美国对华“战略竞争”探析

Contemporary World - - Contents 目录 - 滕建群

【内容提要】21世纪以来,特别是特朗普执政后,美国对华政策逐渐由接触调整为“战略竞争”。美国对华“战略竞争”在经贸和安全等领域都有明显体现。从根本上讲,美国转向“战略竞争”是其规制中国的图谋失败所致,同时也是其内政外溢的一种必然结果。对中美两国而言,当务之急是要寻找更多的合作领域,避免“战略竞争”升级为战略冲突。 【关键词】中国;美国;大国关系;战略竞争;对手【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2018.12.005

进入 2018 年,特朗普政府对华发起“战略竞争”,中美关系出现重大转折。政治上,美国政府指责中国的领导体制和社会制度;经贸上,对数千亿美元中国输美商品加征关税;安全上,美军继续在中国周边调兵遣将,制造紧张氛围;在人文领域,收紧中国赴美留学人员签证发放,对与中国交流的美国科学家进行打压……美方甚至提出,中美“新冷

[1]战”正在形成,并把责任归咎于中国。当前,美国对华“战略竞争”正在由经贸延伸向政治、安全、人文等各领域,日益呈现全面对抗的态势。

从接触到“战略竞争”:美国对华政策正发生重大调整

美国提出把中国当成“战略竞争”对手始于 2000年前后。奥巴马入主白宫后提出“亚太再平衡战略”,美国对华进行“战略竞争”的轮廓初显。而真正启动美国对华“战略竞争”的 则是特朗普政府。从历史演变看,美国对华“战略竞争”不是即兴之举,它脉络清晰,逻辑前后呼应。

冷战结束后,美国认为,它正享受“冷战”胜利的“和平红利”,没有竞争者可以挑战其地位。中美意识形态斗争已成过去,相信中国会在经济和政治上进行“自由化改革”。1994 年7月,克林顿政府发表《国家安全战略报告》,副标题是“接触与拓展”。报告指出,美国正同中国进行广泛接触,确保两国维护经济和安全利益。美国把人权和“最惠国”待遇脱钩,让中国发展更加开放的市场经济,加强国际贸易实践。“考虑到中国不断增长的经济潜力和大规模军事力量,必须保证中国不会成为地区安全的威胁。为达到此目的,美国强烈推动中国加入地区安全机制。”[2]美国政界和学界均认为,把中国融入其主导的国际安全机制不仅可能,而且必要。

美国学界对中美“战略竞争”也多有关注。2000年秋,兰德公司发表《美国与亚洲——美国新战略和兵力态势报告》,提出美国必须制定完整的战略,目标是防止在亚洲出现导致战争的敌对关系、猜疑和不安全因素。战略的支点有三:一是防止地区霸权国家崛起,亚洲任何潜在霸权国家都会寻找削弱美国在亚洲作用的机会,并倾向于使用武力维护其主张;二是保持亚太稳定,这是亚洲更加繁荣的基石;三是控制亚洲的变化节奏。美国要努力影响地区事态发展,使该地区不会失控。[3]21世纪初,美国已隐约感到其霸权地位将受到来自中国等地区国家的挑战。

小布什上台后开始关注“大国竞争”,担心中国成为其主要竞争对手,提出利用“均势理论”(Balance of Power)来平衡大国关系。2002 年9月,小布什政府发表《国家安全战略报告》,指出美国要在全球范围内

承担世界主导者角色,不仅要与传统盟国保持合作,还要与大国和地区性力量中心建立合作关系,保持“均势”,维系目前对美国极为有利的国际战略格局。小布什称,“根据美国的传统和原则……我们寻求建立有利于人类自由的‘均势’”。[4] 美国的战略是通过“均势”来平衡大国关系,通过“先发制人”打击“专制国家”和恐怖主义。

小布什政府认识到与中国保持接触的必要性。“美国将鼓励中国民主进步和经济开放,这些将成为国内稳定和国际秩序的坚实基础。美国强烈反对其他大国的入侵行为,即使我们欢迎他们以和平方式追求繁荣、贸易和文化进步。”[5]美国希望与中国在防扩散、反恐等领域进行合作;同时也希望中国能遵守国际规则,不挑战美国的利益。然而,“9·11 ”恐怖袭 击事件让小布什政府无心再与大国保持“均势”,美国进入为期十年的反恐战争。

奥巴马上台后对华前恭后倨。2009 年 11月,奥巴马访华,中美领导人就重大国际和地区问题交换意见,双方在政治、安全、经贸、朝核和伊核、人文交流等方面达成共识。[6]但回国后,奥巴马对华政策发生重大转变,提出“亚太再平衡战略”,把中国作为主要防范对象。2011年11月,时任美国国务卿希拉里· 克林顿在夏威夷发表演讲,强调“21世纪世界的战略和经济重心在亚太地区”,“美国政府今后的外交和经济政策重心会放在亚太地区”。[7]奥巴马政府的“亚太再平衡战略”是要平衡这个地区正经历的深刻变化,平衡地区国家崛起对美国主导地位的影响,其逻辑与小 布什政府提出的“均势”相一致。

奥巴马指出,中国的前景不可预测,美国对中国军事现代化保持警惕,反对在领土纠纷上使用恫吓解决问题。[8]奥巴马政府“亚太再平衡战略”给亚太局势带来影响,朝鲜半岛、东海、南海、台海等相继出现波动,中美关系趋紧。美国霍普金斯大学兰普顿教授甚至认为中美关系已接近“临界点”,“尽管美中(关系)根基没有坍塌,但是美国政策精英的重要组成部分日益倾向于把中国看成是对美国全球主导权的威胁。而在中国越来越多的精英与民众也把美国看成阻止中国获得应有国际地位的一个障碍”。[9]上述是美国政界、学界乃至产业界最近几年来关于中美关系辩论的结果

:中国正成为美国的主要竞争者,美国必须重新思考对华战略。但面对恐怖

主义威胁和乌克兰危机,奥巴马政府不得不把注意力放在中东和欧洲,直到任期届满,其“亚太再平衡战略”也没完全得以落实。

2016 年底,特朗普当选美国总统。从外部看,中东“伊斯兰国”恐怖势力已被基本剿灭、乌克兰东部地区冲突处于胶着状态。入主白宫不到一年,特朗普政府发表《国家安全战略报告》,随后国防部等部门发表《国防战略报告》和《核态势评估报告》。上述文件的出台成为特朗普政府与中国进行“战略竞争”的标志。特朗普政府把与中国的“战略竞争”摆上台面,认为中国正挑战美国的权力、影响和利益,试图削弱美国的安全和繁荣。可以说,美国提出与中国进行“战略竞争”是其对华认知发生重大变化的结果。

进行“战略竞争”:源于美国规制中国图谋的失败

苏联解体后,美国给予中国“最惠国”待遇,支持中国加入世界贸易组织,试图把中国纳入由其主导的国际秩序当中。但现在美国则认为,这种努力已失败,因此,要与中国展开“战略竞争”。

第一,经贸和安全等领域竞争加剧。当前,中美双方原有力量平衡已被打破或正被打破。在此背景下,中美领导者和民众心态已发生相应变化:中国更自信,美国显得越来越焦虑。美国要与中国进行“战略竞争”,其中经贸和安全两大领域最引人瞩目。

1.经贸摩擦是中美“战略竞争”的“前哨战”。[10] 建交以来,中美双方在农产品、纺织品、轮胎、知识产权等领域的摩擦从未间断,但仅限某个领域或特定行业,最后由政府出面 协商加以解决。特朗普政府发动的经贸摩擦却呈现出不同的特点:一是全领域,有传统行业,也有高新技术

;二是高强度,加征关税少则几十亿美元,多则上千亿美元;三是不计后果,经贸摩擦持续数月,美国贸易赤字不

[11]

减反增。 经贸摩擦已超出贸易边界,成为一场“战略竞争”。特朗普政府提出“美国优先

”,强调“公平贸易”而非自由贸易,重视消除贸易逆差。据美方统计,2016年美中贸易逆差约为3470 亿美元,占美国贸易逆差总额的47%。[12]2017年贸易逆差达到3750亿美元。美方认为,过去25 年是美国重建了中国。[13]特朗普政府认定必须尽快解决双方贸易逆差。

特朗普政府的基本思路可归纳为:一是直接对所谓“不公平贸易行为 展开调查。2017 年 8 月,特朗

普签署对华301条款调查备忘录,不承认中国市场经济地位。同年11 月,特朗普在越南APEC峰会上批评中国“不公平贸易行为”。二是直接发起对华经贸摩擦。进入 2018 年,美国已多次对中国输美商品加征关税。三是打压中国制造业,把中国的国家计划看成是对美国产业的威胁,企图从源头遏制中国产业升级。四是维系美国在世界产业链中的高端地位,获得商品高附加值;使中国处于产业链中低端,获取低附加值。当中国希望打破这一模式并向高端产业链出发时,美国不想让这种进步成为现实。美国贸易代表莱特希泽称,《中国制造2025》是个非常严肃的挑战,不仅对美国,对欧洲、日本及全球贸易体系都是严肃的挑战。[14] 他认为,“如果中国在这些(高科技)领域取得世界支配地

”。[15]

位,那将是美国的噩耗 因此, 美国发起经贸摩擦除要消除赤字外,还要恢复已衰落的制造业,这也是中美两国制造业的“战略竞争”。

2.美国把中国军事现代化看作是其主要挑战。中美建交后,因军事合作敏感且两军力量对比悬殊,美国只

[16]与中国进行“有限的军事交流”。进入 21世纪,美国在安全领域对中国的担心上升。2010年,美国学者米尔斯海默在《悉尼先驱导报》撰文指出,“随着中国不断增强的军力,今后数十年内亚洲力量均衡将发生重大变化”,“中国崛起可能引发与美国激烈的安全竞争”。[17] 特朗普执政后,美国对中国的安全认知进一步变化,认为中国正发展先进的武器和能力,这些武器和能力足以威胁美国的重要基础设施和指挥与控制架构。[18]美国国防部指出,“中国将继续追求其军事现代化项目,这足以让它在短期内夺取印太地区霸权,并且在未来取代美国在全球范围内的主导权”。与中国进行长期的“战略竞争”是国防部最优先目标。[19]

安全领域“战略竞争”最直接的区域莫过于南海。美国凭借两洋优势,一直遵从马汉的海权思想,认为控制海洋就能控制海上贸易,进而控制世界。二战后,美国在印太地区建立起军事基地群,部署先进武器系统,扼守中国海军进出大洋的海上交通线,控制从北非、中东到东南亚至南海的能源咽喉要道。近日,美国又提出打造第四、第五岛链构想,企图阻挡中国向印度洋发展。

到 21世纪第二个十年,中国提出建设“海洋强国”的战略目标,“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海

建设海洋强国”。[20]2015 年洋权益,

的《国防白皮书》进一步强调海洋对中国的意义,“海洋关系国家长治久安和可持续发展。必须突破重陆轻海的传统思维,高度重视经略海洋、维护海权。建设与国家安全和发展利益相适应的现代海上军事力量体系,维护国家主权和海洋权益,维护战略通道和海外利益安全,参与海洋国际合作,为建设海洋强国提供战略支撑”。[21]

2016年菲律宾提出南海仲裁案闹剧后,东盟国家更愿意把解决南海纠纷的着力点放在谈判桌上。中国和东盟国家展开“南海行为准则”谈判。李克强总理在2018 年 11月中国—东盟领导人峰会上提出,争取用3年时间完成这一准则的磋商,得到东盟积极响应。[22]中国的外交和军事努力为南海稳定作出了贡献。

南海稳定让美国坐立不安。2015年 10月开始,美国频繁派出作战舰艇到南海进行所谓“航行自由行动”,派战略轰炸机在南海空域飞行。美国的其他盟国不时出现在南海。表面看,美国提出的是南海航行自由,实质则是美国的担忧:一是担心其印太战略在南海被中国切断;二是担心东盟对美国安全依赖下降,美国要显示存在;三是给中国制造麻烦,配合贸易等手段对中国施加压力,但效果正好相反。

中国在南海维持和平和稳定的决心更加坚定。一方面,中国在与东盟的外交谈判上表现出灵活性,包括“南海行为准则”磋商;另一方面,中国一改过去重经贸轻军事的交流模式,军方高官增加访问东南亚国家的频率,中国与东盟国家的双边和多边军事演习不断增多。展望未来,中美在南海的“战略竞争”还会持续下去,但时间和空间都在中国一边。

第二,“战略竞争”是美国内政 外溢的必然结果。中美贸易摩擦只是表象,实质是美国对华认知变化的结果,是美国政治生态的产物。当前,美国国内对华趋强已成为一种“政治正确”,特朗普政府运用“零和”思维来处理本该通过协商谈判解决的贸易问题,与中国展开“战略竞争”。

特朗普以非建制派共和党人身份入主白宫,多年从事高风险、高投入和高产出事业的商人总统上台后高度重视商业利益。特朗普已完成从政学习期,几轮阁员更换,总统权力高度集中。特朗普的保守思想已被共和党广泛接受。共和党内对特朗普的支持率高居不下。民主党即使要向特朗普和共和党发难,也需小心翼翼,免得被选民扣上无理取闹的帽子,影响未来选举结果。

特朗普在利用风行全球的民粹主义。特朗普不避讳自己的民粹主义倾向,坚持反移民、反自由贸易。他强调,美国民众的利益必须得到保护,并以此动员选民支持。特朗普保守的移民和难民政策、修建美墨边境墙等均是民粹取向的体现。他要求重塑国际贸易秩序,偏双边弃多边,把国内社会的矛盾转移到国际社会,中国是其首选目标。从身份政治看,特朗普政府集中一批民粹主义思想的阁员,如贸易顾问纳瓦罗等都是极端民粹主义者,与特朗普的意识形态相通,狂热支持特朗普与中国展开全面“战略竞争”。

特朗普清楚,要赢得对华“战略竞争”胜利,根本的力量源于广大选民的支持。贸易摩擦初期,美国相关农业州受到冲击,特朗普政府马上给予补贴,[23]调动选民“爱国”心,支持其与中国开展贸易战。特朗普宣称,中国抢走美国的就业机会,占了美国 便宜。他把本来是经济全球化的后果强加在中国头上,把中国塑造成美国的“战略竞争”对手。尽管为特朗普发起的经贸摩擦付出代价,但在“爱国”面前,美国的农民和蓝领工人依然支持特朗普。

民粹主义在美国社会撕裂的背景下产生。特朗普等正利用这些极端思潮,来为自己的政治服务。特朗普政府推行对华经贸摩擦政策,表面看是为民请愿,改变所谓不合理的贸易关系,实际是其借民粹主义来调动选民支持,与中国展开“战略竞争”。

避免竞争升级:是两国必须要严肃对待的问题

中美正面临这样的现实:不论双方是否愿意,构建两国新的力量平衡成为摆在国家决策者面前的重要命题。在这一过程中,两国会遇到摩擦、对抗,甚至冲突。对世界两个最大经济体、拥核武器国家、联合国安理会常任理事国来说,当务之急是要寻找更多的合作领域,避免“战略竞争”升级为战略冲突。

一是要有新思维,防止全面走向对抗。当前,美国国内流行一种论调,即建交以来对华接触是失败的,但这并不是美国社会的全部。美国社会也有不同声音,如美国前国务卿基辛格近日指出,美中关系根本问题不在于能否平息经贸摩擦,而在于两国能否在新的国际环境下相安共处,能否对双边关系做出清晰界定。一方面,要承认双方存在分歧,另一方面双方要超越胜负之争,形成新的思维模式,突出增进关系、彼此共存的重要性。

中美关系正经历根本性变化。特朗普政府似乎沉醉于“战略竞争”胜利的幻觉中,称中国已“无子弹”了。[24]

特朗普显然过高估计了自己的能力。中国不卑不亢,沉着应对,对外经贸额仍在增长。中国领导人反复强调,中国将进一步开放,创造良好营商环境,与国际社会共享中国改革开放的成果。中国不愿与美国卷入两败俱伤的“战略竞争”,从一开始就表现得从容和理性。面对日益扩大开放的中国,特朗普的选择应回到与中国合作的道路上来,这样才能避免两个大国走向对抗和冲突。

二是寻找新的合作点,走出“战略竞争”的困境。在美国看来,维系中美关系稳定的经贸合作已失去原有“压舱石”的作用。从中美经贸结构看,这种推理有一定的道理。经过40 年往来,中美两国贸易领域在迅速扩大,中国不但在金融领域,还在高技术领域进入国际市场。从事货物贸易的厂家(如波音公司)在两国关系中的位置被挤占。不管是否愿意,中美必须在服务行业领域寻找新的合作空间。

中美在经贸领域仍有合作余地。双方应就贸易谈贸易,对双边贸易中出现的问题,如赤字进行具体分析,而不是借此来向另一方施加影响。超越贸易的任何图谋对双方来说都难达到目的。

三是中国要进一步改革开放,对自身战略目标和利益有清醒的认识。大国“战略竞争”从根本上讲是综合国力竞争。中国是世界第二大经济体,改革开放正迈向深水区,从现在到2020年是中国全面建成小康社会的决胜期。中国需“不畏浮云遮望眼,咬住青山不放松”,不为美国发出的“战略竞争”所干扰。

同时,应辩证看待国际上包括美国所带来的挑战,把已出台政策落到实处。面对美国咄咄逼人的“战略竞 争”,中国需进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用,深化经济体制改革,推动经济更有效率、更加公平、更可持续的发展。只有做好自己的事情,中国才能赢得这场“战略竞争”的最终胜利。 (作者系中国国际问题研究院美国研究所所长,研究员) (责任编辑:张凯) [1] 2018 年 11 月 13日《华盛顿邮报》刊文指出,美国副总统彭斯在前往新加坡参加东亚峰会时告诉记者,如果想与美国和它的盟友避免一场全面的冷战,中国就必须改变其现有行为。他说, “在阿根廷,特朗普总统给予习近平主席达成协议留有机会之门,前提是北京愿意按照美国的要求在经济、军事、政治上做出大幅度的改变”。Josh Rogin, Pence: It's up to China to avoid a cold war, https://www.washingtonpost.com/ news/josh-rogin/ wp/2018/11/13/pence-its-up-to-china-to-avoid-a-coldwar/?noredirect=on&utm_term=.0e0bf817ef35。

[2] 参阅克林顿政府 1994 年发表的《国家安全战略报告》,http://nssarchive.us/NSSR/1994.pdf。

[3] [ 美 ]扎勒米﹒哈利勒扎德著,滕建群、林治远等译,《美国与亚洲——美国新战略和兵力部署》,北京:新华出版社,2001 年 11 月第1 版,第2— 3 页。

[4] 参阅小布什政府 2002 年 9月发表的《国家安全战略报告》前言部分,http://nssarchive.us/ NSSR/2002.pdf。

[5] 同 [4]。

[6] 2009 年 11 月 17日中美两国元首在北京举行会谈后发表《中美联合声明》, http://www. chinanews.Com/gn/news/2009/11-17/1969069.shtml。

[7] Hillary Clinton,“America's Pacific Century”, Foreign Policy , October 11, 2011, https://foreignpolicy. com/ 2011/10/11/americas-pacific-century/.

[8] 参阅奥巴马政府 2015 年发表的《国家安全战略报告》前言部分,http://nssarchive.us/NSSR/ 2015.pdf。

[9]《中美战略与经济对话:为关系临界点破局》, http://www.huaxia.com/xw/dlxw/2015/06/4455729. html?ejnc5。

[10] 特朗普总统 2018 年 10 月 14 日在接受哥伦比亚广播公司《60分钟》采访时称,中美经贸战是低烈度的冲突,是两国竞争的“前哨战”, http://www.sohu.com/a/260187433_673573。

[11] 中国海关总署2018 年 10 月 12日公布,9月中国对美国贸易顺差创历史新高,达到341.3亿美元。

[12] The White House, Briefing by Secretary Tillerson, Secretary Mnuchin, and Secretary Ross on President Trump's meeting with President Xi of China, April 7, 2017, http://www.whitehouse.gov/thepress-office/2017/04/07/briefing-secretary-tillersonsecretary-mnuchin-and-secretary-ross.

[13] 美国副总统彭斯2018 年 10 月 4日在美国哈德逊研究所发表关于本届政府对华政策的演讲, https://www.hudson.org/events/1610-vice-presidentmike-pence-s-remarks-on-the-administration-s-policytowards-china102018。

[14] Wayne M. Morrison,“China's Economic Rise: History, Trends, Challenges, and Implications for the United States”, Congressional Research Service Repor t, February 4, 2018, p48.

[15] Matt Sheehan,“Trump's Trade War Isn't about Trade, It's about Technology”, Macro Polo, April 3, 2018. https://macropolo.org/trumps-tradewar-isnot-trade-technology.

[16] 参阅里根政府 1987 年发表的《国家安全 战 略 报 告 》, http://nssarchive.us/NSSR/1987. pdf ;1988 年发表的《国家安全战略报告》,http:// nssarchive.us/national-security-strategy-1988/。

[17] John Mearsheimer,“Trouble brewing in the hood”,The Sydney Morning Herald, August 3, 2010, https://www.smh. com.au/politics/federal/troublebrewing-in-the-hood-20100802-113ab.html.

[18] 参阅特朗普政府 2017 年发表的《国家安全战略报告》,http://nssarchive.us/ NSSR/ 2015.pdf。

[19] 参阅 2018 年 1 月 19日美国国防部发表的《国防战略报告》,https://dod.defense. gov/Portals/1/ Documents/pubs/2018-National-Defense-StrategySummary.pdf。

[20] 胡锦涛,《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建设小康社会而奋斗:在中国共产党第十八次代表大会上的讲话》,北京:人民出版社,2012年版,第 40 页。

[21]《中国的军事战略》, http://www.mod.gov. cn/affair/2015-05/26/content_4588132_2.htm。

[22]《外媒关注李克强“新加坡讲座”:首次给出“南海行为准则”磋商完成时间表》, http://www. gov.cn/guowuyuan/2018-11/14/content_5340329.htm。

[23] 2018 年 7 月 24日,特朗普发推特称,“关税是最棒的!一个在贸易问题上不公平对待美国的国家,要么达成公平的协议,要么受到关税打击……记住,我们是被抢劫的存钱筒”。他还针对即将来美进行贸易谈判的欧盟委员会主席容克发推特称:“多年来一直对我们进行不公平贸易的国家都来华盛顿谈判。这应在几年前就发生的,但迟来总比不来好。” 25日早,特朗普发出第一条推特:“我们要继续让我们的农民和国家被敲竹杠吗?……没有软弱!”

[24] The White House,“Remarks by President Trump in Meeting with Governors and Members of Congress”, https://www.whitehouse.gov/briefingsstatements/remarks-president-trump-meetinggovernors-members-congress/.

进入2018年,美国已多次对中国输美商品加征关税。图为2018年3月22日,在美国华盛顿白宫,美国总统特朗普(前)签署总统备忘录,依据“301调查”结果,对从中国进口的商品大规模征收关税。

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