二战后美国联邦个人所得税制度演变的特点及影响

张红菊

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【内容提要】第二次世界大战后,美国联邦个人所得税制度逐渐成为联邦政府调控宏观经济的重要工具,税制改革更加倾向起点和规则公平,税率总体上呈现下降态势。在70多年发展中,美国联邦个人所得税制度经历了多次改革,每次改革都成为公众关注的焦点,也是两党政治斗争的焦点问题之一。20世纪80年代税制改革后税率下降,在一定程度上刺激了美国经济的增长,发挥了经济“自动稳定器”作用,但也带来负面影响,基本丧失了“收入分配调节器”的功能,导致社会贫富分化加剧。

美国是世界上个人所得税制度最为发达、完善的国家之一。在第二次世界大战后70多年的发展中,美国联邦个人所得税制度经历多次改革,对美国政治、经济和社会生活产生了较大影响。

二战后美国联邦个人所得税制度演变的历程

税收不仅是美国联邦政府筹集资金的一种手段,还是其调节经济周期、实现经济稳定发展的一种政策工具。第二次世界大战期间,美国根据战时融资的需要将联邦个人所得税税率推到前所未有的高水平,最高边际税率达94%。二战后,由于国内要求减税呼声强烈,美国联邦政府实施了几次大规模的税制改革,除少数时期增税外,都以减税为主基调。

1962 年,为了使美国经济迅速走出停滞的泥潭,肯尼迪政府承诺实行一项永久性的减税,但直到 1964 年约翰逊政府才签署《1964年税收法 案》, 实施减税。《1964年税收法案》使联邦个人所得税税率降低了约20%,边际税率从《1954年税收法案》规定的 20%—91% 降到14%—70%,公司所得税税率从52% 降到 48%。[1]1964年减税是美国历史上至当时为止力度最大的一次减税,也是美国历史上第一次将税收改革作为政府宏观经济调控的主要政策工具,具有重要意义。

20 世纪60年代末至80年代初,美国经济持续“滞胀”。1981年里根政府上台后,采纳了新保守主义经济学的观点,特别是供给学派的理论,形成了所谓的“里根经济学”。同年,美国国会通过了《经济复兴税收法案》,开启了以联邦个人所得税为中心的大规模税制改革,主要内容包括:第一,从 1981 年 10 月1日起,3年内连续实行税率削减计划,削减幅度分别为5%、10%、10%; 第二, 从 1985 年起, 根据通货膨胀率对税级、个人宽免额、标准扣除进行指数化调整;第三,缩短固定资产折旧年限,加快投资回报速度; 第四,实行鼓励储蓄的政策;第五,降低遗产与赠与税税率。1986年里根政府又通过了以简化税制、扩大税基、降低税率为主要特征的《税收改革法案》,将联邦个人所得税税率由原有14档减少为2档,最高档税率由原来的50%降低为28%,对高收入者征收5%的附加税,直到其平均税率达到最高档边际税率28%;提高个人性宽免与标准扣除的金额,并且对个人性宽免进行指数化调整,以降低通货膨胀的影响。

里根政府在1981 年和 1986 年的税制改革虽然刺激了美国国内生产力的发展,使美国经济走出“滞胀”局面,但片面的减税政策和其他供给性改革政策也造成了高赤字、高债务、高利率和高贸易逆差的“四高”问题,最终导致美国经济在20 世纪80 年代末90 年代初的衰退。1991年美国议会被迫通过增税法案,使联邦最高边际税率增加到31%。1993 年克林顿政府上台后,接受新凯恩斯主义者的主张,推行振兴经济的“综合经济发展计划”

(也被称为“克林顿经济学”),实施增税,将联邦个人所得税最高边际税率增加到35%, 还对年收入25 万美元以上的高收入者加征10%的附加税,使得实际最高边际税率增加到39.6%。[2]克林顿政府包括税收政策在内的经济政策取得了较好效果,加上新的信息技术的巨大发展、苏联解体带来的国际环境的变化,使得美国经济在20世纪90年代保持了强劲增长。

2001年小布什政府上台后,美国经济在经历了长达六年的增长后进入衰退期。因此,小布什政府多次通过减税来刺激经济增长或者减缓经济衰退。2001年,小布什政府通过《经济增长与税收调整法案》进行减税,一是降低和简化联邦个人所得税,将过去的五档所得税体系(15%、28%、31%、36% 和 39.6%) 调整为四档(10%、15%、25% 和 33%) 二是从 2005 年

;开始,将儿童税减免由每名儿童600美元增加至1000 美元;三是恢复双收入家庭10% 的税收抵免;四是分阶段逐步废除遗产税;五是扩大慈善捐助抵税的范围;六是使研究和实验的税收抵免永久化。[3]2003 年,小布什政府又推出第二个减税方案,颁布《就业与增长税收减免协调法案》,主要内容包括:第一,提前实施儿童税减免

;第二,扩大税率10%档的范围;第三,降低所得税档次;第四,缩小婚姻带来的纳税差异,规定在2003—2004 年,已婚夫妇可享受单身纳税人的双倍税金减免。[4]2008 年,小布什政府在下台之前又实施了一项总额为1500 亿美元的庞大减税计划,这项减税政策适用于个人的退税总额约为1000 亿美元,惠及1.17 亿户家庭。[5]

奥巴马政府上台后,面对“次贷危机”后美国经济长期低迷的窘境, 启动了新一轮财政刺激。2010年2月,奥巴马签署了参众两院通过的《减税法案》,把小布什政府制定、实施的减税计划延长两年,对低收入家庭和个人实行税收抵免和返还。2013年1月奥巴马签署《美国纳税人减税法案》,把联邦个人所得税由6级累进税率从10%—35% 调整为7级超额累进税,最低税率为10%,最高税率从35% 调整为 39.6%。[6]特朗普上台后 于 2017 年 12

月 22日在白宫签署1.5 万亿美元税改法案,即《减税与就业法案》。该法案于 2018 年 1月正式生效,是一个综合减税法案。其中联邦个人所得税方面,保留了7级超额累进的形式,但下调了税率,级距也做了调整。2017年联邦个人所得税的7级税率为 10%、15%、25%、28%、33%、35%和 39.6% 税改后,2018—2025 年,

7级税率调整为 10%、12%、22%、24%、32%、35% 和 37%。每档税率的适用范围也均有调整。从影响的人群看,由于个税税基级距的调整,低、高收入群体减税,但部分中高收入群体、高税率州人群的税收可能增加(具体如表1和表2 所示)。

总体上看,法案对联邦个人所得税的调整力度不大,每年减税额约为 200亿美元。相较之下,特朗普政府税改法案更侧重于给企业减税,规定企业所得税税率从35% 大幅降至20%。此外,对跨国企业为避税而囤积在海外的2.6万亿美元利润,只需一次性缴纳14%的税金便可合法汇回美国,并将以前的全球征税体制转

变为属地征税体制,对海外子公司股息所得税予以豁免。2017年 12 月税改法案是美国31年来规模最大的税制改革,但在减税的同时,联邦财政赤字也迅速增加,预计未来十年将新增近 1.46万亿美元,对美国经济的影响和效果尚有很大的不确定性。

二战后美国联邦个人所得税制度演变的特点

从战后70多年美国联邦个人所得税制度的变革过程看,无论是政府政策的目标取向,还是联邦个人所得税税率的变化都呈现出一些新特点。

第一,从20 世纪50年代起,美国联邦政府越来越倾向于把联邦个人所得税作为调控宏观经济的政策工具,在税制改革中更多地通过调整税率来发挥联邦个人所得税的经济“自动稳定器”作用。二战后,美国统治阶级逐渐认识到市场经济具有普遍的周期性,经济在衰退和扩张中交替运行。为了熨平经济波动,美国历届政府都很重视运用财政政策和货币政策对宏观经济进行调控。联邦个人所得税作为重要的财政政策工具,在经济疲软增长乏力时,采取较为宽松的税收政策,对富有阶层减税,刺激投资;经济出现过热时,采取增税措施,稳定经济增长,从而减缓经济波动。比如,里根政府1981 年减税和1986 年税制改革使美国经济发生了重大转变,扭转了70年代高失业率、高通货膨胀率并存的“滞胀”局面。1993年克林顿政府提高联邦个人所得税边际税率,增加联邦税收,同时采取减少政府开支、鼓励民间投资的经济政策,平衡了政府收支,保持了经济的强劲增长。第二,二战后美国联邦个人所得

[7]

税税率级数 和最高边际税率呈波浪 式变化,但总体呈下降趋势。一是从税率的变化看,二战后至今,美国政府更多地把联邦个人所得税作为调控宏观经济的政策工具使用,联邦个人所得税最低税率和最高税率总体上都呈下降趋势,1983—1987 年最低税率下降到 11%,1988—1990 年最高税率降到了自1932年以来的最低点28%。21世纪以来,美国联邦个人所得税的改革目标是与其他税收制度相协调,共同促进经济发展,因此对税收减免项目和数额以及税基做出更多改革,但整体看税率变动不大。二是联邦个人所得税税率总体呈下降态势的同时,税率级数也呈简化态势。这一变化与美国政府为调控经济波动而调整税收政策的目标是一致的。1942— 1978 年,美国的税率级数在24—26级之间 ;1979—1986 年的税率级数在13—16 级之间;1987 年的税率级数下降为5 级 ;1988—1990 年的税率级数只有2 级 ;1991—1992 年的税率级数为3 级 ;1993—2001 年的税率级数为5 级 ;2002—2012 年的税率级数为6 级 ;2013 年起税率级数又增加到了7 级;特朗普政府税改后,2018年1月1日起实施的美国联邦个人所得税税率依然分为7级,但起征点标准几乎翻倍,税率相应下降。[8]

第三,二战后美国联邦个人所得税的政策取向更加注重起点、规则公平。现代市场经济条件下,起点公平、机会公平及过程公平较之结果公平的效用更具激励性;规则公平是形成和保障机会公平及过程公平的关键因素。[9]一是联邦个人所得税宽税基的改革和变化,反映了起点公平的要求。联邦个人所得税制度建立之初,宽免额和扣除额较高,仅有极少数人需要缴纳联邦个人所得税(1926年时 仅有 4.2%的美国居民需要缴纳联邦个人所得税),体现了对富人征税的性质;第二次世界大战以后,个人宽免额和扣除额逐渐降低,税基出现扁平化倾向(1970年后缴税人数则达到了 80.8%)[10],联邦个人所得税政策倾向于起点公平。二是联邦个人所得税税率级数的改革和变化更多地体现了规则公平。1986年税改之后, 美国联邦个人所得税税率级数由16 级改为5级,此后一直在2—7级间变动,扁平的税级使更多的纳税人面临同样的税基,纳税人面临的税收规则更加一致和公平。这种公平更多地反映了规则公平要求,是对市场竞争结果的肯定,使税法更加中立。

二战后美国联邦个人所得税制度演变的影响

在70多年的发展演变中,美国联邦个人所得税不仅成为联邦政府财政收入的主要来源,还是国家调控宏观经济的重要政策工具,而且与每个美国居民的自身利益息息相关,因此联邦个人所得税制度的每次改革和变化都对其政治、经济和社会产生了重要影响。

第一,联邦个人所得税制度改革已经成为美国政治的重要议题,是历届联邦政府必须面对的政策选择。二战期间联邦个人所得税最高边际税率高达94%,因此减税成为战后美国政治的一个长期议题,也成为美国政客获取选民支持的关键因素之一。二战后大多数总统在任期内进行了减税,只有少数总统(如克林顿)任内由于美国经济强劲增长而提高联邦个人所得税,以避免经济过热。从某种意义上说,二战后美国70多年的经济发展史就是一部不断减税的历史。

美国政府的每一次税改都伴随着民主党和共和党的激烈争论,焦点一般不是是否减税,而是给谁减税。民主党一般倾向给占人口多数的中产阶级减税,共和党一般倾向给所有人减税。如 2010年奥巴马执政时期,国会两党就是否延长小布什政府制定的全民减税政策激烈争论,民主党希望对年收入在20万美元(家庭总收入在 25万美元以下)、占美国人口90%以上的中产阶级永久性减税。共和党则希望对包括富人在内的全体美国人减税。2017 年,特朗普政府提出税改方案后,国会两党争议不断,民主党认为这是把更多财富送进富人口袋,对中产阶级是巨大的不公平;共和党则认为,这样可以为美国经济注入更多的资金和活力,称企业和富人会用节省的税收投资建厂或者开设新公司。

第二,联邦个人所得税制度已经成为美国政府调控经济波动的重要政策工具,对美国经济产生了深刻影响。20 世纪 70年代后,美国政府共实施过九轮减税措施。里根政府分别于 1981 年和 1986年实施了两轮减税,减税总规模近7000 亿美元。克林顿政府也曾实施过减税,但减税幅度较小,仅 1500 亿美元左右。小布什政府在2001 年至 2008 年共实施三轮减税政策,减税总规模近1.75 万亿美元。奥巴马政府分别于2009 年和2010 年减税 3000 亿和 8600 亿美元。2017年以来,特朗普政府税改计划在10年内减税1.5万亿美元,其中联邦个人所得税减少9290 亿美元。 由

[11]于每次减税发生的经济周期时间段不同,所以对美国经济产生的影响也不相同。1970年以来,美国的九轮减税中,四轮发生在复苏期后半段,分别是1981年、1997年、2010年和2017年; 五轮发生在衰退期后半段,分别是1986 年、2001 年至2003 年和2009 年。从美国经济发展情况看,在经济衰退期后半段,联邦政府减税措施,往往推动企业税后利润和居民可支配收入显著增长,带动经济加速恢复。而在经济复苏期后半段,联邦政府采取减税措施,结果却造成经济增速不升反降。[12]所以受经济自身规律影响,在经济复苏期后半段,联邦政府的减税措施一般难以取得预期效果。

第三,二战后联邦个人所得税制度的演变对美国社会的财富分配产生了显著影响,是导致当前美国贫富分化加剧的重要原因之一。一是联邦个人所得税税率的变化与居民可支配收入呈反比。当联邦个人所得税调高时,居民可支配收入就会降低;反之,联邦个人所得税下降时,居民可支配收入就会提高。从1963 年 3 月到 2018年6月联邦个人所得税税率经历了11次比较明显的变化,每次变化后个人

[13]所得税占总收入的比重随之变化。二是二战以来联邦个人所得税虽然是累进税,但随着其总体税率逐渐下降,美国社会贫富分化不断加剧。特别是从 20 世纪60年代以来,联邦个人所得税税率不断降低,尤其是最高边际税率的大幅下调,基尼系数却持续上升,说明居民收入差距持续扩大。联邦个人所得税最高边际税率在第二次世界大战时达到历史最高点94%,之后几年维持在90%以上;从 20 世纪60年代中期到80年代初,最高边际税率都维持在70 里根政府时期,大

%;幅减税,最高边际税率在20 世纪 80年代末和90年代初为28 之后最高

%;边际税率有所上升,到 2018 年为止

,都没有超过40%,一直维持在 35%到40%之间。而基尼系数在20 世纪80 年代以后明显上升,并且近年来呈现加速扩大的态势,2000年以后达到0.46至 0.47 的高位。[14]

总之,美国联邦个人所得税制度及其改革在一定程度上刺激了美国经济的扩张,发挥了经济“自动稳定器”作用,但也带来了负面影响,基本丧失了“收入分配调节器”的功能,没有起到缩小贫富差距的作用,近年来的减税措施使富人减税更多,从而加剧了贫富差距。

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[1] 郑幼锋著:《美国联邦所得税变迁研究》,北京:中国财政经济出版社,2006年版,第 94 页。[2] 同 [1],第 118 页。

[3] 李石凯:《布什政府的减税政策与美国经济增长》,载《中国金融》, 2008 年第 17 期,第60 页。

[4]“Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003”,https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ PLAW-108publ27/pdf/PLAW-108publ27.pdf.

[5] 同 [3] 第 60 页。

[6] Poyner Spruill LLP,“How Will the American Taxpayer Relief Act of 2012 Affect You”, https:// www.jdsupra.com/legalnews/how-will-the-americantaxpayer-relief-ac-63228/.

[7]税率级数是指累进税分级征收的级别数。[8] Federal Individual Income Tax Rates History, Nominal Dollars , https:// www.taxfoundation. org; History of Federal Income Tax Rates: 1913— 2019,https://bradfordtaxinstitute.com/Free_Resources/ Federal-Income-Tax-Rates.aspx.

[9] 徐梦秋:《机会的公平和规则的公平》,载《光明日报》,2016 年 4 月 27 日,第 14版;李爽:《起点公平和机会公平是实现公平分配的前提和基础》,载《中国金融》,2007 年第 16 期,第 28 页。

[10] WINN,J. A. & WINN,M.,“Till Death DoWe Split :MarriedCouples and Single Persons under the Individual Income Tax”, South Carolina Law Review ,34.829,835-36(1983).

[11] 胡怡建:《如何看美国税改法案的减税》,载《中国税务报》,2018 年 1 月 1 日 , 第 1 版。

[12]《正确评估美国减税效果》,https://www. zhitongcaijing.com/content/detail/164957.html。[13] 同 [12]。

[14] 朱明熙、代灵敏:《美国个人所得税对贫富差距的影响――基于 1913—2011 年经验数据分析》,载《财经科学》,2014 年第 4期(总第 313 期),第 123 页。

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