬币的另一面则是埃尔多安利用危机来推行新政治议程,风险和机遇持续转化。目前,中东地区局势仍在不断变化,走向难以预测,而土耳其新政治议程的推行,既会影响到地区局势的走向, 也可以折射国际格局的变迁。

土耳其面临的安全考验和政治体制性质的转变

在阿拉伯世界持续动荡、中东地区面临着百年不遇之大变局的背景下,土耳其的生存环境同样遇到了百年不遇的大挑战。凭借着国家治理的累积成果和埃尔多安的强势统治,土耳其经受住安全考验,同时艰难地推进自身的政治议程。

一、土耳其面临的安全考验

由于土耳其政权相对稳定,中东持续动荡对土耳其的影响迄今未得到充分的评估。事实上,土耳其面临的内外安全挑战非常严峻,而且其性质也迥异于前,包括土耳其版的“阿拉

伯之春”、昔日政治盟友居伦派的挑战、未遂军事政变、叙利亚内战以及美国发动的贸易战等诸多危机。埃尔多安试图利用这些挑战来重塑“新土耳其”,借助奥斯曼帝国的历史和百年不遇的中东大变局带来的机遇,理顺土耳其与中东和世界的关系,同时顺势强化自身权力。

2013年伊斯坦布尔塔克西姆盖齐公园抗议事件,被称为土耳其版的“阿拉伯之春”,埃尔多安政权第一次面临来自草根民众的考验。中东地区其他强权政治暴露出的脆弱性,进一步刺激埃尔多安政府紧握手中的权力,加速了土耳其内政和外交的安全化取向。2014年以来,库尔德问题变得前所未有的复杂,甚至出现了“库尔德人之春”,再次凸显了土耳其国家安全面临的严峻境况。埃尔多安试图使用武力方式来解决库尔德问题,防止叙利亚出现类似于伊拉克北部库尔德地区政府这样的实体。库尔德问题在深层次上规定了土耳其外交的路径选择。2016 年 7 月 15 日,土耳其发生未遂军事政变,埃尔多安政权险些被颠覆。这一事件刺激埃尔多安政府强化了军事管制。正发党政府宣布全国进入紧急状态,这种状态前后长达两个年头。土耳其不仅周边环境充满凶险,而且埃尔多安政权面临严峻挑战,由此内政和外交趋紧的气氛再次加码。

2016 年“7·15”军事政变发生后,土耳其一方面以涉嫌“从事间谍活动”和“与居伦分子关系密切”为由拘捕了美籍牧师布伦森,另一方面要求美国引渡居伦,土美双方冲突在所难免。2017 年 4 月 16日,标志着土耳其政体转向总统制的公投,被西方认为是土耳其宪政民主的倒退,作为附带结 果美国宣布暂停向土耳其公民发放非移民签证。2017年底美国发布的《国家安全战略报告》没有提及美土战略伙伴关系,这一现象在正发党执政以来非常罕见,美土双边关系陷入某种持久性衰退。2018 年 6 月 26 日美国暂停向土耳其交付预定的F35 战机,旋即对土耳其两名内阁部长实行制裁。2018 年 8 月 10 日,美国总统特朗普宣布对土耳其钢铝产品征收关税翻倍,并要求进一步评价美国与土耳其的关系。这是土美两国由来已久的多重矛盾的体现和总爆发。这些问题彼此关联、相互作用,极大地增加了问题解决的难度。而且导致经济困境的直接原因居然来自战略盟友美国,土耳其由此再次绷紧了安全弦,加大了外交调整力度。

土耳其的周边安全环境一直存在巨大隐患,对其国内外政策安全化产生了深刻影响。1980—1988 年的两伊战争、1990—1991年的海湾战争、2003年的伊拉克战争都与土耳其有某种直接或间接的关联。中东地区持续动荡,土耳其面临的国内外问题则更为复杂且彼此作用。除了上述挑战外,土耳其还面临恐怖组织“伊斯兰国”的威胁以及难民问题等的考验,处理不慎则可能会使自身在区域格局的变迁中处于下风,甚至出现政权更迭的危险。面临重大安全挑战的土耳其,同时也体会到了盟友不可靠,本能地强化了对国内的控制,催生了地缘政治新格局,并以此保障政权的稳定性,服务于土耳其区域大国的抱负。

二、土耳其政治体制性质的变化

土耳其面临严峻的安全挑战,其程度不逊于阿拉伯国家,区别在于埃尔多安成功利用挑战实现了自身的政治意图,即从内政和外交两个维度来 打造“新土耳其”。中东持续动荡对土耳其产生了深刻影响,为应对内外安全威胁,土耳其试图改变其政权合法性的塑造和表达方式,消除其政治史上类似于军人干政的沉疴,提高行政效率。

2014年,埃尔多安成为土耳其共和国历史上首位通过直选方式产生的总统 ;2017 年 4月,土耳其举行了共和国历史上的首次修宪公投;2018 年6 月 24日,土耳其共和国历史上首次同时举行议会和总统选举,在任总统埃尔多安获胜,这标志着土耳其的政治体制已从议会制转变为总统制。土耳其政治体制的转变在提升政府效率的同时解决了军人干政问题,土耳其政治发展由此走上了一条新路。埃尔多安自己的评价是:“2018 年的选举不同于土耳其历史上的任何选举,土

。”[2]耳其政治进入了新时代 然而,在西方看来,土耳其从议会制向总统制的转变只是表象,真正的问题在于土耳其逐渐背离了民主政治,转向了在中东地区习以为常的强人政治。

埃尔多安塑造政权合法性的方式也发生改变,除了争取穆斯林资产阶级外,直接争取下层民众的支持也成为重要手法。2014年埃尔多安当选土耳其总统,实质上是对民众态度的公开检验。2016 年“7·15 军事政变

”中,埃尔多安使用视频等方式号召民众保卫民主,并由此挫败了军事政变。2017 年 4 月 16日,埃尔多安采用全面公投的方式,顺利通过了关于宪法的修正案。尽管西方对于土耳其现政权的批评声音一浪高过一浪,但埃尔多安的民众支持度并没有下降,从而为埃尔多安推行新政治议程奠定了基础。

埃尔多安塑造政权合法性的另一

重要手段是持续批评以色列、美国及其他西方国家。埃尔多安指责以色列为“恐怖主义国家”,以色列在中东问题上的固有短板导致这种表述极其容易获得阿拉伯民众的共鸣。除此之外,土耳其指责西方国家支持“恐怖主义”,通过消费“恐怖主义”来获取民众的支持。埃尔多安在多个场合指出,美国是库尔德问题产生的原因,而非贡献解决方案的一方。[3]土耳其政权性质和合法性塑造方式的转变既有长期原因,也与中东持续动荡相关。

埃尔多安对于政权合法性塑造方式的调整,实质上是对国内权力秩序的大调整,其目标在于将土耳其塑造成中东地区大国。埃尔多安强调,土 耳其将坚定地、无所畏惧地走向历史,成为一个强大的、有尊严和有影响力的国家。[4]

埃尔多安的全球秩序观及土耳其外交政策的调整

当前世界秩序并不稳定,其基本特征是不确定性和不可预测性陡增,从某种意义上讲,焦虑和茫然已成为国际社会的普遍心态。保守主义在西方的回潮,特朗普发动贸易战、逃避国际义务,欧洲民族主义和民粹主义盛行以及世界经济逆全球化发展,都加剧了全球秩序的不确定性和不可预测性。而中东地区持续动荡,使得这种不稳定性进一步恶化。土耳其与俄 罗斯关系的改善及与美国关系的持续走低,既是土耳其与大国关系异动的表现,也表明国际格局出现了某些新的征兆。土耳其不仅自身充满不确定性,而且与全球秩序的不稳定性高度匹配。

一、埃尔多安的全球秩序观和地区秩序观

埃尔多安认为,国际格局正在快速演变且充满不确定性,土耳其地处战略要冲,极易受到影响,如何安身立命是一个极大的挑战;在既有的国际秩序中,土耳其的作用被严重低估,没有被给予合适的位置,因此要建立新秩序,消除现有秩序的短板和缺陷;土耳其在音乐、书法等很多方面对人

类作出了重要的贡献,却没在书写历史时得到应有尊重,因此无法接受西方在书写历史时的霸权地位;联合国安理会代表性不足,不能将全世界的

[5]

命运托付于它。 埃尔多安多次强调,联合国应该更加公正、民主、透明、有效和负责任。[6]

对于中东地区秩序,埃尔多安也认为其正在发生深刻变革,而土耳其应该是地区新秩序的塑造者。埃尔多安对于地区局势走向和土耳其的努力方向有过多次阐释,他强调土耳其应是地区新秩序的守护者。2011年9月,埃尔多安在演讲中指出,“更具包容性和更具参与性是新的全球秩序的特点,土耳其需要一改旁观者的角色定位,以积极和富有影响的行动者的身份参与全球问题的解决。”[7]中东地区局势正在发生前所未有的变化,虽然各地区大国都在追求自身的地缘政治抱负,但埃及政权不稳定,伊朗遭到美国的制裁,沙特阿拉伯对美国过度依赖,以色列外交存在天然缺陷。与它们不同,土耳其独树一帜,以其独特的方式来夯实在中东地区的存在,而埃尔多安也从不掩饰其地缘政治抱负。

埃尔多安强调土耳其是负责任的国家,尤其是在对外援助和解决难民问题方面承担了重大的国际责任。埃尔多安在英国查塔姆大厦的演讲时强调土耳其对外援助的数额巨大,并以此证明土耳其是负责任的国际行为体;在难民问题方面,土耳其已经接受了约 300万叙利亚人,欧洲国家要求土耳其开放南部边界再接收约7 万名叙利亚难民,同时要求土耳其关闭难民可能通往欧洲西部和北部的通道。[8]埃尔多安强调自身承担国际义务和责任的目的是在新的国际格局中 扮演更重要的角色。土耳其评估国际和地区局势的基本结论是,现存国际秩序不合理,地区秩序需要重建,土耳其可以大有作为并顺势崛起。

二、土耳其外交政策的调整

土耳其外交政策调整最大的看点是与盟友关系的异动,并以此确保自身在叙利亚问题上的战略目标和存在感。一方面,土耳其改善与俄罗斯的关系,不但化解了因其击落俄罗斯战机带来的威胁,更于2017 年 12 月 30日与俄罗斯签署 S-400 防空导弹军售协议。另一方面,土耳其与美国同属北约,是长期战略盟友。然而,2018年 1 月 24日,美国总统特朗普警告埃尔多安要限制土在叙利亚北部的军事行动,防止与美军发生冲突。2018年 5 月 16日,土耳其召回驻美国和以色列大使,声称有确凿证据证明美国援助了“伊斯兰国”和库尔德武装力量。[9]土耳其民众无法接受美国作为土耳其的盟友却在支持土耳其的敌人。土耳其人普遍的感觉是,现在的情况类似于二战前的黑夜。[10]土耳其与盟友关系的异动,主要是为了确保自身在叙利亚事务上的主导权,防止叙利亚库尔德武装力量壮大,土耳其与俄罗斯关系回暖属于附带效应。土耳其与盟友关系异动的根本原因在于,土耳其希望与西方建立平等、正常的外交关系,而非土耳其单方面服务于西方利益。

在地区问题上,土耳其首先是以军事手段等硬权力介入地区冲突和秩序重建。土耳其名义上是清除恐怖分子,实际上则是确保库尔德问题的可控性。2017 年 1 月 20 日,土耳其军队发起代号为“橄榄枝”的军事行动,对叙利亚阿夫林地区进行空中和地面打击。2018 年 2 月 6 日,土耳其宣 布将扩大在叙利亚北部的军事行动范围。埃尔多安指出:“我们今天在阿夫林,明天将在曼比季,后天将在幼发拉底河清除恐怖分子,一直要到伊

[11]拉克边境地带。” 库尔德问题是涉及土耳其根本的安全问题,无论是与西方关系的紧张,还是在区域问题上的强硬立场,追根溯源都在于土耳其对库尔德问题的高度警觉。确保叙利亚库尔德人不再复制伊拉克库尔德人的自治模式,确保库尔德工人党在叙利亚和伊拉克的存在范围不再扩张,将是未来很长时间内土耳其外交的底线。

除此之外,土耳其强化与卡塔尔和伊朗的联合,与沙特阿拉伯暗中较量,在很大程度上也是由其国家安全所决定的。土耳其与沙特在地缘政治上的较量,是外界理解埃尔多安政府与穆斯林兄弟会关系密切的关键所在。近期的“卡舒吉事件”对沙特的地区抱负造成极大打击,但却提振了土耳其的国际影响力,使其有望缓和与美国的关系,并在与沙特的角力中胜出一筹。此事带来的连带效应是,土耳其与卡塔尔发展了良好的外交关系。土耳其是温和的伊斯兰国家,反对保守的宗教势力;土耳其与卡塔尔在外交理念上多有吻合,这也是土耳其与卡塔尔关系升温的原因之一。与此同时,土耳其需要与伊朗在叙利亚和伊拉克问题上开展合作,两国关系具有稳定性。

三、影响土耳其地区抱负的决定性力量

全球秩序正处于断裂和裂变的状态,土耳其只能为此提供某种注脚,其地区抱负受制于全球秩序的演变。美国正在试图重新书写国际秩序,再次确立自身无可挑战且独一无二的

领导地位。与此同时,美国不会从中东退出,这与土耳其追求的独立和地区领袖的抱负多有冲撞。此外,欧洲民粹主义和排外主义情绪抬头,导致土耳其融入欧洲体系的努力付诸东流。在此情势下,土耳其宣称不再需要欧

[12]盟,加入欧盟的努力只是在浪费时间。土耳其向东看政策在中东地区能够有多大的分量,既受制于国际格局的走向和土耳其与西方的关系,同时又会对地区局势的走向和土耳其的国际地位产生影响。

土耳其回归中东的核心变量在于,土耳其能够给中东带来什么样的福音以及中东国家可以在何种程度上接纳土耳其。英国埃克塞特大学荣休教授蒂姆·尼布洛克分析了决定动荡后中东地区秩序稳定的四个核心因素:合法的政治结构;立足于地区合作和非进攻性的安全体系;有效的跨地区联通和交通设施建设;使所有民众都可以受益的经济发展模式。在此基础上,尼布洛克教授分析了土耳其在地区新秩序构建方面可能扮演的角色。他认为,土耳其由于不能富有成效地解决库尔德问题,因此其政治体制的合法性存在缺陷;在地区安全体系建设方面,土耳其更关注与地区国家的合作,在这方面可以扮演更为积极的角色;在跨地区基础设施建设方面,土耳其同样可以发挥积极作用,特别是与伊朗合作进而推动与亚洲和欧洲的联系;土耳其经济发展能否使得所有民众都受益,目前不是特别清

[13]

晰。 然而,中东国家对土耳其素有戒心,认为它并非真正意义上的中东国家。

事实上,土耳其当下以硬权力的方式解决库尔德问题,某种意义上讲是迫于安全的压力。在安全压力得 以缓解后,土耳其有望重新回到以政治方式解决国内库尔德问题的道路上来。在地区安全体系建设方面,土耳其可以在伊朗和沙特之间发挥协调作用,在较大程度上推动地区合作体系的建设。土耳其提出的“中间走廊”计划可以与中国的“一带一路 倡议

”进行对接,进而服务于跨地区的基础设施建设合作,并且土耳其已经加入了多种区域合作组织,在其中发挥着日益重要的作用。土耳其的经济发展模式能否消除国内的对立化趋势,并为地区国家提供参考,重振其感召力和吸引力,还有待观察,这些因素反过来决定了中东国家对土耳其的接纳程度。

结 语

中东地区持续动荡给土耳其造成巨大冲击。在此背景下,土耳其外交政策更多地以安全为导向,同时期望在动荡的局势中顺势崛起。土耳其就此构建了新的政权合法性的塑造方式和话语体系,积极参与地区秩序的重建。然而,中东素来是域外大国的竞技场,地区秩序更多地呈现出碎片化的图景,土耳其需要审慎介入并适时开出中东国家可以接受的新的安全方案。从某种意义上讲,土耳其在地区领袖争夺中暂时处于领先位置,近期的“卡舒吉”事件进一步强化了土耳其的优势地位,但决定性因素是中东地区的持续动荡如何收场,尤其是叙利亚局势何时尘埃落定。 ——————————

[1] 穆拉特· 贝尔齐(Murat Belge)认为,所有的问题都来源于埃尔多安的个性和目标。埃尔多安是虔诚的冷战斗士,他也深谙土耳其民众的国家主义文化,即由于对无序的恐惧,土耳其民众天然地愿意服从于国家的权威,哪怕这一权威是专制的和邪恶的。参见 :Halil Karaveli, "Erdogan's Journey: Conservatism and Authoritarianism in Turkey", Foreign Affairs , November/December 2016。

[2] Yavuz Baydar,”Erdogan is busy building a resilient autocracy”, Ahval, Feb.26, 2018,https:// ahvalnews.com/erdogan/erdogan-busy-buildingresilient-autocracy.

[3]“Turkey: there are countries who do not want to see an end to pkk terror”, Anadolu Agency , September 27th 2012, https://www.aa.com.tr/en/ turkey/there-are-countries-who-do-not-want-to-seean-end-to-pkk-terror/331906.

[4]“Erdogan: new Turkey vision cannot be stopped”, Anadolu Agency, 31st December 2014, https://www.aa.com.tr/en/turkey/erdogan-new-turkeyvision-cannot-be-stopped/87911.

[5] 同 [4]。

[6] "United Naitons must be reformed: Presient Erdogan", https://www.aa.com.tr/en/todays-headlines/ united-nations-must-be-reformed-presidenterdogan/1292467.

[7] Yuksel Taskin,“Turkey ’ s Search for Regional Power”, http://www.merip.org/mero/ mero082110.

[8]“Turkey dismisses EU plan to resettle refugees in return for sealing sea route ” , the Guardian, 10 February 2016, http://www.theguardian. com/world/2016/feb/10/turkey-dismisses-eu-plan-toresettle-refugees-in-return-for-sealing-sea-route.

[9] "Is Erdoan trying to wreck US-Turkey relations?", Al-Monitor, December 31, 2016, https:// www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/12/ erdogan-wreck-us-turkey-relations-rouhani-aleppo. html.

[10] "Palestinian blood on U.S. hands: Erdgoan adm", Ahval, May.14, 2018, https://ahvalnews.com/ palestine/palestinian-blood-us-hands-erdogan-adm.

[11] "Today Afrin, tomorrow Manbij, Erdogan says", Ahval , March 5th 2018, https://ahvalnews.com/ turkey/today-afrin-tomorrow-manbij-erdogan-says.

[12] Umut Uras,“Turkey-Europe Tensions High as EU Summit Opens”, Features, Octber 18th 2017, http://www.aljazeera.com/indepth/features/2017/10/ turkey-europe-locked-war-words-eu-summitopens-171017100837409.

[13] Tim Niblock,“Turkey and the Middle East: Can Turkey Play a Central Role in Shaping a New Regional Order?”, 蒂姆 ·尼布洛克教授在陕西师范大学土耳其研究中心2018 年 12-15 日举办的“土耳其和周边世界:历史和当下”国际学术研讨会上的发言。本文的写作也受此启发,特致谢忱!

近期的“卡舒吉事件”对沙特的地区抱负造成极大打击,但却提振了土耳其的国际影响力,使其有望缓和与美国的关系,并在与沙特的角力中胜出一筹。2018年10月23日,土耳其总统埃尔多安在安卡拉表示,10月初在伊斯坦布尔遇害的沙特阿拉伯记者卡舒吉死于政治谋杀。

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