美国低效化石燃料补贴分析

—以低收入家庭能源援助计划为例

Energy of China - - 气候变化 -

赵玉焕 1,2,张永峰 1,3

(1. 北京理工大学管理与经济学院,北京 100081;2. 北京经济社会可持续发展研究基地,北京 100081;

3. 延安大学经管学院,延安 716000)

摘要:美国低效化石燃料补贴改革自述报告列举了美国现存的17 项化石燃料补贴政策,包括化石燃料的勘探、开发和开采补贴以及以低收入家庭能源援助计划为代表的居民部门化石燃料补贴。本文基于美国低效化石燃料补贴自述报告,选择LIHEAP 进行案例研究。研究认为,LIHEAP的改革困境表现在:①化石燃料的区分性价格引起了化石燃料的过度消费, 2014 年供暖季较之 2013 年供暖补贴受援家庭数量减少了 2.89%,而总支出却上升了 19.23% ; ② LIHEAP 在 1993—1995 财年、1999—2001 财年、2005—2007 财年、2008—2012 财年 4 个区间出现替代性补贴项目(供暖补贴与房屋改造补贴)的同步增长;③ LIHEAP 诱致受援家庭在相同情况下倾向于消耗更多的化石燃料,其中南部地区尤为明显。在此基础上,本文结合分析美国低效化石燃料补贴改革的外在能源环境和内在制度环境,提出了若干政策建议。

关键词:化石燃料;低效化石燃料补贴;低收入家庭能源援助计划;美国

中图分类号:F416 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2017)09-0037-07 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2017.09.007

Abstract: The US inefficient fossil fuel subsidies self-report listed 17 existing fossil fuel subsidies including subsidies for the exploration, development, and extraction of fossil fuels, and subsidies for fossil fuels employed in the residential sector (represented by the Low-income Home Energy Assistance Program). This paper chooses Low-income Home Energy Assistance Program (LIHEAP) as a case study. The results show that: ① Discriminatory prices of fossil fuels in LIHEAP led to excessive fossil fuel consumption. Compared with 2013, the number of heating subsidies by recipient households reduced by 2.89% in 2014, while total expenditure rose by 19.23%; ② During FY 1993 to FY 1995, FY 1999 to FY 2001, FY 2005 to FY 2007, and FY 2008 to FY 2012, weatherization benefits and crisis benefits showed a synchronous growth; ③ LIHEAP recipient households tended to consume more fossil fuel than low-income and other types of households, particularly in the south area. Finally, this paper analyzes the external institutional system and the internal energy structure of the US inefficient fossil fuel subsidies reform, and thus provides some policy implications.

Key words: Fossil Fuels; Inefficient Fossil Fuel Subsidies; Low-income Home Energy Assistance Program; US

1 引言

2016 年杭州 G20 会议期间,美国和中国共同发布低效化石燃料补贴的自愿性同行审议报告,将“化石燃料”限定在煤(包括原煤、固体燃料、煤气和煤层气),石油(包括原油、天然气液体和

炼油产品),天然气(包括伴生气体和非伴生气体 )以及由上述燃料生产的热和电(非燃料利用的化石燃料不在审议范围内)。对于“化石燃料补贴”,美国自述报告《美国取消和规范低效化石燃料补贴的努力》[1](G20-US,2016 )以列举的方

收稿日期:2017-08-15

基金项目:国家自然科学基金面上项目“金砖五国对外贸易隐含碳测算及我国对策研究”(批准号:71273026);北京市自然科学基金面上项目“北京市居民消费结构变动对碳排放的影响研究”(批准号:9172015);北京市社会科学基金一般项目“北京市出口贸易的经济利益和环境成本研究 ”的阶段性研究成果(批准号:17JDYJB010);

作者简介:赵玉焕,博士,北京理工大学管理与经济学院副教授,博士生导师。

式明确了其内容:一是直接预算支持或财政支出补贴;二是税法规定的措施或税收优惠措施;三是政府为支持化石燃料使用或生产以免费或低于市场价格的方式提供的附属物资或服务;四是要求非政府实体以低于市场价格的方式向化石燃料生产者提供特别服务,或要求非政府实体购买超过市场需求数量的化石燃料或相关服务。

美国自述报告列举了美国现存的17 项化石燃料补贴,包括化石燃料的勘探、开发和开采补贴以及以 LIHEAP 为代表的居民部门使用化石燃料的补贴,并且明确表示化石燃料的勘探、开发和开采补贴共 16项属于低效化石燃料补贴。对于 LIHEAP,审议小组专家意见和美国政府产生了分歧:审议小组的专家认为用一般援助替代 LIHEAP 更合适;美国政府并不完全确认 LIHEAP 为低效化石燃料补 贴,并不打算对其进行改革,并且认为这种补贴是必要的(G20-US,2016)。

本文选择研究美国低效化石燃料补贴,不仅在于其对中国等国家低效化石燃料补贴改革有示范意义,更多的着眼于其对美国低效化石燃料补贴改革路径的探索,以及对全球低效化石燃料补贴改革的推进。

2 美国低效化石燃料补贴的总体情况和特征

2.1 美国低效化石燃料补贴的基本内容对美国化石燃料补贴现有政策的整理和分析是取消和规范低效化石燃料补贴的重要环节。本文根据《美国取消和规范低效化石燃料补贴的努力》( G20-US,2016)的相关内容进行整理归纳,并对个别数据进行了更新。

对于美国自述报告中的估计财政成本,2016财年美国化石燃料补贴预计为 81.57 亿美元,其中,生产者补贴为 47.57 亿美元,消费者补贴为34亿美元。对此,不同研究机构的结论差别较大。英国海外发展研究所认为在 2013 年和 2014年间,美国每年为国内化石燃料生产商提供 200多亿美元的补贴 [2](Bast E,et al.2015 )。罗振兴和冯升波( 2016)[3] 使用以清单法为基础、补贴环节和政策工具相结合的测算框架,认为 2015— 2019 财年间美国联邦化石燃料补贴的总和预计将达到 922.24 亿美元,平均每年的规模预计将达到184.45 亿美元,从而认为美国政府提交的自述报告测算规模明显偏小。

2.2 美国低效化石燃料补贴的特征第一,美国实施化石燃料补贴的政策标准偏重于技术标准。从表 1可以看出,除已经事实失效的补贴项目(如 U10 和 U11)以及未实施或现实意义不大的项目(如 U16 ),美国的化石燃料补贴项目都有着清晰而明确的技术指标。

第二,美国化石燃料补贴政策的计划改革时间非常明确,并没有采用诸如近中期、中远期等时间模糊的概念。如 U1规定对于纳税人因开发其位于美国境内的油气田而产生的无形钻井成本,纳税人可选择在成本支付或发生的当年进行成本扣除(即费用化,可以不进行资本化)。选择扣除无形钻井成本的综合性石油公司,其生产用井的无形钻井成本的 30% 必须予以资本化(计入资产的成本,而不是在当期直接作为成本扣除),并在之后的 60 个月中进行摊销。与之类似,除 U13 和U16项目事实上失效外,其他补贴项目大都选择在 2016 财年计划改革或废止。

第三,美国的化石燃料补贴绝大部分属于生产侧,只有 LIHEAP 一项属于消费侧。从表1 可以得知,美国的 17项化石燃料补贴项目中 U1U16属于生产者补贴,只有 U17 属于消费者补贴。以 2016 财年数据为例,最大的一项补贴是 U17 项目,属于消费侧补贴,占比为 41.68% ;U1、U2和 U3 项目的补贴占比都在 10% 以上;整个生产侧补贴占比为 58.32%。

第四,美国化石燃料补贴改革中政府角色定位相对清晰。整体而言,美国的化石燃料补贴虽然也有帮助生产商对冲市场价格波动的意图,并在一定程度上体现了大企业的利益主张,但是国家更多的是补贴规则的制定者和监督者,是化石燃料市场规则的维护者。

3 美国低效化石燃料补贴的困境—以LIHEAP 为例

LIHEAP 旨在保证各个州内零星分布的房屋在极端天气条件下可以进行供暖和制冷。联邦政府规定 [4],当家庭收入不超过贫困家庭收入标准的 150%或家庭所在州的中等收入水平的60%时,可以申请享受该项能源补助计划(US-HHS, 2015)。就 LIHEAP 补贴资金的分配比例而言,共有供暖补贴、制冷补贴、应对危机补贴、房屋改造补贴以及其他共 5个支出项目,其中供暖补贴支出占用了补贴资金的大部分额度,2010 财年更是达到了 54.2%。

LIHEAP 对于提升美国低收入家庭的能源安全有着特殊意义。从受援助群体和家庭涉及的区域而言,接受供暖补贴和冬季/ 全年危机受援助补贴的在 51 个州都有分布,接受制冷补贴的每年有 20个州左右,接受房屋节能改造补贴的在45个州左右。受援家庭中有老人、残疾人和孩子的 3种类型家庭占整体受援家庭的比例在 2013 财年达到 92.3%。有研究认为取消 LIHEAP 会减少 17%

[5]

的能源安全家庭数量 (Murray A G,Mills B F, 2014)。单纯从福利增进的层面看,LIHEAP 确实属于美国福利体系中的重要一环。

但是,不可否认的是, LIHEAP 的燃料类型多属于能够产生较大环境负外部性(全球变暖、大气和水污染、交通拥堵等 )(Parry et al.,2014)

[6]

的化石燃料 ,以 2014 年为例,LIHEAP 受援家庭户均供暖补贴中燃油、天然气和液化石油气占前 3 位(US-HHS,2015 )。同时,不可忽视的是, LIHEAP 在实现低收入家庭能源援助效果和福利增进的同时,刺激受援助家庭过度消费化石燃料,使得 LIHEAP 沦为事实上的低效化石燃料补贴,并使得其陷入困境,急需改革。

(1)LIHEAP 的化石燃料的区分性价格引起了化石燃料的过度消费

以 2013 年 10月为界,此前燃油和丙烷(液化石油气的一种)只有基于家庭供暖的住宅价格,其后才出现家庭供暖的住宅价格和批发价格的区分。理论上,在补贴额度既定的情况下,无论是按月购置基于住宅价格的化石燃料还是按照供暖季购置基于批发价格的化石燃料,区分性的或者歧视性的价格机制理论上都可能激发消费者的机会主义倾向,使其选择在数量上拥有更多的化石燃料。2013 年和 2014 年供暖季的 LIHEAP 财年报

告也支持了这一判断。如表2所示,较之 2013 年供暖季,2014年供暖季的受援家庭年均供暖燃油和丙烷的消费支出有了明显上升,分别为 11.88%和 43.19%,尽管同期供暖补贴受援家庭数量减少了 2.89%,但是其总支出仍上升了 19.23%,与之相对应,受援家庭的年均能源总消耗和燃油以及丙烷消耗均有 10%以上的增长,其中丙烷的消耗比例增长超过了供暖能源消耗的平均增长速度。

(2)LIHEAP 存在替代性补贴项目的同步增长。理论上,LIHEAP 中供暖补贴与房屋改造补贴存在部分替代关系。一般而言,当房屋改造补贴支出增长的时候,意味着受援家庭的能源利用条件得到改善,能源利用效率提升,进而会减少能源补贴的需求。即在不考虑受援家庭增长的情况下,两者在变动趋势上趋于相反,但是 LIHEAP的财年报告并不能支持上述判断。如图1 所示, 1993—1995 财年、1999—2001 财年、2005—2007财年、2008—2012 财年 4个区间,供暖补贴和房屋改造补贴的变动趋势是趋同的。

(3)LIHEAP 政策使得低收入家庭在相同情况下倾向于消耗更多的化石燃料以满足采暖需求。

本文选择 LIHEAP财年报告,对美国全国、东北部、中西部、南部、西部5 种区域,4种家庭类型(所有家庭、非低收入家庭、低收入家庭、LIHEAP受援家庭 ),5种燃料类型(天然气、电力、燃油、煤油和液化石油气),选择其在 2007—2014 财年的共 960 组数据进行基于不同组合形式的分析。

注:图中数据由作者计算得出。

如图 2 所示, 2007—2014 财年美国 4 种类型家庭采暖消耗的所有燃料(天然气、电力、燃料油、煤油和液化石油气空间采暖消耗的加权平均数 )数据表明,LIHEAP 受援家庭的年均采暖消耗不仅在每一个财年都超过了与其经济境况相同的低收入家庭,而且超越了美国所有家庭的年均采暖消耗的加权平均值,包括高收入家庭的年均采暖消耗,即 LIHEAP 政策使得低收入家庭在相同情况下倾向于消耗更多的化石燃料以满足采暖需求。在其他供暖区域,如美国东北部、中西部、南部、西部也不同程度的存在着这一趋势。如表

3所示,以东北部为例,所有燃料、燃油和煤油这 3种燃料类型按照消耗量排序,都符合非低收入家庭 > 所有家庭 >LIHEAP 受援家庭 > 低收入家庭这一序列。此外,低收入家庭只有电力和液化石油气这两种燃料类型的消耗大于 LIHEAP 受援家庭,天然气的消耗两者基本相同。换言之, LIHEAP 受援家庭在电力和液化石油气以外的其他燃料类型中都消耗了比同等经济境况的低收入家庭更多的燃料,这也证明了 LIHEAP 政策激发了对化石燃料的过度消费。

本文将表 3中美国东北部的数据延展至中西部、南部和西部,并以 H1、H2、H3 和 H4 分别表征所有家庭、非低收入家庭、低收入家庭、 LIHEAP 受援家庭 4种家庭类型,然后基于燃料类型对采暖总消耗按照家庭类型进行排序,从而得出表 4 中的结果。将表 4中燃料总消耗的排序

结果按照 4-3-2-1 的方式进行赋值,选择低收入家庭的表征 H3 和 LIHEAP 受援家庭的表征 H4 加以比较,进行赋值加总对比。在 4 种供暖区域中, H3 的赋值总分均小于H4,即 LIHEAP 受援家庭较之低收入家庭倾向于消耗更多的化石燃料以满足采暖需求。在美国南部,这种趋向尤为明显。

LIHEAP 的困境不但与项目自身的基本情况相关,更与美国低效化石燃料补贴改革所面临的外在能源环境和内在制度环境紧密相关。

4 美国低效化石燃料补贴改革的能源环境和制度环境

4.1 美国低效化石燃料补贴改革的外在能源环境

美国的化石燃料及低效化石燃料改革的外在环境形成了迥异于过去 15 年的新趋势,主要表现在以下两个方面。

第一,美国的能源安全问题已经缓解,总体能源供给富足。2005 年以来,随着页岩气的广泛开采,美国的天然气基本已经完全自给;以水平钻井和裂解开采为代表的技术创新把美国国内原油产量提升到接近此前最高记录的水平;煤炭基本上完全自给,而产量呈现逐渐下降趋势。美国的天然气在一次能源结构中的占比大大超过世界平均水平( 2016 年,美国 31.3% ,世界平均23.8%),原油占比也高于世界和亚太地区平均水平,原煤占比大幅度低于亚太地区和世界平均水平。整体上,美国的一次能源供应已经呈现“高油、高气、低煤 ”的特征。

第二,美国的能源政策有计划的向清洁能源和更高效能转化。一般认为,与中国等地区能源消费和碳排放之间存在双向因果关系不同 [7],北美等发达地区存在着碳排放到经济增长和能源结构的单向因果关系 [8]。2005 年后,鉴于温室气体排放的压力,美国联邦政府发布了清洁电力计划。该计划针对新电厂和改建电厂实施新的碳污染标准,要求现有电厂达到特定的排放性能指标或总减排当量。如图 3 所示,2001—2015 年度美国电力生产部门的燃油发电占比在 2005 年后下降趋势异常明显,煤炭发电占比稳中有降,天然气发电占比逐步上升。整体而言,化石燃料的发电占比直线下降,其中 2005 年、2009 年和 2012 年是下降比较明显。

注:1.对用于发电的其他能源如石油焦炭、其他气体、木材以及能源损失没有考虑在内,同时对馏分燃料油、残余燃料油以及其他石油产品整合在石油项目下处理,没有做细分处理。

2.为了便于从绝对数量角度比较,各种能源统一折算成百万吨标准煤。

数据来源:美国能源信息署;由作者自行整理计算得出。

上述两种新趋势构成美国低效化石燃料补贴改革的外在能源环境的基调,也使得美国低效化石燃料补贴改革处于一个较好的历史时机,即发放化石燃料补贴已不再是美国政府避免生产商为了应对价格突降而采取关闭作业井的籍口。事实上,2014 年至 2015 年石油价格暴跌之后,石油生产商仍然能够保持盈利 [9](Decker,2016)。

4.2 美国低效化石燃料补贴改革的内在制度环境

第一,美国低效化石燃料补贴的内在制度环境突出表现在能源行业较强的私有制传统,政府的行业管制逐步弱化并被放弃。以石油行业为例,美国的石油开采完全控制在私营企业手中,尽管基于 1973 年阿拉伯石油禁运令,生产者不能出口原油(可以出口成品油),但是这一禁令已于2015 年 12月取消。整体而言,美国对国内石油市场较少管制并向竞争开放。

第二,美国低效化石燃料补贴的内在制度环境还表现在美国政府对化石燃料补贴的支持立场没有根本改变。例如,随着石油和天然气开采技术的开创性进步,以及页岩气和致密油的生产份额的上涨,美国的油气能源市场结构发生了重大变化,既有油气类化石燃料补贴的适用条件发生了变化。同时,美国政府也以 2015 年底作为大部分补贴废止或改革的最后期限。但是基于既有化

石燃料补贴废止实施必须遵循美国国会授权立法,否则政府不能采取独立行动。所以,美国政府对油气类化石燃料补贴的种类和幅度相对比较稳定,整体上对油气类化石燃料补贴的支持态度比较明朗。较之 LIHEAP 为代表的消费侧化石燃料补贴,生产侧的化石燃料补贴不仅数量大、类型多,更重要的在于,诸如国外税收抵免和非常规能源生产税收抵免等税收优惠并未被计入化石燃料补贴。并且,美国化石燃料补贴的大部分内容被写进美国税法的永久性条款,改革的难度可想而知 [10]。

第三,美国低效化石燃料补贴改革的路径具有特殊性。受制于美国的政治体制,美国的化石燃料补贴改革提案通常在国会立法阶段遭遇障碍。奥巴马政府从 2010 年相继提出化石燃料补贴改革方案,较少得到普通民众的理解和支持。特朗普政府则有固化煤炭等传统行业化石燃料补贴的趋向。美国低效化石燃料补贴自述报告认为,要在美国推进低效化石燃料补贴改革,只能遵循自下而上的路径,即只有足够多的普通民众已经了解改革的必要性,并且足够影响到代表他们的国会议员时,化石燃料补贴改革的政治议程才能被推动。而这一路径在特朗普政府宣布美国退出《巴黎协定 》后变得越来越不明朗。

基于美国化石燃料行业的私有制传统、政府的支持立场以及改革路径的特殊性,较之外在能源环境,美国低效化石燃料补贴改革的内在制度环境仍然不容乐观。LIHEAP 改革的迟滞就是美国低效化石燃料补贴改革的一个例证。

5 政策建议

LIHEAP 作为美国低效化石燃料补贴的代表,其改革的未来路径选择也预示着美国低效化石燃料补贴改革的可能路径。基于 LIHEAP 的现实困境,本文就美国低效化石燃料补贴改革提出以下建议:

第一,对于 LIHEAP,首先在于确认其造成了化石燃料的过度消费,属于确定无疑的低效化石燃料补贴。其次选择试点区域,对取消 LIHEAP的情景以及用一般援助体系代替 LIHEAP 的可行性进行改革试验。

第二,美国应该充分利用有利的能源环境,充分发挥 G20 以及 APEC 等国际能源合作框架的作用,充分尊重和坚持自愿性同行评议制度这一 新的国际合作机制,继续推进低效化石燃料补贴改革。

第三,美国应该尊重温室气体减排的国际共识,让足够多的普通民众了解低效化石燃料补贴改革的必要性,进而影响国会立法,从下而上推动低效化石燃料补贴改革。

第四,美国应该通过向化石燃料征税等措施推动低效化石燃料补贴改革,并努力探索区域内环境保护、碳减排技术的统一平台构建及国内跨

[11]行政区域的碳减排合作 等碳排放权交易的新机制在低效化石燃料补贴改革方面的作用,为更大范围的国际低效化石燃料补贴改革探索新的道路。

参考文献:

[1] G20-US. The United States’efforts to phase out and rationalise its

inefficient fossil-fuel subsidies [R]. 2016.

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[3] 罗振兴,冯升波. 美国联邦化石燃料补贴规模分析[J]. 中国

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Home Energy Assistance Program: Report to Congress for Fiscal

Year 2014 [R]. Administration for Children and Families, Office of

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[6] Parry I W H, Heine M D, Lis E, et al. Getting energy prices right:

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[8] Soumyananda Dinda, Dipankor Coondoo, Manoranjan Pal. Air

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Productivity Improvements and Cost Declines in the US Shale Oil

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(US), 2016.

[10] 安琪 . 国际化石燃料补贴现状评述[J]. 中国能源,2012,34

(04):37-41.

[11] 赵玉焕,孔翠婷,李浩. 京津冀地区经济增长与碳排放脱钩

研究 [ J ] . 中国能源,2017,39(06):20-26.

注:1. 美国自述报告中估计财政成本中的数据来自 2016 财年预算中期评估;0 表示 2016 财年起不再有此项补贴。2. 按比率(15%)计算油气井折耗额的方法只适用于独立生产者和特许权所有者,并且上述独立生产者和特许权所有者的日均石油产量不得超过 1000 桶,日均天然气产量不得超过 1000 桶石油的天然气当量。3. 固体矿物燃料包括褐煤、次沥青煤、沥青煤、无烟煤或油页岩。 4. 管理边际井即美国国税局(IRS)定义的平均日产量低于 3 桶的油气井的生产商。 5....

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