新时代中国能源安全分析及政策建议

Energy of China - - 卷首语 - 程 蕾

(煤炭科学研究总院,北京 100031)

摘要:能源安全对于保障国家经济发展和人民生活具有重要作用,我国进入新时代赋予了

能源安全更为丰富的内涵。新时代能源安全内涵主要包括可获取性、可支付性、可高效清洁利用性和政府能源治理能力 4个方面。本文基于新架构对中国能源安全现状进行了分析,可以看出当前我国能源安全状况良好,但仍然存在风险。为更好的提升未来能源安全水平,我国应推行深入能源供给侧改革以及促进能源协同发展等政策。

关键词:能源安全;能源供应;能源高效清洁利用

中图分类号:TK01 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2018)02-0010-06 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2018.02.002

Abstract: Energy security is a fundamental requirement for development of economics and stability of human life. The article points out that the concept of energy security has been reshaped in new era and puts forward new conceptual framework of energy security including energy availability, energy affordability, clean and efficient use of energy and governance. Based on the framework, the status of China’s energy security is analyzed. We can conclude that China’s energy security status is in good condition, yet some problems still exist. Therefore, some policy recommendations like supply-side structural reform and coordination development of different energy should be taken to minimize risks.

Key words: Energy Security; Energy Supply; Energy Clean and Efficient Use

1 能源安全重要性

20 世纪 70 年代爆发的石油危机引发了世界范围内政策决策者、能源消费部门和普通民众对能源供给安全的关注。当前世界范围内能源消费依然是以化石能源为主,《BP 世界能源统计 2017》数据显示, 2016 年全世界一次能源消费总量为13276.3Mtoe,其中煤炭、石油和天然气消费在能源消费结构中占到 85.5%[1],因此经济发展对能源尤其是化石能源具有高度依赖性,而化石能源不可再生的稀缺性,导致许多国家在制定能源政策时都非常重视能源安全政策的制定以保持经济稳定发展 [2]。欧盟核心三大能源政策即为能源效率、能源可持续和能源供给安全政策 [3]。能源安全政 策也是世界能源委员会(WEC)和世界经济论坛发布的能源政策评估体系中的一个重要维度 [4,5]。

我国高度重视能源安全,国家发展和改革委员会和国家能源局印发的《能源生产和消费革命战略(2016—2030)》、《能源发展“十三五”规划》中均提出了要“筑牢能源安全基石”、“牢牢掌握能源安全主动权”、“基本形成比较完善的能源安全保障体系,为如期全面建成小康社会提供能源保障” [6,7]。因此有必要对我国当前能源安全涵盖的内容、现状和改善政策进行系统和深入的研究。

2 新时代我国能源安全内涵

能源安全包括的内容学术界并没有统一的认识。这主要是由于能源安全是依赖于外部环境变

化,也就是说能源安全的定义体现了国家环境、经济发展水平、风险认知、能源系统的稳健性和地缘政治问题关系 [8]。换言之,能源安全是具有多重涵义和多个维度的,经济水平的变化、社会需求的变化、环境条件的制约、能源技术的进步、可持续发展理念的深入都将赋予能源安全新的涵义 [9]。Aleh 等认为 20 世纪 70、80 年代由于禁运威胁和石油贸易商对价格的操纵,能源安全主要关注稳定的供给和便宜的原油价格 [10]。美国剑桥能源协会主席丹尼尔 · 耶金提出能源消费国的“能源安全”指的是“供应安全”,即以合理的价格获得充足可靠的能源供应 [11]。随着时代发展,能源安全关注的内容远超能源供给,其涵盖了更加广泛的内容,如把现代能源的有效利用和减缓气候变化纳入考虑范围。Ang等通过研究已有能源安全评估成果认为,无论时代怎么变化,能源可获取性都是能源安全首要考虑的最重要因素,能源价格由于国际油价的波动其重要性逐渐上升,环境、能源效率受气候变化、能源节约、降低能源需求等因素影响在当代能源安全中的地位也愈加重要,此外,社会效应和政府能源治理开始成为能源安全的关注点。魏一鸣等在《中国能源报告(2012 ):能源安全研究》中指出,能源安全是指满足国家经济发展需求的、可靠的、买得起的、持续的能源供应,同时能源的生产和使用不会破坏生态环境的可持续发展 [12]。因此,能源安全的概念在内外部环境的变化下其内涵更加丰富,也更加符合时代的需求。

党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重要判断,与过去相比,我国经济从高速发展转向了高质量发展,社会生产力的提高将我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾 [13]。新的世情和国情、经济发展方式的转变对在发展中起到支撑作用的能源体系提出了新的要求,要求我国应当建立社会主义现代化的能源体系。在此背景下,需要赋予能源安全新的内涵。从当前和未来的发展来看,低风险能源安全是指开放的国际环境中,具备了较高的能源可获取性、可支付性、可清洁高效利用性和政府的能源治理能力。

可获取性,主要是指资源状态,较高的获取性需要建立多样化的能源来源体系、多样化的能源进口渠道和多样化的能源运输方式,在传统能源和新能源间形成较好的替换和协同发展机制,以最大程度降低能源供应终端风险,保障经济活 动的顺利开展。

可支付性,主要是指能源价格,能源价格决定了能源供给是否是可支付的。可支付性体现在价格水平、价格波动性和市场竞争程度等各个方面。甚至包括了美元结算原油带来的汇率问题和国家购买能力 [8]。

可清洁高效利用性,主要是降低能源生产和消费端带来的环境问题和提升能源效率。能源生产和利用带来了二氧化碳和污染物排放,引发了全球气候变暖和空气污染。过去,粗放型的经济增长方式给我国带来了严重的环境问题和不断增加的社会治理成本,而今,“建设美丽中国”需要高度重视能源安全中的环境和可持续发展问题,重视人民的生活品质提升。

政府的能源治理能力,无论长期的,还是短期的能源安全,都需要政府采取一系列的有效的政策措施,如能源财税政策、能源外交政策、能源体制机制改革政策、能源信息的收集和应用等。政策引导将会协助建立稳定运行的动态能源体系,降低能源安全风险。

3 我国能源现状分析

3.1 经济增速稳健,能源消费增速放缓我国经济从高速度转向高质量发展,2016 年、2017 年两年 GDP 稳健增长, 2016 年 GDP 增速为 6.7%,2017 年预期增长为 6.9% ,预测 2018年 GDP 增长率将超过 6.8% ,高端制造业和中高端消费贡献逐步增大,体现了新动能的带动作用。我国能源消费增速从高速进入中速,2000—2010年,我国能源消费年均增速为 9.4%,2011—2014年,平均增速降至 4.3%,2015 年能源消费增速为1.1%,2016 年为 1.3%,2017 年预计不超过 2%。

在应对气候变化和环境治理约束下,我国能源消费结构持续优化,可再生能源所占比重不断提高。2015 年非化石能源消费比重达到 11.8%, 2016 年提高到了 13%。

3.2 我国能源可获取性逐步增强(1)能源供给平稳,整体呈相对宽松态势国土资源部《2017中国矿产资源报告》显示,截至 2016年底,我国煤炭查明储量为15980 亿 t,石油查明储量为35 亿 t ,天然气查明储量为545365 亿m3,煤层气3344 亿m3,页岩气1224 亿m3。煤炭依然是占储量绝对优势的资源 [14]。

2017 年我国能源消费结构进一步优化,煤炭占消费总量比例下降到60% 以下,完成了年初

的既定目标。2016 年煤炭消费占比为 61.8%,石油为 18.9% ,天然气为 6% ,其他非化石能源为13.3%。相比于 2016 年,2017 年除煤炭占消费总量比重下降外,石油、天然气和非化石能源所占比重均为上升,非化石能源消费增速加快。

自 2015 年以来,我国能源供给侧改革逐步深入推进,对我国能源供给端产生了显著影响。2016 年与 2017 年两年,煤炭去除了超过 5 亿 t 落后产能,以先进产能取代落后产能,较好的改善了煤炭供过于求的态势。据国家统计局统计结果显示,2016 年煤炭产量 34.1 亿 t,连续第三年下降,国内产量减少促进了进口煤炭快速增长,全年共进口煤炭 2.6 亿 t。2016 年我国原油产量下降,仅为 19969 万 t,进口量约为产量的 2 倍。天然气国内产量和进口量双双上涨,产量为 1369 亿 m3,进口量为 745 亿 m3。据预测, 2017 年非化石能源产量占比达到 17.6%,其装机占我国电力装机总量的 38.1%,达到历史上最高时期。但是也应该考虑到水电、风电、光伏发电如何消纳的问题,同时应注意到这些能源与煤炭相比的高成本性依然亟待解决。因此短时间内非化石能源难以成为我国能源消费的支柱。在能源结构逐步优化的过程中,要重视经济与环境的均衡发展,重视现实情况向战略方向迈进的节奏,重视能源的有序替代,促进化石能源和非化石能源的协同发展。(2)石油和天然气对外依存度持续增加受去产能影响,我国煤炭价格反弹,煤炭进口快速增长,2017年我国煤炭进口量累计超过2.8 亿 t,同比增长10%。随着能源结构逐步优化,石油、天然气需求上涨,但在石油减产、天然气产量小幅增长的情况下, 2017年我国石油、天然气对外依存度均再创历史新高,分别达到了69% 和 39%。石油和天然气对外依存度变化趋势如图1、图 2 所示。 (3)国际合作加深,能源进口渠道多样化经过多年的努力,中国当前油气进口来源基本稳定,适度集中和多渠道的进口策略分散了国际地缘政治带来的风险。中国石油和天然气进口来源如表 1、表 2 所示。

2017 年,我国排名前 15 的进口国进口量占进口总量比重达到了 91.3%,略高于 2016 年水平,进口集中度较高。俄罗斯、安哥拉、巴西进口量有较大幅度增长。

2017 年,中国天然气进口来源基本稳定,排名前 10的进口国进口量占进口总量比重达到了95% 以上,排名前4进口国进口量有较大幅度增长。

“一带一路”倡议推动了我国和“一带一路”沿线国家的深度能源合作,我国能源贸易更加活跃,有利于石油、天然气等资源的引入。与此同时,由于我国 70% 原油运输经过马六甲海峡和霍尔木兹海峡,因此我国也将面临更多地缘政治和石油运输风险带来的挑战。我国国内油气储备和运输基础设施不完善,在一定程度上影响了油气进口。3.3 能源价格波动上涨,但仍处于较合理区间自 2008年金融危机以来,煤炭价格经历了“过山车式”剧烈变化。以大同混优 5500kcal 动力煤为例, 2008 年 7月大同混优 5500kcal 动力煤价格上升至自 2003 年以来的最高点 980 元 /t,在经历快速下跌后,震荡上行至 2011 年 11 月的850 元 /t,2014 年 9 月跌至 470 元 /t,2015 年全年更是一路下滑,到 12 月,煤炭价格已经跌至370 元 /t。2016 年是煤炭供给侧改革元年,产能和产量下降推动煤炭价格从最低谷一路升高,煤炭行业从全行业亏损转为多数盈利。2017 年,在价格政策引导下,煤炭价格基本稳定,小幅震荡,煤炭价格波动趋势如图3所示,国际港口煤炭价格变动趋势和国内基本一致。2016—2017 年,去 产能政策实施造成国内煤炭产量下降,进口量快速增加,带动国际煤炭价格上涨,也显现出我国对世界煤炭消费市场的巨大影响。

2014 年国际原油价格出现“断崖式”下跌, WTI、Brent 两个市场原油价格全年下跌幅度超过50%。2016 年国际原油价格跌至 30 美元 / 桶以下,此后油价触底反弹,随着石油供应增量下降,需求缓慢上升,推动油价逐步上涨至50 美元 / 桶左右。2017 年全年油价振荡上扬,在经历了几度涨跌后, Brent 油价上涨至 65 美元 / 桶以上, WTI上涨至 60 美元 /桶以上。石油价格波动走势见图 4。在新成品油定价机制下,国内成品油价格同国家油价波动趋势基本一致,在“地板价”设置下,国际油价下跌至谷底时,我国成品油价格出现了“地板价”运行区间,未能与国际原油价格联动。

近两年受到宏观经济形势变化、供给侧改革政策实施、国际政治力量博弈等因素影响,我国和世界能源价格波动都较为剧烈,但由于煤炭的

自给自足,我国对于煤炭价格具有较强的影响力,可以通过鼓励签订中长期合同和控制库存等方式控制价格波动。而我国对于国际原油价格的影响作用有限,随着我国石油需求的进一步扩大及国际市场参与度的提高,中国在国际石油定价权中的地位仍然有较大上升空间。自 2003 年以来,中国通过推出国内燃油基准价、燃料油期货等手段,着力在亚太石油市场形成有效的价格基准,以促进更为公平合理的国际原油贸易秩序,进一步形成并发挥中国在国际市场上的石油价格博弈能力 [15]。

3.4 能源清洁高效利用水平进一步提升近些年,我国能源清洁高效率利用的焦点主要集中在煤炭的清洁利用上,由于煤炭短时间内仍然是我国的主体能源,非化石能源远不能提供支撑起我国能源消费,“去煤化”不符合我国现实情况。出于可持续发展的要求,煤炭行业在全行业、全产业链的清洁、高效、可持续开发利用方面展开了深入研究,最大程度降低排放和污染。中国煤炭工业协会表示,煤炭行业着力从商品煤质量、燃煤发电、煤化工、燃煤锅炉、煤炭分级分质利用、废弃物资源化利用等多个方面来推进煤炭清洁利用工作,并且取得了一系列成果。煤炭直接 /间接液化、煤制烯烃、煤气化、煤制乙二醇等一批具有自主知识产权的现代煤化工关键技术攻关和装备研制取得突破。现代煤化工产业开始向产业化方向发展 [16],2017 年 12 月,全球单套装置规模最大的煤制油项目—神华宁夏煤业集团年产 400 万 t煤炭间接液化示范项目已经满负荷运转。煤电方面积极研发超超临界发电、煤基多联产、大型节能循环流化床等清洁高效燃煤发电技术,我国火电机组平均供电煤耗已达到321gce/kWh,上海外高桥第三发电厂发电煤耗仅为 276gce/kWh,污染物排放远低于世界发达国家水平,是世界最为领先的燃煤发电厂。

3.5 改革政策陆续出台,政府能源治理能力加强

自 2014 年提出能源革命以来,我国陆续推出保障能源短期和长期的安全的政策措施。能源市场化改革方面,发布了电力市场、油气市场和可再生能源市场改革政策;市场监管方面,发布了推动煤炭中长期合同签订实施、煤炭价格监控、成品油定价机制、可再生能源消纳方案等政策;法律体系建设方面,修订了《矿产资源法》、《环境 法》、《煤炭法》、《节约能源法》;全面启动了全国碳排放交易体系;发布了“互联网 +智慧能源”发展指导意见。短期干预政策和长效发展政策都体现了国家对于能源治理能力的不断加强,有利于保障我国能源安全。

总体上来看,我国能源可获取性、可支付性、可清洁高效利用性、政府能源治理能力有所提升,能源安全水平稳步提高。非化石能源生产和消费量占总量比重增长较快,但短期内无法起到支撑作用,应加强能源协同发展提高能源安全性。石油、天然气对外依存度持续增大,给能源安全带来了一定压力,多样化进口和运输渠道在一定程度上分散了风险。在当前形势下,不符合实际情况的“去煤化”,以天然气和可再生能源取代煤炭,极易引发能源结构性短缺,降低能源安全水平。

4 保障新时代我国能源安全政策建议

为建设适应新时代发展现代化能源体系,提高我国能源安全等级,应做好以下四方面工作。

4.1 深入推进能源供给侧改革,实现与能源消费匹配的能源生产

煤炭、电力等产能的过剩影响了行业的健康发展,不利于保障能源供给安全。2012 年以来,煤炭产能的严重过剩造成了煤炭价格的急剧下跌和煤炭企业的经营困境,极大的伤害了煤炭市场,也造成了煤炭生产事故的多发。供给侧改革的实施改善了煤炭供大于求态势,落后产能退出,优质产能进入。因此,还需要深入推动能源供给侧改革,建立市场引导的长效机制,在总量不增的前提下,提高先进产能占比,提高行业可持续发展能力,提高煤炭清洁安全高效生产水平和煤炭产品质量,从而提高能源供给安全。

4.2 做好能源有序更替,促进能源利用体系内各能源供给子系统的协调运作和协同发展

我国能源消费趋势为化石能源比重下降,非化石能源比重上升,根据《能源生产和消费革命战略(2016—2030 )》,到 2030 年非化石能源消费占一次能源总消费的比重将达到 20% 左右,煤炭或将下降到 50% 左右;到 2050 年,非化石能源比重将超过50%。以天然气和非化石能源逐步替代煤炭需要的周期较长,过于急进的推进能源替代,而忽略了实际供给能力、基础设施的制约和价格承受能力,将会造成能源结构性短缺和能源市场的不稳定,因此要促进能源间相互补充和协同发

展。同时要加大力度解决新能源的储能技术和稳定运行问题。

4.3 建立多元化能源进口渠道,完善能源储备体系和能源基础设施建设

目前,我国排名前 15 的石油进口国进口量占到进口总量的 90% 以上,排名前 10 的天然气进口国进口量也占到进口总量的 95% 以上。为满足我国石油、天然气需求增长,还需要抓住“一带一路”倡议机遇,在原有基础上,通过科学评估,继续拓展原油、天然气进口新渠道。能源储备体系建设方面,完善石油战略储备、企业商业储备体系建设。同时,要加快建设国内天然气管网、接收站和储气库等基础设施,提升进口管道运输能力。

4.4 大力发展可再生能源,发展能源高效清洁利用技术

优化可再生能源开发布局,通过建设电力外送渠道、调峰电源建设等方式,逐步解决可再生能源的消纳问题。通过技术进步和规模化应用,降低可再生能源的发电成本。创新可再生能源商业运营模式,增加可再生能源市场化收益。在新老能源交替之际,要大力发展化石能源高效清洁利用技术,满足应对气候变化和保护环境的要求。

4.5 继续推进能源体制机制改革,发挥政府的能源治理能力

继续推进能源体制机制改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,完善能源商品定价机制。鼓励和引导有实力的民营企业参与能源领域投资,通过良性竞争激发企业内在活力。明确政府在能源管理中的作用和职能,发挥政府的顶层设计规划和监督管理职能,提升政府的能源治理能力,保障能源安全。

5 结论

新时代赋予了能源安全新内涵,我国能源安全内涵进一步丰富,涵盖了能源可获取性、可支付性、可清洁高效利用和政府能源治理能力等多个维度。从当前能源安全各维度发展现状来看,我国能源安全形势良好,但还存在因能源替代导致的能源结构性短缺、石油及天然气进口风险大、可再生能源需求和供给不协调等影响安全的问题,还需要通过加强供给侧改革、促进能源协同发展、多元化能源进口渠道、发展可再生能源、发展能 源高效清洁利用技术和推进能源体制机制改革等措施来提升未来能源安全水平。

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