加强新时代国家气候安全法治保障

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田丹宇,柴麒敏,徐华清(国家应对气候变化战略研究和国际合作中心,北京==100038)

摘要:面对气候变化等人类共同面临的非传统安全威胁,中国积极推进了国际气候法治进

程。当前已进入以落实《巴黎协定》为主的气候治理新时代,需各缔约方进一步强化国内气候法治。我们应借鉴其他国家加速气候立法的经验和教训,健全国内气候变化法律体系,提高国家气候履约保障,有效引领全球气候治理。

关键词:巴黎协定;气候变化;法治保障

中图分类号:D922.6= 文献标识码:A= 文章编号:1003-2355-(2018)05-0027-03 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2018.05.005

Abstract:=Facing=the=non-traditional=security=threatsI=which=humans=are=facingI=such=as=climate=changeI=China= has=actively=promoted=the=rule=of=climate=change=law=at=global=level.=CurrentlyI=we=have=been=in=the=new=age=of=climate= governanceI=which=focuses=on=implementing=Paris=Agreement.=ThereforeI=Parties=are=required=to=strengthen=the=rule=of= climate=change=law=at=domestic=level.=We=should=learn=from=the=lesson=and=experience=of=other=countries=on=accelerating= climate=change=legislationI=improve=the=domestic=legal=system=of=climate=changeI=improve=the=national=guarantee=for= performance=of=Paris=AgreementI=lead=the=way=in=global=climate=governance=effectively.

Key words:=Paris=Agreement;=Climate=Change;=Legislative=Guarantee

党的十九大报告将气候变化定位于人类共同面临的非传统安全威胁,将全面依法治国作为国家治理的一场深刻革命,提出要“健全国家安全体系,加强国家安全法治保障,提高防范和抵御安全风险能力”。报告指出,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。推进国内应对气候变化立法进程,正是通过加强法治建设保障国家安全,落实十九大精神,提升国家履约能力的重要举措。

1 准确理解气候变化进入落实巴黎协定新时代

1.1 中国积极推进了国际气候法治进程面对“逆全球化”思潮和保护主义倾向抬头的

复杂世界局势以及持续蔓延的气候变化等非传统安全威胁,中国以构建人类命运共同体的责任担当,坚定支持通过国际气候法治途径共同应对气候变化。我国已于 2016 年 4 月由国家主席习近平特使、国务院副总理张高丽代表中国签署了《巴黎协定》,习近平主席亲自出席了《巴黎协定》批准文书的交存仪式。中国十二届全国人大常委会于同年 9 月表决通过了批准《巴黎协定》的决定。在中国等大国的积极推动和引领下,《巴黎协定》最终顺利生效并进入了实质性履约阶段。

1.2 《巴黎协定》促进实施和履约的要求《巴黎协定》“破纪录”的达成、签署和生效作为全球治理变革的“一面镜子”,具有极其特殊的意义,其实施好坏与否可能会对现有国际格局和治理体制产生深远的影响。根据《维也纳条约法公

约》,协定生效后,任何缔约方必须承担除保留条款之外的一切缔约方义务。《巴黎协定》的第2 条和第 4条中的目标、第 13 条的透明度和第 14 条的全球盘点,提出了“全球温升控制在工业化前水平的 2 ℃之内,努力限制在 1.5 ℃之内”,“在本世纪下半叶实现温室气体人为排放源和汇的平衡”,“每五年通报一次国家自主贡献”,“行动和支助应有透明度”,“2020年前通报本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略”,“从 2023 年起每五年进行一次全球盘点”。尽管《巴黎协定》规定了国家自主贡献是各国自主提交、“自下而上”确立的且遵约机制是“促进性的、非对抗的、非惩罚性的”,但协定也要求“所有缔约方的努力将随着时间的推移而逐渐增加”、“后续的国家自主贡献要有所进步”等。1.3 落实《巴黎协定》中国立场

习近平主席在 2017 年初出席达沃斯世界经济论坛和联合国日内瓦总部发表的两次重要主旨演讲时反复郑重提出“《巴黎协定》符合全球发展大方向,成果来之不易,应该共同坚守,不能轻言放弃”,同时强调“法律的生命在于付诸实施,各国有责任维护国际法治权威,依法行使权利,善意履行义务”,特别提到“中国将继续采取行动应对气候变化,百分之百承担自己的义务”。习近平总书记在党的十九大报告中提出“引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。既是对过去 5 年来我国在国际气候治理中发挥的越来越重要作用的充分肯定,也为通过加强国内工作更好地彰显负责任大国形象、夯实我国提高话语权和规则制定权的自身基础提出了更高的指示和具体的要求,特别是尽快推进国内气候立法以确保百分百依法履行《巴黎协定》义务显得尤为重要。

2 后巴黎时代需要各国强化气候法治

2.1 美国国内气候立法受挫导致气候行动迟滞的教训

虽然美国是较早开展气候变化科学研究和较早推动气候政治进程的国家,但美国国内迄今仍未就应对气候变化问题达成广泛的政治共识,美国政界及其背后的商界、学界和军方对气候变化问题始终存在分歧,形成了其国内气候政治势力的互相牵制。美国在行政和立法、联邦和各州之间的双重分权体系体现了各利益相关者的代表性,但也使得气候立法在美国困难重重。传统和新兴企业的不同游说力量让达成政治共识的过程更为漫长。美国国内 气候法案需由参众两院分别审议通过,交由总统签署并发布后才能正式实施,同样国际条约也无法避开要经过参议院批准方能生效的法律程序,共识的缺乏使得美国至今尚未形成国家层面的气候立法。美国历史上让人印象深刻的针对气候问题的国会投票有过“两次半”,一次是 1997 年民主党参议员罗伯特 · 伯德与共和党参议员查克· 哈格尔联合发起《伯德—哈格尔决议》,敦促克林顿政府在即将召开的京都会议上拒绝任何将发展中国家排除在外的控排协议,参议院以95 对 0票的结果一致予以通过;半次是 2007 年由独立参议员约瑟夫· 利伯曼和共和党参议员约翰· 沃纳联合提出的《利伯曼 -沃纳法案》,在辩论程序阶段只获得 48 票(通过需60票赞成),未能提交立法表决;另一次是2009年民主党众议员亨利· 维克斯曼和爱德华· 马基提出《维克斯曼—马基法案》(即《清洁能源与安全法案》),众议院以 219 对 212 票勉强通过,其中只有

8名共和党议员投赞成票,最后在参议院几经修改而搁浅。

按照美国《宪法》的规定,只有美国国会才享有缔结条约的权力,所缔结的国际条约与美国国会制定的联邦法律处于同等地位。历史上美国威尔逊总统曾亲自参加一战后的巴黎和会并签署了《凡尔赛和约》,但是由于美国参议院没有批准,美国最终未能成为《凡尔赛和约》的当事国和国际联盟的会员国。而美国加入《巴黎协定》是通过奥巴马总统的总统行政命令的形式,并没有经过国会批准。理由是《巴黎协定》是《联合国气候变化框架公约》框架下的协议,既然美国国会已经批准了《联合国气候变化框架公约》,《巴黎协定》无须再提交国会批准。但这也造成了特朗普总统上台后可以动用行政命令废止相关国内应对气候变化政策(比如清洁电力计划、总统气候行动计划等)和退出《巴黎协定》的风险。尽管美国在州层面有不少相关立法推动了减排行动,但联邦层面的立法缺位使得美国很难在应对气候变化领域真正形成持续的推动力,两党间的反复摇摆也使得企业和民众无所适从。

2.2 其他发展中国家加速气候立法的经验根据国际组织“全球国际”的宽口径研究,在《京都议定书》出台时,全球在应对气候变化、能源等领域相关的国内政策法规仅有 50 部左右,到2009 年哥本哈根气候大会前达到了 400 部左右,到 2015 年巴黎气候大会前增加到了 800 多部,发

展中国家开展国内气候立法的步伐正在逐渐加速,其中最具代表性的国家有韩国、墨西哥和菲律宾。

韩国 2010 年颁布并于 2013年修订的《低碳绿色增长基本法》,综合吸收了之前颁布的《能源基本法》、《可持续发展基本法》和《气候变化对策基本法》等立法内容,建立起国家低碳发展的制度体系。该法新设绿色增长委员会,确定了应对气候变化和能源政策的基本原则,提出促进绿色产业、资源循环利用、绿色技术、绿色金融、绿色就业、绿色认证等激励措施,设定了温室气体排放信息管理、排放总量控制和交易、限制交通行业排放等减缓气候变化的制度框架。

墨西哥于 2012 年出台了《气候变化基本法》,在开篇第二条提出的5项立法目的之一便是为了实现《联合国气候变化框架公约》的目标。该法设定了 2020 年和 2050 年长期减排目标,提出“到2026 年达到排放峰值;减少 51% 的黑炭排放;提高国家适应气候变化的能力”,设立了包括气候变化委员会在内的国家应对气候变化管理体系。

巴西 2008年制定了《应对气候变化国家计划》,基于毁林是该国的最大排放源,该计划提出了逐步减少直至禁止毁坏原始森林,鼓励人工造林,鼓励使用可再生能源和生物燃料等措施。与此对应,巴西在国际上积极提议,应该对采取措施减少砍伐和退化造成排放的发展中国家提供资金援助。2.3 加快推进中国气候法治时不我待《巴黎协定》是在《联合国气候变化框架公约》体系下的继《京都议定书》之后的第二个具有国际法律效力的气候条约。全球主要大国都依据《联合国气候变化框架公约》及其相关议定书、协定等完成了国内气候立法,明确了相关责权、长期目标和实施路线图等需要法律规范的内容,对后巴黎时代的新一轮产业、能源和消费革命起到了很大的推动作用。个别国家在气候立法上的迟滞和失败直接导致了相关政策的反复和不连贯,事实上造成了其国内行政和社会资源的浪费,也在国际社会形成了极为负面的形象。作为发展中的大国,中国承担起越来越重要的角色和作用,也需要更为注重国际条约在国内的履约和实施问题。

我国于 2015 年 6 月 30 日向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动—中国国家自主贡献》,其中指出,“根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当,中国确定了到 2030 年的自主行动目标:二氧化碳排放 2030 年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 60%~65%,非化石能源占一次能源消费比重达到 20% 左右,森林蓄积量比 2005 年增加 45 亿 m3 左右”,并强调要“加强应对气候变化法制建设,将应对气候变化行动目标纳入国民经济和社会发展规划”。当前已进入《巴黎协定》和国家自主贡献落实阶段,但应对气候变化相关的基本法律概念、责权体系、长期目标、实施手段等都未有明确的国内法律条文出台,特别是高位法的缺失较大程度影响了国家和地方减缓、适应气候变化行动的积极性。根据国内相关法律规定及一般惯例,中国应对气候变化的国内立法亟待加快推进。

3 后巴黎时代推进我国气候法治的建议

3.1 以法治国家为基础,有效引领全球气候治理

中国作为最大发展中国家,自加入《联合国气候变化框架公约》以来,主要是通过制定和实施相关政策的方式来落实公约要求,承担公约下的降低排放、提高适应能力和增加透明度等缔约方责任。同时,作为《京都议定书》缔约方,我国积极开展了议定书下的清洁发展机制项目国际合作,开发的清洁发展机制项目数量位居全球第一,为帮助附件一国家降低减排成本并提高国内减碳项目的资金支持力度作出了重要贡献。但在这些条约的履约过程中,各类主体权责不明晰、财政资金不足、部门规章法律层级低、执法监察缺位等一系列问题也严重制约着国内应对气候变化工作的有效开展。

如何在全球复杂的形势和国内经济新常态的背景下,维护国家气候安全,依法捍卫长期转型的坚强决心,关系到“第二个百年目标”的大计。全面推进应对气候变化法治,营造科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的国内气候治理格局,能够保障国内应对气候变化工作的有效开展,成为我国未来在国际气候治理中发挥引领力的关键。

3.2 以法治政府为依托,提高国家履约保障当前,国内应对气候变化工作体制和制度体系仍在逐步建设过程中,相比于其他业务管理工作,其整体仍处于初级阶段,与《巴黎协定》履约的要求还有很大的距离,任务还很艰巨、责任还很重大。开展应对气候变化立法能够依靠国家机器的强制力为政府、企业和公众确定减排责任,

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