Wei Zongyou / Trump Administration’s Strategic Conception for Indo-Pacific Region and Its Impact on Regional Order

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【内容提要】21世纪第二个十年,美国政府的亚洲战略逐渐实现了从亚太到印太的战略过渡,其显著标志是特朗普政府于2017年底提出了美国的印太战略构想。这一战略构想不仅明确将中国视为美国头号战略竞争对手,还从经济与安全两个层面对中国进行牵制与防范,强化美国在印太地区的经济与安全存在,维护美国地区霸权,重塑地区秩序。尽管这一战略构想还处于摸索、落实阶段,但已经对中美关系及地区秩序造成了显著的负面冲击,值得高度重视。 【关键词】特朗普政府;印太战略;中美关系【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2018.12.004

冷战后美国政府亚洲战略的变化,始于小布什时期,在奥巴马时期稳步推进,到2017 年底特朗普政府提出印太战略构想至今,基本上完成了从亚太到印太的战略过渡。这一冠以“印太”名头的亚洲新战略,将中国视为美国的头号战略竞争对手,着重从经济与安全两个层面对中国进行正面回应,以维护美国在印太地区的经济与安全利益,塑造有利于美国的印太秩序。

从亚太到印太:演进背景与动因

广义来说,亚太地区覆盖东亚、东北亚、东南亚、南亚、南太平洋乃至美洲大陆西海岸。但是,在美国的战略棋盘里,亚太通常是指东亚太平洋地区,具体来说主要包括东北亚、东亚、东南亚及南太平洋地区,并不包括南亚地区。例如,美国政府于1987年首次发布的《国家安全战略报 告》,就将东亚太平洋地区与南亚中东地区分列为两个不同的战略区域,前者主要包括东北亚、东亚、东南亚及南太平洋地区,南亚则与中东同属于一个战略区域。[1]直到克林顿政府1999 年 12月发布的《国家安全战略报告》,都一直沿用这一战略划分。[2]

小布什执政后,基于三方面原因,使得这一传统战略划分开始发生变化。一是“9·11 ”恐怖袭击事件。这一史无前例的恐怖袭击使得小布什政府认识到,盘踞在中东地区的恐怖组织才是美国当前乃至今后相当长时期面临的最主要国家安全威胁,而传统的大国竞争已经退居幕后。[3]二是中国在东亚地区影响力迅速上升。经过 20多年的改革开放,中国不仅国力蒸蒸日上,而且地区影响力日益上升。在 2000 年总统大选期间,小布什曾公开宣称中国是美国的战略竞争对手,要防范来自中国的战略威胁。三是印度国力逐渐上升并开始将目光 投向东南亚、东亚。20世纪90年代初,印度政府为摆脱国内日益严峻的经济危机,开始启动印度版的“改革开放”,重振印度经济;同时,提出“东向政策”,主动加强与东南亚、东亚地区的经济合作,搭乘地区经济发展顺风车。[4]这一内一外两大政策举措,取得了成效。

小布什政府2002 年 9月发布的《国家安全战略报告》,体现了上述变化。一是将反恐视为美国全球战略的重中之重,突出中东地区在美国全球反恐中的重要地位。二是将南亚与中东地区进行剥离,突出中东,同时传统的南亚与东亚的地理分割被忽略。三是将印度与中国、俄罗斯一道,视为可以在反恐等全球性问题上进行合作的新兴力量。四是强调发展与印度关系的重要性,认为印度具有成为21世纪伟大民主国家的潜力,致力于推动美印关系转型。[5]

出于上述战略认知变化,小布什

政府在加大反恐力度、强调与中俄等大国进行合作的同时,也在悄悄重启美印关系,提升印度的大国地位。其中最突出的表现是2005 年,美印两国就民用核技术合作达成共识,开启了美印战略合作新时代。需要强调的是,在小布什时期,尽管美国政府已经认识到发展与南亚大国印度关系的重要性,也采取了切实步骤推进美印关系发展,但依然没有明确将南亚与东亚整合为统一的战略区域,形成后来的大亚太概念,即印太概念。

但是,到了奥巴马时期,美国政府开始将印度洋与太平洋及其沿海地区视为一个统一的战略区域,提出印太概念,强调南亚与东亚、印度洋与西太平洋之间的战略联系与纽带关系,以取代传统的不包括南亚及印度洋区域的亚太概念。奥巴马政府提出印太并淡化传统亚太概念的背后有着一系列战略考量。一是传统的亚太概念,被认为过于以中国为中心,无形 中提高了中国的国际地位。[6]二是传统的亚太概念忽视了南亚大国印度,不利于印度融入亚太大家庭。印度几度提出希望加入亚太经合组织,却一直未能如愿,就在一定程度上说明了这一问题。三是随着美国对中国战略疑虑上升,特别是奥巴马政府提出“亚太再平衡战略”后,发展与南亚主要大国印度的政治安全关系,就成为这一战略的一个重要支撑。以印太代替亚太,提升印度在亚太地区的大国地位,可以有效制衡中国的地区影响与抱负。四是随着中国海军实力快速上升及南海问题等海洋争端的升温,美国日益担心中国的海洋抱负及其对美国亚太海上霸权的影响。以印太替代亚太,将印度洋与太平洋视为一个统一的海上战略空间,可以借助印度的海上力量平衡中国海上影响,甚至可以在侧翼对中国海上交通线的安全构成威胁。

2010 年 10月,时任美国国务卿 希拉里在夏威夷发表美国亚洲政策演说,首次提出印太概念。她指出,“鉴于印太盆地对于全球贸易和商业的重要性”,美国将按照“政治可持续、运行灵活及地域分散”三项原则重新调整在印太地区的军事部署,加强与澳大利亚、新加坡、泰国、菲律宾及

[7]印度的海上军事合作。 2011年11月,希拉里在《外交政策》发表文章,再次强调印太地区对于美国战略的重要性。她指出,从印度次大陆到美国西海岸的横跨太平洋和印度洋的广阔地区正在被航运和战略日益紧密地联系在一起。为维护地区和平及确保美国在该地区的战略利益,美国将调整在印度洋和太平洋区域的军力部署,将印太两洋区域整合为一个统一的、可操作的概念体系。[8]2013 年 3—4 月,美国太平洋司令部司令塞缪尔· 洛克利尔在美国国会两院听证会上,具体论证了“印度—亚洲—太平洋”区域在美国全球战略中的重要性、面临的

挑战以及奥巴马“亚太再平衡战略”

2015将要采取的举措。[9]奥巴马政府年发布的《国家安全战略报告》,虽然仍沿用了传统的亚太概念,但是已经将印度纳入亚太地区,强调要继续加强与印度的战略与经济伙伴关系,支持印度作为地区安全提供者的角色,认为印度的“东向政策”与美国

[10]的“亚太再平衡战略”存在战略重合。

应该说,奥巴马时期,美国的亚太战略在地理空间上已经实现了由传统的东亚太平洋地区向印度太平洋地区的跨越,并且明确提出了印太概念。但是,在官方的文件和语境中,亚太依然是个更为常用的术语。奥巴马政府力推的“亚太再平衡战略”,依然以亚太冠名。奥巴马政府的遮遮掩掩,到特朗普执政后发生了彻底改变。

特朗普政府的印太战略构想

特朗普堪称“逢奥(巴马)必反”,无论内政还是外交,凡是奥巴马推行的,必先除之而后快。但在对中国的战略判断、对印太地缘战略重要性的认识方面,特朗普政府与奥巴马政府并无实质性不同。如果说有不同,那只是对中国的看法更为负面,对中国的战略判断更为悲观,对印太地区地缘战略重要性有着更为清晰的认识。

2017 年 12月,特朗普政府发布任期内第一份《国家安全战略报告》,极力渲染中国对美国的战略威胁,并且以官方文件的形式第一次较为明确地提出了美国的印太战略构想。报告宣称,大国竞争时代已经重新来临,中国和俄罗斯是国际体系的修正主义国家和美国的战略竞争对手。报告指责中国试图在印太地区取代美国,推广国家驱动的经济模式,重塑地区秩 序。报告明确以印太概念替代传统的亚太概念,提出了美国在印太地区的战略框架,即所谓的“自由开放的印太”战略构想。[11]此后,美国副总统、国务卿以及国防部长都在不同场合对特朗普的印太战略构想进行了进一步阐释,同时在官方话语中开始以印太代替传统的亚太概念。

综合特朗普政府发布的多份战略文件及领导人在不同场合的讲话,可以看出,特朗普政府的印太战略,有以下几方面的侧重点。

第一,视中国为美国在印太地区的主要战略威胁。特朗普政府发布的《国家安全战略报告》的地区战略部分,将中美在印太地区的地缘政治竞争,描绘成“自由”与“压迫”两种不同世界秩序的竞争,指责中国正通过经济、政治及军事手段“威逼利诱”地区国家,迫使其考虑中国的政治和安全议程,对地区国家的主权及美国的经济与安全利益构成挑战。报告极尽诬蔑中国之能事,如称经济上,中国的基础设施投资及贸易战略强化了中国的地缘政治野心;安全上,中国在南海的岛礁建设等“军事化”举措危及贸易的自由流动,“威胁”到他国主权,削弱了地区稳定。报告妄称,中国这些行动的根本目的在于,建立地区支配地位,挑战美国霸权,危害

2018印太国家主权。[12] 美国国防部年年初发布的《2018美国国防战略报告》,也明确将中国视为美国的战略竞争对手。[13]

第二,通过经济和安全两手应对中国挑战,维护美国在印太地区的利益。特朗普的“自由开放的印太”战略构想,具有经济与安全两大维度。经济上,提出美国印太战略的经济倡议,与中国的“一带一路”倡议进行 正面竞争。2018 年 7 月 31 日,美国国务卿蓬佩奥在出席首届印太商业论坛时,正式公布了特朗普政府的印太战略的经济倡议。蓬佩奥表示,从美国西海岸延伸至印度西海岸的印太地区,对美国外交政策至关重要。为推进美国在印太地区的经济利益,蓬佩奥宣布,美国将提供1.13 亿美元的资金用于支持该地区的数字经济、能源及基础设施建设。10月5日,特朗普签署了国会两院通过的“建设法案”,该法案对美国的对外发展金融融资模式进行大胆改革,一方面将美国的对外发展金融资金规模提升到600 亿美元,另一方面改革美国对外发展金融模式,特别是整合美国私人资本及美国国际开发署的发展援助能力,提升对发展中国家的投资与开发。为此,美国成立了一个隶属于国务院的新发展金融机构——美国国际发展金融公司(USDFC),以代替海外私人投资公司(OPIC),加大对印太沿线国家

[14]的发展援助及基础设施建设的支持。

安全上,美国独自或与盟友一道,对中国在南海地区的行动进行“关注”与干预,并密切监视中国在印度洋沿线地区的活动。自2017 年5月至今,特朗普政府已经在南海地区进行了八次“航行自由行动”,此外还八次派遣飞机及航母到南海地区“秀肌肉”。[15]不仅如此,特朗普政府还邀请日本、澳大利亚乃至英法等域内外国家在南海地区进行“航行自由行动”;与日本、澳大利亚、印度等国在南海地区进行联合军演,联手向中国施压。特朗普政府高官借助香格里拉对话会、东盟防长扩大会、东盟领导人会议及亚太经合组织领导人非正式会议等场合,渲染中国在南海地区的行动,强调美国在南海地区拥有的“航行自由”

权利。特朗普政府高度重视印度的作用,积极发展与印度的防务安全关系,继续赋予印度“主要防务伙伴关系”地位,与印度签署一系列双边军事协议,将印度打造成“印度洋的净安全提供者”,试图以印制华,对中国在印度洋沿线的海上活动构成牵制。为体现美国在安全上对印太地区的高度重视,特朗普政府于2018 年 5 月 31日正式宣布,将美国的太平洋司令部更名为印太司令部。

第三,双边军事同盟及美日印澳四国合作机制,是实施印太战略的重要依托。作为精明的商人和处处以“美国第一”为行动指南的特朗普,在执行印太战略构想时,除了依靠美国自身经济与军事实力外,还把借助盟友和伙伴的资源作为推行印太战略的重要依托。特朗普政府开始复活10 年前的美日印澳四国安全合作机制,并将其作为应对中国海上安全挑战的重要抓手。无论在经济还是安全领域,美国都把亚太双边军事同盟以及与印度日益上升的安全伙伴关系,作为推进印太战略构想的重要抓手。此外,美日印澳四国安全合作机制也被美国寄予厚望,希望能够成为推进其印太构想特别是海上安全构想的重要支撑。复活后的四国安全合作机制,尽管进展缓慢,但在当前印太地区局势变动的背景下,其动向还是值得关注。

特朗普政府印太战略构想的主要特点

相较于奥巴马政府的“亚太再平衡战略”,特朗普政府的印太战略具有鲜明的自身特色。

第一,针对中国的意图更加明显。“亚太再平衡战略”虽然实际针对中国,但奥巴马政府每次谈论时相对含 蓄。奥巴马本人及其政府高官甚至在多个场合强调,“亚太再平衡战略”并非针对中国,相反,美国欢迎一个和平、繁荣和稳定的中国,与中国接触是这一战略的重要组成部分。[16]特朗普的印太战略则公开宣布中国是美国的战略竞争对手,认为过去对华接触政策已然失败,要改弦易辙。特朗普政府高官在各种场合直言不讳地大谈中国“威胁”,强调中美之间的战略竞争。美国国防部长马蒂斯在2018年6月召开的香格里拉对话会上,极力渲染中国在南海的“军事化”。[17]美国副总统彭斯在同年10月发表的对华政策演说中,更是对中国进行了言辞激烈的批评,宣称中国的“一带一路”在沿线国家投下“债务陷阱”,在南海岛礁进行“军事化”建设,破坏地区稳定,并试图将美国从西太平洋驱赶出去。[18]

第二,更具有战略对抗性。特朗普政府的印太战略不仅对华言辞激烈,将与中国的竞争渲染为“自由”与“压迫”的斗争,而且还采取了一系列具有针对性和对抗性的“对冲”举措。经济上,针对中国“一带一路”倡议,特朗普政府抛出了美国印太战略的经济倡议,并伙同日本与澳大利亚建立三边伙伴关系,加强三国在印太基础设施建设及融资领域的协商与合作,对中国进行竞争与拆台。安全上,美国不仅加大了在南海地区“航行自由行动”的频次,而且也更具有对抗性。[19]特别是重新启动了美日印澳四国安全磋商机制,加强四国在海上安全领域的合作与协调,钳制中国意味明显。

第三,经济要素更为突出。奥巴马政府推行“亚太再平衡战略”,经济上的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)虽然搞得轰轰烈烈,但雷声大 雨点小,其重点实际在安全特别是海上安全领域。奥巴马执政时期,南海问题迅速窜热,与其强烈“关注”和“热炒”密不可分。特朗普政府的印太战略构想,虽然海上安全、南海等问题依然是重要组成部分,但是经济才是主角。特朗普政府不仅极力抹黑中国的“一带一路”倡议,而且还推出了针锋相对的美国印太战略的经济倡议、美日澳三边印太基础设施建设伙伴关系,并成立美国国际发展金融公司,加强对印太地区基础设施投资的力度和支持,显示出其在经济领域与中国在印太地区进行争夺与角逐的强烈意愿和决心。

第四,具有较浓厚的意识形态色彩。虽然特朗普被认为是“商人总统”,紧盯着经济利益,对输出意识形态或民主自由兴趣索然,但是其印太战略却弥漫着浓浓的意识形态气息。特朗普不仅将中美之间的竞争描绘为“自由 与“压迫 的斗争,还将其印

” ”太战略构想冠以“自由与开放”之名。在这一标签下,美国与中国的竞争,已不再是单纯的经济或安全利益竞争,而是两种不同发展模式的斗争,这成为特朗普政府笼络盟友、胁迫地区国家站队的得力工具。更为严峻的是,它可能会进一步放大、激化中美之间的分歧与矛盾。

特朗普政府印太战略构想对地区秩序的影响

自 2017年底特朗普政府提出印太战略构想至今,虽然时间不长,各种举措也还处于酝酿、提出和初步落实阶段,但目前来看,至少对地区秩序产生了如下消极影响。

第一,显著激化中美矛盾,加剧中美战略竞争。特朗普政府对中国的

重新定位和对华接触政策的质疑,放大中美经贸问题并升级为中美经贸摩擦,抹黑中国“一带一路”倡议,炒作南海“军事化”,提出具有明显针对性的美国印太战略的经济倡议等言行,极大侵蚀了中美之间脆弱的战略互信基础,加大了中国对美国对华战略意图的疑虑,也极大压缩了中国对美采取和缓姿态及外交善意的回旋空间。特朗普导致中美双方朝着对立、对抗的方向升级,并从经济领域向人文交流、科技合作以及外交、安全领域外溢。[20]

第二,扰乱地区经济秩序。印太地区是当前全球经济最具活力的地区之一,也是地区经济一体化、互联互通快速推进的地区。中国的“一带一路”倡议如果顺利实施,无疑会进一步推动地区互联互通,为地区经济发展及一体化进程提供新动力。但是,美国对“一带一路”倡议的抹黑与拆台,不仅对中国“一带一路”倡议的推进平添阻力,还可能因中美之间的恶性竞争而导致地区国家无所适从,扰乱相关国家的经济发展与规划,更打乱了地区互联互通的进程与节奏。

第三,恶化地区安全环境。2016年下半年以来,在中国及东盟的共同努力下,特别是中国与菲律宾就南海争议问题的双边磋商以及中国与东盟就南海行为准则的会谈相继取得重要进展后,南海问题正在逐渐降温。[21]然而,特朗普政府刻意渲染中国在南海的“军事化”行动,裹挟其他国家与美国一道在南海地区强推“航行自由行动”,并复活美日印澳四国安全合作,显然不利于南海局势的降温,相反是在有意制造对立,恶化地区安全环境。

第四,加剧地区国家“选边站” 压力。特朗普政府对中国“一带一路”倡议的刻意抹黑,提出竞争性的印太基础设施建设倡议,实际上是要求印太国家在中美之间“选边站”。同时,在安全上的拉帮结派,无异于在中美之间划上一条隔离线,压缩地区国家的外交回旋空间与舒适度,也导致和强迫其“选边站队”。

关于特朗普政府印太战略构想对地区秩序的影响,还需要进一步观察。毕竟,这还只是战略构想,也仅仅提出两年时间。未来如何发展演进,还有很多未知数,除了美国,印度、日本都可能是不确定因素。当然,中国也需要未雨绸缪,主动塑造。 [1] The White House, National Security of the United States , January 1987, pp.9-19.

[2] The White House, A National Security Strategy For A New Century , December 1999, pp.29-49.

[3] The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, pp.1-31.

[4]赵干城:《印度“东向”政策的发展及意义》,载《当代亚太》,2007 年第 8期,第 10—16 页。[5] 同 [3]。

[6] Christian Shepherd and Sanjeev Miglani, “Indo-Pacific? Not from Where China Is Sitting”, https://www.reuters.com/article/us-usa-china-indopacific/indo-pacific-not-from-where-china-is-sittingidUSKBN1DA1YH.

[7] Hillary R. Clinton,“America's Engagement in the Asia-Pacific”, https://2009-2017.state.gov/ secretary/20092013clinton/rm/2010/10/150141.htm.

[8] Hillary R. Clinton,“America's Pacific Century”, Foreign Policy , November 2011, pp.57-63.

[9] House Armed Services Committee, “Statement of Admiral Samuel J. Locklear, U.S. Navy Commander, U.S. Pacific Command, before the House Armed Services Committee on U.S. Pacific Command Posture”, Washington D.C., March 5, 2013, pp.139; Senate Armed Services Committee,“Statement of Admiral Samuel J. Locklear, U.S. Navy Commander, U.S. Pacific Command, before the Senate Armed Services Committee on U.S. Pacific Command Posture”, Washington D.C., April 9, 2013, pp.1-39.

[10] The White House, The National Security of the United States of America , February 2015, pp.1-31.

[11] The White House, The National Security of the United States of America , December 2017, pp.1-55. [12] 同 [11], pp.45-47。

[13] Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America, January 2018, pp.1-11.

[14] OPIC,“The BUILD ACT”, https://www. opic.gov/build-act/overview.

[15]笔者根据多份美国媒体报道统计得来。[16] The White House, Office of the Press Secretary,“Remarks by President Obama and President Xi of the People's Republic of China in Joint Press Conference”, https://obamawhitehouse. archives.gov/the-press-office/2015/09/25/remarkspresident-obama-and-president-xi-peoples-republicchina-joint.

[17] US Department of Defense,“Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue”, https://dod.defense.gov/ News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/ remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-ofthe-2018-shangri-la-dialogue/.

[18] The White House,“Remarks by Vice President Pence on the Administration's Policy Toward China ” , https://www.whitehouse.gov/ briefings-statements/remarks-vice-president-penceadministrations-policy-toward-china/.

[19] 韦宗友:《特朗普政府南海政策初探》,载《东南亚研究》,2018 年第 2 期,第 124—134 页。

[20] 韦宗友:《特朗普政府国家安全战略与中美关系的未来》,载《当代美国评论》,2018年第1期,第 33—49 页。

[21] Pia Ranada,“PH, China Sign Deal on Oil, Gas Development”, https://www.rappler.com/ nation/217100-philippines-china-memorandumunderstanding-oil-gas-development;王毅:《“南海行动准则”单一磋商文本草案形成,证明中国与东盟国家有能力达成共同遵守的地区规则》,https:// www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/xghd_673097/ t1582564.shtml.

特朗普政府于2017年底提出印太战略构想,强化美国在印太地区的经济与安全存在。图为2017年6月26日,美国总统特朗普和到访的印度总理莫迪在白宫举行会晤,并出席联合新闻发布会。

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