推动公共机构低碳发展思路初探

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廖虹云,康艳兵,赵 盟,熊小平

(国家发展和改革委员会能源研究所,北京 100038)

摘要:低碳发展是公共机构在新形势下节能工作的扩展,公共机构践行低碳发展将对其他

行业部门起到率先垂范的作用。本文分析了公共机构温室气体排放的主要特点,指出公共机构在低碳发展过程中面临的主要问题,并对推动我国公共机构低碳发展提出了五点建议。

关键词:公共机构;低碳发展;能源消费

中图分类号:F205 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2018)07-0031-04 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2018.07.005

Abstract: Low-carbon development is the expansion of the energy conservation of public institutions in the new situation. The implementation of low-carbon development by public institutions will play a leading role in other sectors. This article analyzes the main characteristics of greenhouse gas emission in public institutions, and the main problems faced by public institutions in the process of low-carbon development. Finally, five suggestions for promoting the lowcarbon development of public institutions in China are put forward.

Key words: Public Institution; Low-carbon Development; Energy Consumption

公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。截至 2015 年,全国公共机构约有 175.52 万家,能源消费总量接近 2 亿 tce,是节能减碳的重点领域之一。自 2008年正式发布《公共机构节能条例》以来,10 年来公共机构在节能方面开展了大量工作,为全国的各个机构起到了良好的示范带头作用。

当前,仅仅开展节能工作并不能完全适应节能减碳、生态文明建设的发展需求和形势,而低碳发展是在应对全球气候变化背景下产生的新型发展模式,党的十八大、十八届三中全会提出了推动生态文明制度建设的要求,并明确指出建设生态文明要着力推动绿色发展、循环发展、低碳发展;2014 年,我国提出到 2030 年左右碳排放达到峰值的目标;2016 年,国家制定了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》,要求推动工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能降耗,并强化宾馆、办公楼、商场等商业和公共建筑低碳化运营管理。党的十九大提出了我国经济已转向高

质量发展阶段,要求我国经济转型绿色发展的深层次变革。

低碳发展成为公共机构新形势下的必然选择,也是当前公共机构节能工作的扩展,不仅仅涵盖传统的能源节约,还包含能源结构优化,可再生能源的应用等工作,如分布式能源、新能源汽车、微电网等技术的应用都是低碳发展的体现。当前,公共机构低碳发展是更符合高质量发展要求的一种发展模式。

公共机构积极开展低碳发展,尤其是党政机关积极开展低碳工作可以为全国其他更多部门以及行业控制温室气体排放,践行低碳发展起到示范和引导作用,将有效推动全社会节能减排的相关工作,是推动实现我国 2030 年碳排放达峰的必然选择。

1 公共机构温室气体排放特点

1.1 公共机构温室气体排放以能源活动的碳排放为主

公共机构主要以办公室工作为主,不同于其

他工业生产企业,没有工业生产过程,也没有原料排放,因此也没有运输原料等的能耗碳排放。其温室气体排放主要集中于以下三方面:①固定设备及运输工具使用煤、石油、天然气等一次能源以及空调冰箱使用中的温室气体逸散等直接排放;②外购电力、热力等二次能源使用所造成的温室气体间接排放;③运输员工、员工航空出差、废弃物处理等过程中的其他温室气体间接排放。而其中能源活动所造成的二氧化碳直接排放和间接排放远高于其他过程的温室气体排放,一般占到全部温室气体排放量的 80% 以上。

1.1.1 公共机构能源消费总量和能耗强度现状

“十二五”时期以来,公共机构的能源消费总量呈先上涨后下降的趋势。截至 2015 年底,全国公共机构能源消费总量为 1.83 亿 tce,约占全社会能源消费总量的 4.26%。与 2010 年相比,公共机构能源消费总量下降了约 4.69%。

从能耗强度来看,公共机构的人均综合能耗及单位建筑面积能耗呈持续下降的趋势。2015 年全国公共机构人均综合能耗 370.73 kgce,单位建筑面积能耗 20.55 kgce/m2。与 2010 年相比,人均综合能耗下降了 17.14%,单位建筑面积能耗下降了 13.88%。

1.1.2 公共机构能源消费品种公共机构能源消费品种以原煤和电力为主,天然气和石油的消费量相对较低,除此之外还有一些直接购买热力的消费。2015 年公共机构耗能中原煤占比 30.86% ,主要应用于北方采暖,如燃煤锅炉房;电力占比为 45.37% ,主要用于包括空调、照明、电器、动力设备等在内的公共机构用能设施;汽油主要用于公共机构的公务用车等消费;而天然气当前占比较小,主要用于公共机构炊事热水部分的用能。近年来,随着清洁供暖“清煤降氮”等节能改造工程的展开,公共机构燃煤锅炉房被逐步取代,原煤消费量逐年下降, 2015 年与 2010 年相比,原煤占比下降了 17.16 个百分点,而电力、天然气和热力的消费量呈上升趋势。

1.2 公共机构能源消费和温室气体排放的地域特征

中国幅员辽阔,不同地区气候差别较大,采暖和制冷等受环境温度影响较大,用能特征也存 在着地域差别。一般来说,采暖区单位建筑面积能源消费量平均是非采暖区的 2~3 倍,因此,采暖区公共机构温室气体排放也远高于非采暖区。

在北方采暖地区,冬季采暖能源消费量巨大,现在的采暖方式主要有集中采暖和分散采暖两种,集中采暖中部分由热电联产提供,公共机构从热力站购买热力,热电联产的主要消费能源为煤或天然气;还有部分由区域锅炉房提供,尤其是较大的高校、医院等对采暖有较为特殊需求的公共机构,仍会选用锅炉房的区域供暖方式,其使用能源以前以煤为主,现在经过节能改造,煤锅炉逐渐被淘汰,天然气锅炉越来越多,能源品种也从煤向天然气过渡,但是煤的使用仍占据主导地位。夏季,北方地区公共机构采用中央空调或房间空调器制冷,但是因为天气原因,其使用的时间、强度等都相对较低,因此其用电量也相对较少。

南方地区,尤其是夏热冬暖地区,和北方采暖区有所不同,由于夏季气候闷热,空调使用将基本持续整个夏季,其电力消费量相当可观。大型公共建筑通常设计采用集中空调,由于集中空调使用不灵活,存在输配损失,其能耗一般是分体空调的 4~6倍,空调能耗占全年用电量的20%~40%。南方地区冬季采暖需求较低,现有采暖基本是通过分散的空调和电采暖,因此冬季用电量也较高。随着社会经济发展,过去没有冬季采暖的部分夏热冬冷地区为提高生活舒适度,大范围建设集中采暖系统,集中采暖能耗迅速增长,随之而来的则是温室气体排放量的迅速增加。

1.3 公共机构温室气体排放主体明确与建筑物尤其是如居民建筑和公共建筑的温室气体排放相比,公共机构的温室气体排放主体明确,边界清楚,有明确的主管单位。一般来说,公共机构具有相对统一的能源供应商和用能管理部门,能源计量设施完善,使得能源使用的数据相对容易获得;废弃物处理等一般也具有统一的管理;财务制度和流程保证了公共机构运营过程中的活动可被记录和获取,这些都为统计核算公共机构的温室气体排放提供了保证。

除数据相比其他居民建筑和大型公共建筑易获得以外,公共机构能源消费和温室气体排放的主体明确,使得低碳发展政策的实施有明确的抓手,有利于推动公共机构的绿色低碳发展。

2 公共机构低碳发展面临的主要问题

2.1 公共机构对低碳发展重视不够一直以来,公共机构高度重视节能工作,2016年国家机关事务管理局和国家发展和改革委员会联合印发了《公共机构节约能源资源“十三五”规划》,明确了“十三五”期间全国公共机构的主要节约资源目标,包括能源消费总量的控制目标,用水总量的控制目标,2020 年人均综合能耗,单位建筑面积能耗以及人均用水量的目标等,并提出了一系列节约能源资源的措施。同时,《公共机构节能条例》与《公共机构能源审计管理暂行办法》等的颁布实施也进一步推动了公共机构节能工作的开展。除此之外,公共机构还开展了能源统计和考核、节约型公共机构示范单位创建、节能技术和节能产品推广等一系列节能工作,取得了良好的成效。

然而,公共机构对低碳发展工作重视程度不足,没有进行碳排放数据的收集核算工作,一些节能效果显著的技术和举措由于能源品种的变化,无法直接判断其减碳效果。同时公共机构也没有专门针对低碳方面的政策,当前对于公共机构绿色低碳发展政策的研究工作开展的也相对较少。

2.2 缺乏统一碳排放核算方法,数据采集基础有限

公共机构践行绿色低碳发展首先需要清楚核算公共机构的碳排放量,然而当前尚缺乏全国统一的碳排放统计核算方法,且存在着数据采集基础有限的问题。即使不考虑难以获取数据和进行核算的逸散排放和私人交通、废弃物等由于机构活动结果所造成的其他间接温室气体排放,而仅考虑最主要的能源活动如锅炉房、公务车等的直接排放以及外购电力、热力、蒸汽等所造成的间接排放,数据采集基础也是十分有限的。

我国温室气体排放清单中的燃料种类根据固体燃料、液体燃料和气体燃料分为 19 种燃料。而在公共机构进行实际的能源消费统计时,能源品种主要分为:原煤、天然气、液化石油气、人工煤气、汽油、柴油、煤油、电力、热力等能源品种,难以满足温室气体排放量核算的要求。在实际调研中发现,公共机构能源消费统计难以细化到无烟煤、烟煤、焦炭等能源品种,因为使用不同品质的煤炭或其他能源品种,由于计算中使用的碳排放因子差异较大,因此所造成的碳排放量 差别非常显著。而对于二次能源的间接排放来说,外购电力进行电力间接排放计算时只能选用区域的粗略排放因子,计算准确度较差;对于外购热力而言,当前公共机构能源统计过程中经常以供热面积来统计数据,只能估算外购热力的热量,从而大致推算外购热力所造成的碳排放,因此计算得到的公共机构碳排放量具有一定的误差。

公共机构温室气体排放基础数据的薄弱造成在进行低碳工作时对盘查碳排放“家底”存在一定的困难和不准确性,这不利于公共机构进一步践行绿色低碳发展。

2.3 节能减碳管理能力薄弱,专业技术人员配备不足

当前,大多数公共机构节能减碳管理能力都较为薄弱,一般仅安排有极少量工作人员进行相关节能工作,这样存在的问题是:一是工作人员人数不足,使得许多节能低碳工作在公共机构内难以得到有效地开展;二是公共机构许多从事节能减碳工作的人员并非专业技术人员,仅能够按照要求进行能源数据统计等基础工作,而本身对于节能低碳的认识、意识和工作能力均存在着一定的不足。专业技术人员配备不足将严重影响节能低碳政策在公共机构中的推行。

3 推动公共机构低碳发展的建议

3.1 以低碳发展理念引领公共机构节能减排工作

在公共机构节能减排工作中引入碳指标。在未来相关管理机构的工作计划和公共机构未来的设计、建设、改造、运营、日常使用和维护等全生命周期过程中,将碳排放指标纳入公共机构管理与考核指标,突出绿色低碳发展理念对公共机构工作的引领作用。可由相关管理机构出台公共机构绿色低碳发展指南和指导手册,从重点区域的国家机关等重点公共机构开始逐步推广,由点及面,进一步带动全国公共机构的绿色低碳发展相关工作。

3.2 加强碳排放核算,推动公共机构碳排放清单编制工作

摸清碳排放的“家底”是开展公共机构低碳工作的首要任务和工作要求,建立科学合理的温室气体排放核算体系,可以为公共机构实现对温室气体排放的跟踪、监督、统计和考核奠定基础。通过准确地核算温室气体排放量可以识别温室气

体排放源,建设公共机构温室气体排放数据库,协助公共机构发掘减排潜力,从而设定未来公共机构的减排情景和减排目标等。

积极利用碳排放统计核算结果,编制分层级、分类型、分能源品种的公共机构碳排放清单。利用清单分析各地区、各类型公共机构碳排放逐年变化情况,分析排放变化的产生原因,识别不同地区、不同类型公共机构碳减排潜力,制定符合当地实际情况的减碳对策。

3.3 结合现有节能政策,建立节能低碳综合管理平台

建议相关机构统筹当前公共机构能源消费统计、能源分项计量、碳排放统计核算工作,并结合现有节能政策,创建公共机构节能低碳综合管理平台,积极利用综合管理平台开展公共机构节能和低碳管理工作。在进一步推动燃煤锅炉节能环保改造提升、可再生能源应用、绿色建筑绿色办公行动等有利于减碳工作的节能工程和节能行动的基础上,建议开展目标分解与考核工作,并积极参与碳交易市场。

一是利用碳排放核算及碳排放清单的结果开展公共机构碳排放目标分解和考核工作。研究设定未来公共机构碳排放情景和控制目标,研究碳排放控制目标分解方案并向各地区、各类型公共机构分解碳排放指标,组织开展碳排放目标考核工作。

二是利用碳排放核算及碳排放清单的结果开展公共机构碳交易工作。有一些能源消费量较高的公共机构已经参与碳交易试点工作,建议积极衔接各地的碳交易方法与政策,基于公共机构碳排放核算结果,组织更多公共机构参与试点以及全国的碳交易市场,并加强公共机构碳排放交易与各地以及全国的碳交易市场的对接指导,推动公共机构的绿色低碳发展。

3.4 加强基础能力建设,加大绿色低碳宣传培训

绿色低碳发展是新生工作,应逐步加强公共机构低碳管理和基础能力建设。在现有基础上进一步推动和完善能源数据计量和采集工作,细化统计的能源品种,并逐步做到信息的公开化。

针对公共机构节能低碳管理人员和操作人员的认识和能力参差不齐的情况,建议开展以下两方面的工作。

一是结合当前节能远程培训和面授培训工作,利用媒体、公共机构节能管理平台等向公共机构相关人员宣传低碳发展的重要性和意义,加强公共机构对绿色低碳发展意义和绿色低碳发展工作的重视。

二是依托专业机构,构建面向公共机构节能低碳管理人员和操作人员的综合培训体系。建议优先对国家机关、教育部直属高校等公共机构开展短期培训,以点带面提高其工作能力;其次对各省定期开展巡回讲座,提高省级业务骨干的专业能力;最后对基层统计人员,通过录制视频、开展远程培训的方式提高其业务能力。对公共机构节能低碳管理人员和操作人员讲解不同内容,对管理人员重点讲解低碳发展的产生背景、基本理念、主要途径和国家政策,回答其关心的问题,对操作人员除了讲解上述内容以外,还应讲解能源和碳排放统计核算的具体操作方法以及节能减碳技术在公共机构的应用前景和应用方法。

3.5 引入市场化手段,推广重点建筑节能低碳集成技术试点示范

引入节能低碳市场化手段,利用服务公司在公共机构进行节能低碳化改造并提供运营管理服务,应用专业化技术手段推广节能低碳技术,以解决公共机构专业技术人员不足及节能低碳管理能力较弱的障碍。

积极研发公共机构适用的节能低碳集成技术,在重点地区重点公共机构,如政府机关,直属事业单位、数据中心等进行试点示范,编制《公共机构节能低碳技术推广目录》,逐步带动全国公共机构节能低碳集成技术的推广应用。

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