粤港澳大湾区绿色低碳发展现状和潜力

Energy of China - - CONTENTS - 伊文婧1,梁 琦 1,2,符冠云 1,白 泉 1

(1. 国家发展和改革委员会能源研究所,北京 100038;2. 云南省发展和改革委员会,昆明 650041)

摘要:城市创造了灿烂的人类文明,也带来了城市环境恶化、资源短缺、交通拥堵、噪声

污染等“城市病”问题。发达城市和城市群为应对上述问题已经摸索出了较为成功的绿色低碳发展经验,值得学习借鉴。粤港澳大湾区是我国城市群发展的重要一极,并逐步向世界顶级城市群迈进,相应的绿色低碳发展规划需要进一步细化落实。未来粤港澳大湾区发展要注重促进城市间形成良好的绿色低碳产业分工,增强绿色低碳技术创新平台建设,构建绿色低碳的消费生活模式,构建绿色低碳城市群。

关键词:粤港澳大湾区;城市群;绿色低碳

中图分类号:F205 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2018)06-0021-04 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2018.06.004

Abstract: It is the cities which created the prosperous civilization, as well as brought about city sickness like environment deterioration, resource depletion, traffic jam, noise pollution in the city proper. Developed cities and city clusters have already groped their way in green and low-carbon development, which can be followed by the Great Bay Area. The Great Bay Area is one of the most important developing pole in China, and bear the capacity to become the world top city cluster in the future. The Great Bay Area should detail the green and low-carbon development, by bettering green and low-carbon development industry distribution, enhancing innovative platform construction and promoting green and low-carbon lifestyle, to construct a green and low-carbon bay area.

Key word: Guangdong-Hongkong-Macau Great Bay Area; City Cluster; Green and Low-carbon Development

建设粤港澳大湾区是在 2017 年提出的国家战略,被誉为“千年大计”,目标是将粤港澳大湾区打造成国际一流湾区和世界级城市群。绿色低碳发展是全球城市群发展的主流趋势,而且发达国家城市在绿色低碳发展过程中积累了丰富经验。粤港澳大湾区绿色低碳发展应当学习借鉴其他国家的先进经验,为打造全球领先湾区奠定基础。

1 发达国家城市和城市群绿色低碳发展经验

城市是人类文明的核心区域,人类最灿烂的文明都是在城市发生的。但人类在城市化过程中,

随着人口的急剧膨胀,城市基础设施建设、资源供应、环境容量等不能满足城市居民需求,出现空气及水源污染严重、交通拥堵、资源短缺、城市生存环境持续恶化等问题。19 世纪 50 年代,由于煤炭的过度使用,伦敦曾经出现严重烟雾事件,由此也唤醒了人们对于城市环境污染问题的认知。随后,国际大城市东京、洛杉矶也出现过急性中毒烟雾事件,巴黎、墨西哥城等城市则经常性发生交通拥堵现象。为解决“城市病”问题,践行绿色低碳发展之路,是实现城市文明和可持续发展的正确路径选择。发达国家和地区政府采取的主

要做法,值得我国学习与借鉴。

1.1 制定严格环境标准,限制城市区域污染物排放

为应对烟雾事件,英国政府 1956 年首次出台了《清洁空气法案》,在城市设立无烟区,区内城镇禁止直接燃烧煤炭。美国在《清洁空气法案》中针对二氧化硫、颗粒物等污染物制定了严格的排放标准,并设立了污染物“限额和交易”制度,重点对燃煤电厂污染物排放予以控制。德国 40 多个城市都设立了“环保区域”,区域内不仅禁止煤炭使用,也限制排放不达标车辆的驶入。2001 年欧洲议会和欧盟理事会制定并颁布了《国家空气污染排放限值指令》,提出了二氧化物、氮氧化物、挥发性有机物和氮4 种污染物 2010 年和 2020 年的总量控制目标,目前正在修订 2020 年的排放目标,并考虑增加一次排放的 PM2.5 作为总量控制指标。

1.2 把高污染、高排放企业搬离城市中心区,发展高端制造业和服务业

发达国家城市普遍把第三产业作为后工业化时期城市经济增长的引擎,尤其是一些国际大都市,如纽约、伦敦、巴黎、柏林、东京等,第三产业增加值比重基本都在 80% 以上。德国鲁尔地区原有主导产业是采掘业和钢铁工业,后来传统基础工业产业受到挑战,主导产业衰落、工人失业、环境污染严重,随着几十年产业转型升级努力,目前第三产业比重达到 70%,实现了产业结构由单一向多元化、从制造业向服务业的成功转型,是城市产业绿色低碳转型成功典型。英国《清洁空气法案》规定电厂及重工业工厂都必须迁出主城区,伦敦市政府还为污染企业降低污染物排放提供技术和资金方面的支持,助力此类企业将其搬到城市以外的地方,为伦敦市产业转型升级腾出了发展空间。伦敦城市内部产业结构从制造业为主转向以金融、贸易、旅游等第三产业为主,并将文化创意产业视为新的经济增长引擎。美国纽约也曾是全世界制造中心,随着环境压力增大和传统制造业的衰落,纽约政府出台政策引导制造业的转型升级,促进第三产业、特别是生产性服务业的发展。纽约目前第三产业比重达到90% 左右,成为国际金融、贸易、文化中心,其单位增加值的能源、资源消耗以及污染物排放都非常低。

1.3 打造绿色低碳城市空间布局,发展公共交通基础设施

日本从 20 世纪 50年代开始打造“首都圈”城市群,以东京为中心,按照“绿带+ 新城”的开发模式,在绿带之外建设副都心新城,形成多极、多圈的东京大都市圈。东京各区域间通过发达的轨道、公路交通相连,拥有全球最为密集便捷的城市地铁运输网络,极大地提高了区域间交流合作的能力。同时,东京市政府大幅提高了市内停车收费标准,减少了私人小汽车出行,东京超过 80%的公司员工、学生早晚出行是乘坐轨道交通。德国汉诺威大区位于德国中部,包括中心城市汉诺威市和其他20 个市县的城市群,一直致力于发展以公共交通为主导的可持续交通系统,放射型的轨道交通网络对引导区域空间结构的形成和用地有序扩张起到了决定性作用。目前汉诺威大区已形成以铁路系统为骨架,轨道交通为主体,常规公交巴士为补充的三级公交体系架构,公交覆盖率( 500 m )超过 80% ,不仅人口、岗位有计划地向外围城市疏解,区域有序拓展,而且大区内公共交通出行比重逐年提高。香港近几十年来一直致力于建设致密而便利的交通体系,并且公共交通与社区深度融合,城市空间三维立体发展,社区变成是集居住、娱乐、商业设施的综合聚集区,而且提高了居民使用公共交通的便捷性。

1.4 构建绿色低碳城市能源供应模式,因地制宜发展可再生能源

城市是最大的能源消耗主体,据统计,城市消耗了全球 60%~80% 的化石能源,排放了约75%的二氧化碳,为破解制约城市发展的资源、环境约束,各发达城市都积极构建绿色低碳型城市能源供应体系。很多城市都立足当地资源特点开发利用可再生能源,城市分布式可再生能源是主要发展方向。例如德国弗莱堡,政府出台一系列鼓励太阳能光伏发电政策,其中电价优惠政策保持 20 年不变,居民安装太阳能设备提供 300 欧元补贴,政府回购富裕电力等。在丹麦首都哥本哈根,当地政府利用其风能资源优势,以投资补贴、固定电价、碳税返还、支持研发等方式大力推进风力发电项目建设,实施了海上风力发电项目,为 15万户居民提供电能,年碳减排量可达

66 万 t。此外,政府还出台化石燃料税、碳税等政策,以提高传统能源的使用成本。

1.5 倡导绿色低碳消费模式,构建绿色低碳社会

绿色低碳型消费模式涉及生产、生活各个领域,是最能直接体现城市绿色低碳发展水平的内容。日本将节约资源作为国家战略,并向中小企业提供了众多节能服务,如免费能源审计,定期召开节能研讨会,开展有针对性的行业节能指导,从而致使日本工业部门综合能源效率位居世界前列。东京市政府还特别重视节能减排宣传,推行能效标识制度,对主要用能家用电器用电情况、能源成本、节能水平进行评估,并将相应情况贴在商品外包装上,以引导和鼓励市民使用节能家电。日本还培养了一批能够为单个家庭提供节能潜力评估、节能方案制定服务的专职人员,以促进家庭节能。丹麦哥本哈根计划于 2025 年建设成为世界上第一个“碳中性”城市,在调整能源结构、优化出行方式、发展节能建筑、提高公民意识、合理规划城市、应对气候变化六大领域启动了 50 项减排计划,保障目标实现。

总之,发达城市和城市群为解决发展过程中面临的资源环境问题,制定了严格的环境政策和标准,将高污染、高排放的产业迁出城市中心区域,城市则专注发展金融、旅游、文化等第三产业,发展公共交通基础设施,减少私家车出行,促进城市绿色低碳发展。粤港澳大湾区要成为世界一流湾区,需要走绿色低碳发展之路,特别是应以保护生态和环境为前提条件,要把生态文明理念和原则全面融入建设的全过程,走“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化之路。

2 粤港澳大湾区发展现状以及绿色低碳发展面临的问题

珠江三角洲是我国发展的重要一极,现已上升为粤港澳大湾区城市群国家战略。粤港澳大湾区可以发挥金融服务优势,成为一个强大的辐射动力器,带动广东乃至全国经济发展,并成为自由和市场机制创新先试的示范前沿。2016 年大湾区 GDP 达 1.4 万亿美元,接近世界第六大经济体规模,其进出口总额、机场客运量、港口吞吐量都排名世界第一。但粤港澳大湾区与发达城市群相比还存在一定差距,制度体制沟通还存在障碍, 城市绿色低碳发展水平总体不高,人口密集生态环境压力大,交通基础设施需要进一步加强互联互通等。

2.1 城市间绿色低碳协同发展有待加强总体来看,粤港澳大湾区粤、港、澳三地缺乏统一的政策标准体系,比如绿色建筑、低碳交通、节能低碳产品等方面都没有统一的建造、运行标准,鼓励绿色低碳发展的金融、财政政策方面也没有普适性,在推进城市间绿色低碳协同发展方面有待强化。绿色低碳发展规划有待进一步布局,应逐步建立绿色产业体系,率先建成国家森林城市群,引导形成全社会绿色消费和低碳生活的良好氛围。

2.2 在核心城市竞争力、区域一体化市场、环境质量等方面还存在较大差距

由于区域治理制度的原因,分属不同关税区,港澳与珠三角各城市之间要素跨境流动受到很大限制,形成区域一体化市场面临较大困难,各城市产业结构趋同化,经济增长的潜在动力不足。香港作为粤港澳大湾区最核心的城市之一,土地面积、经济总量等相对偏小,香港金融业从国际上来看规模还比较小,竞争力有待加强。自改革开放以来的大规模工业化进程中,珠三角资源环境约束凸显,环境污染特征正在发生重要转变,区域性、复合型、压缩型环境问题日益凸显。区域内生活污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率低,大气污染物排放量巨大,在城市间输送、转化、耦合,导致出现细粒子浓度高、臭氧浓度高、酸雨频率高、灰霾严重等现象,环境管理协调不足、缺乏联动机制。

2.3 绿色低碳技术创新能力不足,绿色低碳城市能源供应和消费模式有待提升

我国香港、澳门长期受重商主义影响,科技创新的主动性不强,绿色低碳技术创新能力不仅低于发达国家水平,甚至低于周边城市水平。要增强粤港澳大湾区的引导力和辐射力,就需要充分发挥港澳强大基础研究力量,建立粤港澳科技创新平台,促进绿色低碳技术研发推广。在清洁低碳能源供应方面,香港等城市目前可再生能源发电还非常有限,清洁电力依赖输入核电。澳门终端能源消费量自 2009 年以来持续增加,几乎100%都来自化石能源或外购电,清洁低碳能源

发展几乎没有起步。澳门清洁能源汽车发展滞后,截至 2018 年 2月才刚刚引入比亚迪电动汽车,出租车、公交车、私人汽车中电动汽车普及率极低。《珠三角城市群绿色低碳发展 2020 年愿景目标》中提出,2020 年,非化石能源占能源消费总量比重提高到26%,任务严峻。从能效水平来看,粤港澳大湾区仍存在较大节能减排潜力。有调查表明,2017 年广东省高能效等级家电销售占比全国最低,居民主动使用节能高效家电的动力不足。澳门博彩酒店业发达,目前却没有绿色节能建筑的建造运行标准,用能方式粗放,目前没有设置强制性的节能减排目标,仅在公共机构层面有节能行动,节能工作仅处于自发状态,节能潜力巨大。珠三角地区跨城市间的轨道交通系统有待完善,私家车保有量和使用率高,绿色低碳公共交通运输体系亟待升级。

总之,粤港澳大湾区绿色低碳创新能力有待提升,环境质量与发达湾区的差距还较大,部分核心城市绿色低碳发展水平滞后,绿色低碳城市能源供应和消费模式有待提升。

3 促进粤港澳大湾区绿色低碳发展的政策建议

随着区域环境恶化、气候变化、“城市病”的不断加剧,城市和城市群绿色低碳发展成为全球主流趋势,发达城市和城市群在产业转型、打造绿色低碳城市空间布局、构建绿色低碳城市能源供应模式和消费模式方面做出了一些成功的尝试,粤港澳大湾区在推动绿色低碳发展的过程中应借鉴其发展经验。本文提出了以下5 个方面的建议。

3.1 加强粤港澳大湾区绿色低碳总体规划的布局和落实

做好粤港澳大湾区规划的编写工作,进一步细化绿色低碳规划,并确保规划落地实施。强化大湾区交通基础设施互联互通,构建贯穿整个大湾区的轨道、公路、水路等立体交通运输系统,特别是公共交通、绿色公路、绿色港口的创建,提高公共出行比重。到 2020 年基本建成全国首个国家森林城市群,打造绿色低碳湾区。

3.2 加强创新推动粤港澳大湾区产业结构转型升级

以香港基础研究力量为依托、以澳门绿色低 碳技术平台为动力、以珠三角企业为主体,创新驱动粤港澳大湾区产业结构转型升级,提高第三产业和高新技术产业比重,形成绿色低碳产业体系。以高端化、智能化、绿色化和服务化为导向,加快构建以低消耗、低排放、低污染为特征的现代产业体系。

3.3 制定具有普适性的节能减碳优惠财税金融政策

构建碳金融、绿色金融等新的融资平台,加快绿色低碳技术普及推广。利用好节能补贴、碳税等财税政策,鼓励用能主体进行节能低碳改造,提高节能减排主动性。建议政府安排专项资金,帮助用能主体开展能源审计以及建设能源管理体系等,提高节能减排能力。

3.4 研究制定绿色低碳相关法律法规标准设定节能减排目标,努力构建绿色低碳领导城市。澳门要仿照内地、香港制定节能建筑和绿色建筑标准,并对在用建筑进行节能改造,不断提高能效水平。研究制定适合的节能低碳产品标准,创造有利于节能低碳产品在不同区域流通的法律政策环境。

3.5 做好节能低碳绿色宣传推广工作开展节能低碳宣传培训,鼓励消费者购买能效等级高的用能产品,引导形成节能低碳绿色的消费方式,减少奢侈型、浪费型消费。率先推广碳普惠制,引导形成全社会绿色消费和低碳生活的良好氛围。

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