修订《节约能源法》以支撑绿色发展和. 生态文明建设

(1. 民进中央人口资源环境委员会,北京 100120;2. 北京硕人节能环保技术有限公司,北京 100120; 3. 北京节能环保中心,北京 100029)

Energy of China - - 卷首语 - 聂海亮1,宋立丽2,柳晓雷 3

摘要:《节约能源法》对保障我国能源供应安全,促进经济持续、协调、稳定发展发挥着重要作用。当前,我国的节能形势发生了重大变化,《节约能源法》与节能工作需求不能完全适应。为满足新时代节能工作要求,建议修订《节约能源法》,深化“节能”定义,拓展节能维度;明确“节能为第一能源”,提高节能工作的战略高度;增强节能执法,促进节能体制机制变革;同时,加强节能数据统计,细化节能管理,发展绿色金融,为实现绿色发展和建设生态文明,实现“两个一百年”的中国梦提供有力保障。

关键词:节约能源法;修订;绿色发展;生态文明中图分类号:D922.67 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2018)04-0021-04 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2018.04.006

Abstract: The Law of Energy Conservation plays an important role in guaranteeing the safety of energy supply and economy sustainable, harmonious and stable development. Currently, significant changes have taken place in China’s energy conservation situation, and the Law of Energy Conservation does not satisfy the requirements of energy conservation work in the new era. Therefore, it is suggested that the Law of Energy Conservation be revised to meet the requirements of energy saving work and improve the status of energy conservation in development of national economy. Firstly, it should expand energy saving definition and the dimensions of conserving energy. Secondly, the energy conservation as “the first energy” should be confirmed to improve strategy of energy conservation. Thirdly, the statistics data and mechanism reform and law enforcement of energy conservation should be strengthened, and the management should be refined. It provides a strong guarantee for the green development and ecological civilization construction and the Two Centenary Goals Chinese dream construction.

Key words: The Law of Energy Conservation; Revise; Green Development; Ecological Civilization

十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,将生态文明纳入宪法,以国家根本大法的形式确立了生态文明在我国社会生产生活中的重要地位,对生态文明建设,环境保护,打好污染防治攻坚战具有重要意义。

节约能源是生态文明建设的一个重要方面和必然要求,《节约能源法》是落实生态文明建设对节能工作要求的具体规定和法律规范,是保障国

家能源安全,促进经济社会稳定协调发展的基本法律,必然要与当前生态文明建设和节能工作的新形势相适应。

1 《节约能源法》的重要作用和当前节能工作形势

1.1 《节约能源法》为保障我国能源供应和安全,促进国民经济持续协调稳定发展发挥了重要作用

[1] 1986 年我国制定《节约能源管理暂行条例》 ,

主要目的就是保障国民经济持续、稳定、协调的发展,1997 年我国正式颁布《中华人民共和国节约能源法》[2](以下简称《节约能源法》),总则第一条即强调,本法为了推进全社会节约能源,提高能源利用效率和经济效益,保护环境,保障国民经济和社会的发展,满足人民生活需要。

《节约能源法》颁布以来,为保证我国能源供应和安全,促进国民经济持续、稳定、协调发展发挥了重要作用。通过“十一五”、“十二五”乃至“十三五”期间的持续推进,我国的节能工作取得了明显成效,能源消费强度逐年下降,为我国的能源保障和能源安全以及环境保护工作做出了重要贡献。在《节约能源法》的支持下,节能工作也从“十一五”的“减少浪费”,到“十二五”的“效率优先,技术推进”,逐渐跃升至“十三五”的“系统优化节能”和将来更长时期的“园区、地区优化节能”。

1.2 我国经济社会发展对能源存在巨大的需求,“节能”是“第一能源”的战略地位已经成为共识

我国近 40 年的改革开放,取得举世瞩目的成绩,已经成为世界第二大经济体,截至 2017 年,我国能源消耗总量达到 44.8 亿 tce,大量的化石能源的消耗也带来了巨大的资源与环境问题。

按照党的十九大报告要求实现“两个一百年”的目标,到 2050 年我国的经济总量将达到 300 万亿元人民币规模,按照传统的能源发展方式能源消耗总量将超过 80 亿 tce,但这是我国能源资源禀赋与环境承载能力无法支撑的。按照国家权威部门的预测,到 2050 年我国一次能源的消耗总量应该控制在 50 亿 tce 水平,才足以支持我国生态文明建设的要求。所以在未来必须实现绿色发展,用节能来化解近 30 亿 tce 的缺口,而且这个比例有可能是届时各种能源比例构成中最大的,“节能”是“第一能源”的战略地位应当成为共识 [3-5]。

2 当前节能形势发生重大变化,《节约能源法》与节能工作需求不相适应

随着党的十九大的胜利召开为我国的发展提出来“两个一百年”的伟大战略目标,实现我国由站起来富起来到强起来的时代。在政治、经济、文化、社会、生态五个方面要实现跨越式发展,到 2050 年把我国建设成为社会主义现代化强国,届时我们的美丽家园一定是生态的颜值高、生活的品质高、经济的发展素质高。但以传统的能源发展模式是无法支撑的。横向对比以美国为例,根据相关预测,到 2050 年在实现经济增长 1.58 倍的前提下不增加任何石油、煤炭与核能,还要消减 1/3 的天然气消耗,减少 80% 的二氧化碳排放量。由此来看,无论是世界气候变化的压力还是我国的资源禀赋和环境承载能力,实现绿色发展与生态文明建设都对我国的节能工作提出了更高的要求和更高的目标,这就要求我们必须解决节能工作目前面临的一系列突出问题。

节能工作目前遇到了发展的瓶颈,其核心问题是我国的《节约能源法》已经不能完全适应我国新形势下节能工作的要求,主要矛盾发生了变化。

(1 )文化建设方面:近 40 年的改革开放我国居民生活基本实现了小康,但社会消费文化发展滞后,无论是共享经济线上消费还是工业发展,能源资源都存在资源短缺与浪费及环境污染问题,节能与减排在文化上引领不够,勤俭节约等优良的传统文化还没有有效的发挥作用。

(2 )法律规定方面:《节约能源法》对节能工作的定位高度不够,狭义的节能定义使得在全局视角下的系统节能作用无法发挥,在标准约束与节能执法方面无法落地,节能违法成本很低。横向对比《环境保护法》的实施与监管,节能与环保的法律地位差距非常大。

(3)行政管理方面:在政府行政管理方面,节能管理部门地位偏低。节能工作的多头管理局面无法适应未来生态文明建设的统筹管理需要,另外在行政管理的区块设置和能源品种的条线管理方面对大系统的多能互补与优化也形成了壁垒。

(4)体制机制方面:节能市场方面的税收与奖励政策目前多为导向性政策,缺乏具体规定和可持续性,无法有效引导市场。同时在能源价格机制与能源销售的收费机制方面还存在大量制约节能技术应用的瓶颈。

(5)金融与投资方面:目前在银行利率方面国家只有倡导性要求,实施节能项目基本无法实现优惠利息的融资。在投资方面由于近些年企业注重产能扩张和满足环保的要求,节能的投资反倒被大量挤占,这也是近年节能工作推进缓慢甚至有所倒退的因素之一。

(6 )市场方面:由于节能的定义相对局限于狭义技术节能,致使节能的市场容量“天花板”偏低,约束了全局视角下的系统优化与产品全生命周期方向的节能潜力的释放。同时由于在节能法执行方面的标准可操作性较差,无法形成倒逼市场的态势,而节能市场主体主观能动性相对不足,同时也构成了对科技创新的约束,诸多因素使得

市场空间无法充分释放。

综上所述,目前我国的节能工作亟待解决适应当前生态文明建设目标,在新形势下如何突破的问题。这就需要对《节约能源法》进行大幅度修订,以确立节能在国民经济发展中的地位,使得节能工作能够快速推进,并抓住产业结构调整的战略机遇,推动我国新型工业化与城镇化进程的顺利实施。

3 适应新时代节能工作需要,推进《节约能源法》修订的建议

建议从以下方面对《节约能源法》进行修订。3.1 修订总则提高节能的战略高度与拓宽维度(1 )立法目的: 1987 年的《节约能源管理暂行条例》是为了“提高经济效益,保证国民经济持续、稳定、协调的发展”; 1997 年节能法是为了“提高能源利用效率和经济效益,保护环境,保障国民经济和社会的发展,满足人民生活需要”; 2007 年与 2016 年修订节能法是为了“保护和改善

[6-7]环境,促进经济社会全面协调可持续发展” ;从党的十九大报告提出的要求来看,现行的《节约能源法》定位显然无法适应国家的战略目标需求。

(2)“节能”的定义:1987 年的《条例》定义为“是指通过技术进步、合理利用、科学管理和经济结构合理化等途径,以最小的能源消耗取得最大的经济效益”;1997 年的《节约能源法》定义为“是指加强用能管理,采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施,减少从能源生产到消费各个环节中的损失和浪费,更加有效、合理地利用能源”; 2007 年、2016 年修订的《节约能源法》定义相同。由此看出,现行定义更注重能源使用各个环节的狭义技术节能,无法适应我国新能源、可再生能源、循环经济、产业结构升级的发展需要。

(3 )节能的战略高度: 2016 年修订的《节约能源法》中明确节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。应明确“节能”为“第一能源”的战略高度。

(4 )行政管理:为加强节能管理,在国务院下设能源监督管理部门,内设能源局、节能局等,用以统筹协调管理各部与各级政府以及各行业节能工作。

(5)节能工作范围:将可再生能源、淘汰落后产能、产业结构调整、提质增效、循环经济、资源综合利用等工作在新的节能定义下纳入节能工作管理范畴,用以真正支撑绿色发展。

(6 )文化宣传:在宣传上突出传统文化的回归,在法律上确立“极简节用”传统文化地位,制止浪费,并切实推进全社会参与。

3.2 节能管理的细化(1)行政管理方面:在国务院下设的能源监督管理部门统筹各部与各级地方政府条件下,在绿色发展的总战略下将节能考核纳入一把手第一指标,提升重视程度,释放行政体制改革红利。

(2)标准制定方面:要及时更新旧标准、适应发展快速制定新标准、务实贯彻执行标准,利用标准倒逼市场。

(3 )能源统计方面: 2016 年《节约能源法》指定统计局按照统计法收集能源数据,应当回归1986 年《条例》规定方向修订,细化重点用能单位分级,分级向统计局上报现行能源数据同时,向各级政府能源与节能主管部门上报能源平衡表数据。

(4)节能管理平台方面:利用大数据与云计算等信息化技术建设节能管理国家平台,提高行政管理效率与能力,突破管理瓶颈对节能工作推进的制约。

(5 )工业节能方面:细化工业节能的行业分类,按照钢铁、化工、有色、炼化、建材等细分,细化节能的行业管理约束。

3.3 机制方面以深入推进电力体制改革、能源资源税收改革等一系列改革措施为抓手,有效破除制约节能工作推进的能源价格与能源收费机制方面的因素,充分扩大节能市场空间,加大税收优惠与财政补贴力度,充分引导市场,进而释放节能潜力与机制改革红利。

3.4 确立绿色金融地位建议在法律上确立绿色发展的地位,国家设立绿色发展基金与绿色银行以及建立绿色金融体系,用以支撑我国国民经济的绿色发展道路,实现生态文明建设的宏伟蓝图。

3.5 节能执法方面通过标准的制定与执行,增强节能执法标准的可执行性,加大违法用能成本与法律责任,通过提升法律的精细化与精准化水平,赋予节能行政管理执法依据,有效推动节能市场的扩大与形成,并有效引领和规范合理用能行为。

3.6 鼓励创新方面创新是社会发展的不竭动力,节能减排是实现我国伟大复兴的必然抓手,切实落实鼓励创新是实现我国新型工业化、社会城镇化转型的有效保障。

4 修订《节约能源法》的预期作用

在文化方面,倡导“极简节用、勤俭节约”的传统文化理念,确立“节能是第一能源”地位与全社会用能价值观,通过绿色发展建设“美丽家园”,服务于“两个一百年”和“美丽中国”的战略任务。

在法律方面,确立节能管理“节能法”的地位与权威,并细化执法方面条款,形成对用能的有效约束,切实推进节能工作。

在行政方面,提高节能管理部门地位,加强统筹协调机制,利用新型管理平台,消除区块条线管理壁垒与约束,通过节能行政管理改革释放体制红利。

在政策机制方面,加大财政税收方面对绿色发展的支持力度,深化能源价格与收费方面的改革与推进速度,在体制与机制上着力推进节能减排绿色发展。

在金融方面,要支持到位落地开花,成立绿色银行,开展绿色信贷,发展绿色金融,降低融资成本助力绿色发展。

在市场方面,《节约能源法》的修订可以大大抬高节能市场的容量“天花板”,释放巨量节能市场,同时通过提高能效标准严格执法倒逼市场,可以加快节能市场推进速度形成节能能力,为根本性解决环保问题提供有效支撑。

在科技方面,鼓励创新与投入,《节约能源法》节能定义的修订使得全局视角、系统思维、环保技术、产业转型、清洁生产、资源综合利用等 提质增效技术纳入节能减排绿色发展范畴,将带来创新发展新动能。

在国际方面,形成从“赶上时代”到“引领时代”的态势,助力我国的节能产业伴随“一带一路”倡议走出去,并为其提供法律帮助。

5 结论

《节约能源法》是节能工作的基本法律,要与时俱进,适应新时代节能工作形势。通过《节约能源法》的适时修订,能够要求、规范、引领全社会,形成社会各行业各领域的合力,以绿色理念更广泛地推动节能环保事业,为促进生态文明建设发挥更好的支撑作用。

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