改革开放 40 年来我国对国际能源治理的. 理念认知与行动参与

Energy of China - - 卷首语 - 张 敏 (中国社会科学院欧洲研究所,北京 100732)

摘要:改革开放 40年来,我国进入发展快车道,能源需求与经济发展保持同步增长。在实现工业化、现代化的过程中,既要保持巨大的能源供应量,又要达到低碳时代的节能减排目标,因此,我国积极参与国际能源治理和构建绿色能源治理格局。本文基于国际能源治理理念与能源治理基本框架,梳理了我国参与国际能源治理的历程,探讨了近年来我国的能源治理理念与能源治理体系建设进展。在“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念下,当前我国以G20 机制为平台,倡导和实践全球绿色低碳发展理念,开展了一系列以绿色低碳能源治理为主题的首脑峰会。主动参与国际绿色能源治理进程,提升了我国负责任的大国形象。

关键词:改革开放 40年;国际能源治理;“一带一路”倡议;G20 机制;人类能源共同体中图分类号:TK01 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2018)04-0016-05

Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2018.04.005

Abstract: With the 40th anniversary of the reform and opening up policyI China has developed in the fast track. China’s energy demand and economic growth keep on increasing at the same time. In the process of industrialization and modernizationI it is necessary to both maintain the large energy supply and achieve the target for the energy saving and emission reduction in the low carbon era. Based on the concept of International Energy Governance and the framework of energy governance, this paper sorts out the process of China’s participation in international energy governanceI and discusses the recent evolution of Chinese government’s energy governance concept and formation of energy governance system. Under the new concepts of innovation, harmony, green, open and sharing, China is advocating and practicing the concept of global green low-carbon governance via G20 and focusing on discuss green low-carbon energy governance mechanism in the summits, presenting the visibility of a responsible developing country.

Key words: Forty Years of Reform and Opening UpX International Energy GovernanceX The Belt and Road InitiativeX G20 MechanismX Human Energy Community

能源是全球经济的命脉和动力,更是国际竞争和较量的核心领域。改革开放 40 年来,我国的能源需求与经济发展保持同步增长。当前我国的经济增长趋于放缓且正经历结构转型。在全球低碳化、绿色化发展趋势下,我国积极参与构建全球绿色能源治理体系,是减少能源供需矛盾、实现能源安全保障的制度建设需求。

1 全球能源治理理念与能源治理基本架构

1.1 全球能源治理理念的基本界定联合国全球治理委员会对能源治理概念作了比较清晰的界定,该委员会在 1995 年发布的《天涯成比邻》的报告中指出:“治理是指包括各种公共机构和个人在内的相关方管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既

包括有权迫使人们服从正式制度和规则,也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排”。从宏观的角度看,“全球能源治理就是指国际关系行为体通过国际规则或制度解决全球性能源问题的过程,它涵盖了议程的设定与协商,规则的制定与执行,程序的实施与监督等环节。能源治理作为全球治理中的重要组成部分,也是最复杂的问题领域之一。”

现行全球能源治理进程经历了从单中心、双中心向多中心的递进发展。第一阶段,从 19 世纪下半期到 20 世纪 70 年代,西方发达国家在全球能源治理中占据统治地位,西方发达国家成为全球能源治理中的“单核心”。第二阶段,从 20 世纪70 年代开始至冷战结束,20 世纪 70 年代的两次世界石油危机,对西方发达国家和石油输出国组织(OPEC,即欧佩克)垄断的国际油价体系形成较大冲击,国际能源秩序演进出现重大变革,国际能源秩序的“单核心”格局逐渐被发达的能源消费国和发展中的能源生产国相互对立的“双中心”格局所取代。1974 年,发达的石油消费国在经合组织( OECD)框架下,发起成立了国际能源署(IEA )。第三阶段,始于 20 世纪 90 年代,冷战结束,经济全球化趋势不断加深,能源作为战略资源,在国际关系中的地位大幅上升。国际能源秩序开始从“双中心”向“多中心”格局发展,出现了俄罗斯等非欧佩克石油生产大国及一些非国际能源机构石油消费大国。长期以来,纽约和伦敦石油交易所在决定国际油价方面起着决定性作用。

进入多中心时代,在美国和欧洲以外地区纷纷成立新的石油交易场所,如伊朗国际石油交易所、俄罗斯石油交易所。它们对国际石油定价机制的重要作用逐渐显现。2008 年国际金融危机对美元主导的国际石油金融体系构成重大挑战,俄罗斯、委内瑞拉等国家考虑以卢布或以欧元出口石油计价。全球气候变化政策下,与能源有关的气候和环境问题成为大国间合作与竞争的新焦点。对核能和平利用及新能源开发规则制定权的争夺进一步展开。建立全球能源共同安全秩序的呼声日益高涨。

从现实情况出发,当前及未来全球能源治理的根本目标就是在合理、公平、透明的国际能源治理体制下,集体协调和解决全球能源供应、消 费、环境、价格等诸多方面的问题,防止能源问题升级为国际性危机,并最终建立有序、合理的国际能源秩序。

1.2 全球能源治理机构与规则目前,参与全球能源治理的机构和规则主要分为以下几类:

第一,政府间国际能源组织,包括国际能源署、欧佩克、国际能源论坛( IEF )、天然气出口国论坛( GECF )、国际可再生能源署( IRENA)、国际原子能机构(IAEA)等。

第二,国际能源规则,主要指具有严格法律意义和正式缔约方的国际《能源宪章条约(ECT)》。

第三,国家间合作集团及首脑峰会,包括联合国、八国集团( G8 )、二十国集团( G20 )、金砖国家(BRICS )、亚太经合组织( APEC )等,这些组织职能宽泛,能源问题仅是其关注的领域之一,这些首脑会晤已成为紧急应对多边性能源问题的更加灵活、高效的途径。

第四,多边金融和贸易机构,主要包括世界贸易组织(WTO)规则、双边及多边投资条约和能够为各国政府提供资金技术援助及为能源项目提供贷款的开发银行。

第五,国际非政府组织,主要指那些致力于减少或降低能源开发和利用过程中所带来的环境问题及生态问题的组织,如世界自然基金会、绿色和平组织等。

上述 5种类型的治理机构在规模和组织方式上各不相同,在设定的议题领域也相互交织,共同构成了全球能源治理主体的复杂集合。

在上述能源治理体系中,国际能源署有 29 个正式成员国,在全球能源关系协调、能源安全供应、倡导清洁能源、应对全球气候变化等方面作用和影响力最大。自 20 世纪 70 年代创建以来,国际能源署的使命处于不断变化与调整中。国际能源署创建初期负责协调应对石油供应紧急情况的措施,随着能源市场的变革,其使命随之改变并加以扩大,涵盖了能源安全、经济发展、环境保护和全球参与。当前国际能源署的重点是研究应对气候变化的政策、能源市场改革、能源技术合作、开展与世界其他地区的合作,着重加强与中国、印度、俄罗斯和欧佩克等国家和组织的合作关系。

2 我国参与国际能源治理的历程

我国参与全球能源治理的历史相对较晚。国际能源署对中国参与全球能源治理作过如下评价, “中国参与全球能源治理不是一蹴而就的。参与能源治理的两大转变是:从一个与国际社会相对独立的、全球能源治理的局外人,到一个能对全球事务产生巨大影响力的局内人。中国还是被动接受全球能源治理规则的追随者逐步转向主动参与治理和塑造规则的影响者”。改革开放之前,我国处在所有国际能源机制之外。加入联合国和实现对外开放政策后,国际社会的部分能源机构或组织开始接纳中国,1983 年我国成为世界能源理事会(WEC)成员,开始接触并熟悉国际能源规则。20 世纪 90 年代以来,我国以积极态度参与全球化进程,1991 年加入亚太经济合作组织能源工作组,开展了区域性的能源机制合作,但对国际能源治理的影响一直较弱。2006 年我国的自我评价是: “总的来说,中国参与全球层面能源合作的程度弱于参与区域层面能源合作的程度。在全球层面的能源合作中,中国基本被排斥于主要能源组织之外。中国拥有广阔的市场,但从全球层面的能源组织角度来看,中国只是个小伙伴,缺乏足够的发言权。尽管中国开展区域层面的能源合作较为活跃,但由于缺乏国际组织的合作框架,合作程度还有待进一步加深”。

进入 21 世纪,随着世界多极化发展态势,国际能源形势变得日益复杂,国际博弈日益尖锐化。在过去,能源的稀缺性可能引发国家间的竞争与对抗,历史上国家因争夺能源资源而引发的战争和冲突屡见不鲜;能源分布不均使得一些能源资源丰富的国家将其作为外交政策的工具和国际谈判的筹码。全球气候变化政策让能源绿色供应和消费中的矛盾趋于尖锐化和难以调和。在这一新的国际背景下,我国开始尝试更加主动、深入地为全球能源问题做出切实贡献,由“积极参与”转变为“主动影响”。通过担任成员国、联盟国、对话国、观察员国等,与世界主要国际能源组织,例如,国际能源署、国际能源论坛、石油输出国组织、国际能源宪章(Energy Charter)、国际可再生能源署和国际原子能机构等开展了多种形式的合作。我国也开始在涵盖议题比能源更广泛的主要国际和区域机制进行能源问题讨论时发挥关键作用,例如在二十国集团、金砖国家、亚太经济合作组织和上海合作组织( SCO )等框架 下。我国还是许多国际能源机制的创始成员,如国际能源论坛、联合数据倡议组织(gODI )、国际能效合作伙伴关系( IPEEC )和清洁能源部长级会议(CEM)等。目前,中国积极参与并主办了众多国际能源论坛。从区域层面上看,中国与欧盟能源合作大会作为中欧能源合作机制之一,从 1994年第一次中欧能源合作大会在布鲁塞尔召开,到1996 年在北京成立中欧能源工作组机制至今,中欧能源合作历经多年的发展,成果显著,初步实现了推进双方优势互补、维护世界能源安全与环境保护的目标,特别是最近两年,能源已成为中欧合作的优先领域之一。为推动中欧共同参与国际能源治理发挥积极作用。表1 概述了中国参与国际能源治理的主要进程。

随着全球化进程加速,世界各国在经济、金融、产业等方面的相互依赖加深,能源短缺等问题依靠单一的国家、生产国、消费国、能源进口国或能源出口国都难以解决,全球化让能源消费构成了一个全球化能源利益网络,能源利益体之间为寻求合理、公平的途径解决能源问题,对开展全球能源治理的需求更为迫切。能源行业涉及价格机制、供需关系、投资合作、运输等诸多复杂的问题,需要各个国家和非国家行为体之间的对话和磋商。在新的国际环境下,我国对全球能源安全和风险认识不断加深,开始主动参与并逐渐影响国际能源治理格局的构建。2015 年 5 月 29 日,中国签署新的《国际能源宪章》1宣言,标志着中国由受邀观察员国变为签约观察员国,在国际能源治理的道路上迈出了新的一步。随后在国际能源署 2015 年 11 月 18日举行的部长级会议上,中国成为国际能源署联盟国,首次以联盟国的身份,就与能源相关的重点议题,及未来世界能源系统转变以应对气候变化的威胁进行讨论,成为全球能源治理体系建构的积极参与者和贡献者。

3 我国政府的能源治理理念与能源治理体系建设

进入绿色化、低碳化时代,开展绿色能源治理,构建和调整全球能源治理格局,需要全球能源利益攸关者形成共商、共议、共决的机制。在这个过程中,作为发展中的能源大国,中国的作用是必不可少的。近年来能源治理成为我国参与国际经济治理的重要途径,受到我国政府的高度重视。2012年以来我国多次提出,中国将积极参与国际能源治理体系的建设和发展。在 2012 年中欧能源高峰会议上,李克强总理提出:“在复杂多变的国际形势下,中欧参与全球能源治理十分重要”。2014 年 6 月 13日,习近平主席主持召开中央财经领导小组第六次会议,重点研究我国能源发展战略,就推动能源生产和消费革命提出5 点要求。第一,推动能源消费革命,抑制不合理能源消费。第二,推动能源供给革命,建立多元供应体系。第三,推动能源技术革命,带动产业升级。第四,推动能源体制革命,打通能源发展快车道。第五,全方位加强国际合作,实现开放条件下能源安全。

我国参与全球能源治理的认知和意识逐年增强,并付诸行动。全球治理理念突出反映在 G20平台上。2014 年 11 月在布里斯班举行的 G20 峰会上,习近平主席在主题演讲中提及“全球能源治理”,并强调:二十国集团必须从完善全球经济治理的战略高度,建设能源合作伙伴关系,培育自由开放、竞争有序、监管有效的全球能源大市场,共同维护能源价格和市场稳定,提高能效,制定和完善全球能源治理原则,形成消费国、生产国、过境国平等协商、共同发展的合作新格局。迄今为止,我国参与国际能源治理的重大突破和创新举措体现在 G20 杭州峰会上。在 2016 年 9 月 4 日至 5 日,G20第十一次峰会在杭州举办,作为首次举办 G20 的东道国,向全世界阐述了中国的全球能源治理理念。

在应对全球气候变化和倡导清洁能源治理体系的建设中,我国一直致力于构建新型的国际能源治理体系,在巴黎气候变化大会上,我国提出2030 年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现,2030 年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年下降 60B~65B ,非化石能源占一次能源消费比重达到 20B 左右,森林蓄积量比 2005 年增加 45 亿 m3 左右。

2015 年 3月,国家发布《推动共建丝绸之路经济带和 21世纪海上丝绸之路的愿景与计划》的纲领性文件,提出加强能源基础设施互联互通合作,共同维护输油、输气管道等运输通道安全,推进跨境电力与输电通道建设,积极开展区域电网升级改造合作。该倡议得到了“一带一路”沿线国家的积极反响和参与,能源合作正在成为一带一路倡议中的重要合作领域,进一步加强了中国与沿线国家的能源合作关系。“一带一路”沿线和支点国家是能源资源大国,沿线或支线国家也是我国油气资源的重要进口国,“一带一路”国家在中国原油进口中所占比重为66%,我国原油主要来自中东(占 52.1%)、非洲( 22.1%)、中亚和俄罗斯(占 12.6 %)、西半球( 10.8 %)。原油主要进口国为沙特、安哥拉、俄罗斯、阿曼等国家 x9z。2018 年是我国“一带一路”倡议提出的第五个年头,继续深化与“一带一路”主要能源贸易国家的能源基础设施建设,加强能源产能合作关系,将

有效防范能源供应与运输中的政治、安全等风险,构建国际能源治理新秩序。

在我国能源发展“十二五”规划中,提出积极参与全球能源治理,充分利用国际能源多边和双边合作机制,加强能源安全、节能减排、气候变化、清洁能源开发等方面的交流对话。“十三五”规划纲要明确提出了建设我国现代能源体系的基本要求与目标。

国际主要能源机构对中国参与全球能源治理体系给予高度评价。我国主动参与全球能源治理进程,持续推进与国际能源署的合作关系。自1996 年国际能源署与我国建立合作关系以来,双方在能源领域开展了一系列合作,2015 年 11 月,我国正式成为国际能源署联盟国。国际能源署认为中国在全球能源治理体系中的影响力体现在多个方面:第一,积极参与国际能源组织改革及相关国际规则制定。如 2014 年,中国在起草实施G20 能源合作原则过程中发挥了重要作用;第二,在国际范围内提出一系列新倡议,引领塑造国际能源发展新格局1;第三,向国际能源组织派员,增强参与治理的软实力。如向国际原子能机构等国际机制派遣常驻工作人员,系统学习和了解国际能源发展趋势。2010 年,国家能源局与国际能源署、亚太经合组织、国际能源宪章共同发起一项派员计划。我国科技部于 2013 年也开始选送外派人员。

在“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念下,近年来我国以 G20 机制为平台,倡导和实践全球绿色低碳发展理念,开展了一系列以绿色低碳能源治理为主题的首脑峰会,我国主动参与国际经济治理,全力塑造一个负责任发展中大国形象。2016 年 9 月在 G20 杭州峰会上,国家主席习近平首次全面阐释中国的全球经济治理观,积极倡导构建金融、贸易投资、能源、发展等四大治理格局,这标志着我国在加快融入国际经济体系的同时,跨入主动参与国际经济治理格局建设的新阶段。党的十九大报告中,明确提出“推进绿色发展”,“推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系”,我国将在未来绿色能源治理体系的建设中,贡献中国智慧和中国方 案。“人类命运共同体”理念具有普世价值,正在

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成为建设“人类能源合作共同体” 的理论基础。未来,共同构建绿色低碳的全球能源治理格局,推动全球绿色发展合作,必将成为我国参与国际经济治理的重大使命和历史任务。

4 未来使命:人类能源合作共同体

主动并积极参与和构建国际能源治理新格局,将有助于实现多元化能源合作目标。首先,通过双边或多边协调、加强合作和制定新规章,共同确保国际市场能源的供应安全,应对各种地缘冲突造成的能源供应短缺风险和能源价格不稳定因素;其次,作为发展中大国,我国承担着利用和研发绿色清洁能源、可再生能源、应对全球气候变化的发展中大国责任,创造更为清洁、可持续的能源生产、消费环境。第三,我国国际能源地位的特殊性,决定了在参与国际能源治理中承担着重要的责任,既要努力实现发展中国家与发达国家在能源治理中的利益平衡,更要构建以我国为主导的国际绿色能源治理机构。总之,我国肩负着多重使命,尤其在人类命运共同体下,应提倡建立“人类能源命运共同体”,保障能源安全供应,实现全人类的共同繁荣。

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