可再生能源与扶贫结合的属性矛盾 分析

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(中国社会科学院城市发展与环境研究所,北京 100028)

摘要:在我国当前的扶贫攻坚活动中,出现了光伏扶贫、小水电扶贫、生物质能扶贫等多

种可再生能源扶贫模式,这些可再生能源扶贫模式有着扶贫持续时间长、把生态环境保护与扶贫工作结合在一起等优点,但由于可再生能源的一些资源禀赋特征与扶贫工作存在一些天然矛盾,两者结合也就不可避免地要遇到一些属性矛盾。深刻认知这些矛盾,有利于找到两者的最佳结合点。本文在综述国内外相关研究进展以及可再生能源与我国扶贫工作特征的基础上,重点研究分析了可再生能源与扶贫结合所面临的 4 种属性矛盾。

关键词:可再生能源扶贫;光伏扶贫;小水电扶贫;生物质能扶贫;生态扶贫

中图分类号:F206 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2018)07-0010-06 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2018.07.002

Abstract: In China’s current poverty alleviation activities, many renewable energy poverty alleviation modes have emerged, such as photovoltaic poverty alleviation, small hydropower poverty alleviation, biomass energy poverty alleviation and so on. These models have the advantages of long duration of poverty alleviation and combining ecological environment protection with poverty alleviation work. There are some attribute contradictions between some natural resource characteristics of renewable energy resources and poverty alleviation. A deep understanding of these contradictions is conducive to find the best combination of the two sides. On the basis of summarizing the correlative research status at home and abroad, and the characteristics of renewable energy and China’s poverty alleviation work, this paper focuses on the four kinds of attribute contradictions which are faced by the combination of renewable energy and poverty alleviation.

Key words: Renewable Energy Poverty Alleviation; Photovoltaic Poverty Alleviation; Small Hydropower Poverty Alleviation; Biomass Energy Poverty Alleviation; Ecological Poverty Alleviation

1 研究背景

可再生能源扶贫是指把可再生能源的开发利用与扶贫工作结合在一起,既帮助部分“建档立卡”贫困户实现脱贫,又开发利用了可再生能源,保护了生态环境,是一种重要的生态脱贫路径。

可再生能源主要包括太阳能、风能、生物质能、水能、地热能、潮汐能等,从我国各地实践来看,目前同扶贫脱贫工作结合较多的是太阳能、水能、风能及生物质能,主要包括光伏扶贫、小

水电扶贫、风电扶贫及生物质能扶贫等类型。

2014 年,国家能源局、国务院扶贫办联合发布了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》,这标志着光伏扶贫工程进入国家推动层面。2016 年,国家发展和改革委员会、水利部联合发布了《农村小水电扶贫工程试点实施方案》,这是我国首次将农村小水电工程纳入国家层面的扶贫范畴。风能、生物质能扶贫尚未被列入国家层面的扶贫范畴,但一些地方政府及企业正在积极探索及实践。地

热能、潮汐能则因资源范围窄故很少被纳入到各地扶贫工作的考量当中。

可再生能源具有资源无处不在的特性,适合进行分布式开发,且收益稳定,持续时间长,后期不需要付出太多的劳动,能有效解决“三无”贫困户中的无劳力、无稳定收入来源问题,这是可再生能源参与扶贫工作的优势。但同时,可再生能源的一些资源禀赋特征也与贫困户的实际情况存在一些天然矛盾:可再生能源开发具有初始投入大、成本高且回收期长的特点,而贫困户恰恰缺乏资金资源,且要求快速见到效益;可再生能源上网电价补贴资金缺口迅速扩大,已不堪重负,而一旦平价上网,贫困户收益就会大幅度减少,按原有的户均扶贫装机规模要求实施,就达不到脱贫的目标,要达到脱贫要求就需要扩大户均扶贫装机规模,这又大幅度增加了初始投入成本;贫困户适合参与分布式可再生能源开发,而分布式又存在后期运营维护难的问题;贫困户属于弱势群体,在诸方面需要优先扶持,而有些优先的政策又会违背市场公平竞争原则。深入研究这些矛盾问题,有利于找到可再生能源与扶贫工作的最佳结合点。

在研究方面,国内关于光伏扶贫的研究较多,涵盖面也较广,如研究光伏扶贫的发展历程及现状、光伏扶贫的模式、光伏扶贫的运行机制、光伏扶贫的具体案例、光伏扶贫的政策问题、村级扶贫光伏电站的运行及维护、光伏扶贫的用电问题、光伏发电扶贫项目的利弊得失、光伏扶贫的金融支持机制、光伏扶贫项目的评估方法等。

在光伏扶贫研究方面,存在的问题主要有3个方面:一是缺乏逆向思维及批判性思维范式。现有研究对光伏扶贫这一扶贫路径基本都持赞成的态度,首先假定光伏扶贫是可行的,是一种非常重要的扶贫模式,并在这一思路下探讨完善相关机制的路径及方法,而缺乏反对的声音,对光伏与扶贫结合存在的一些属性矛盾没有涉足。二是现有研究大都对光伏扶贫中各利益相关者的角色定位存在误区。现有研究基本都强调政府及财政资金应发挥更大的作用,指责中央及地方政府投入不足,这实际上违背了“扶贫”的基本内涵。“扶贫”主要是“扶”,能否脱贫关键还在贫困户的劳动及付出,政府及财政资金主要是起引导及辅助的作用,如果全靠政府买单,这不是“扶贫”,而是变相“低保”了。三是缺少基础理论分析。现有研究基本都是研究现实问题,就事论事,缺乏 基础性的理论分析及理论体系的建构。

国内研究小水电扶贫、风电扶贫、生物质能扶贫的文献很少,只有寥寥数篇,也缺乏研究深度,主要是案例、问题及对策分析。导致这一状况的原因主要是国家层面把小水电纳入扶贫工作范畴的时间较短以及没有把风电、生物质能纳入扶贫工作范畴。我国很多学者的研究主要以国家的政策导向为导向,也就是所谓的“追热点”,对前瞻性、基础性研究的关注不足,最直接的反映就是各类研究文献的数量变化情况。诸多问题,如小水电、风电、生物质能与扶贫工作结合面临哪些属性矛盾,风电扶贫、生物质能扶贫是否适合被纳入扶贫工作范畴,以哪些模式及路径参与扶贫,需要构建哪些基础理论以提供支撑等等,都亟待研究。同样,在可再生能源扶贫等相对综合的研究领域,也存在以上问题。

在国际上,专门研究可再生能源扶贫的英文文献很少,有少量研究如何利用可再生能源开发来增加就业岗位以应对贫困问题的文章,数篇研究光伏扶贫的文献也主要是中国人写的,研究可再生能源与扶贫工作结合面临的属性矛盾的文献则一篇没有。绝大多数把可再生能源同贫困问题结合在一起的文献主要是研究如何应对“能源贫困”问题,即如何解决贫困人口的能源消费能力不足问题。产生这一现象的原因主要有三点:一是应对贫困的路径不同。占据研究成果发布平台的欧美国家在应对贫困人口问题方面,主要采取社会救济及增加就业岗位等措施。而我国政府则力推扶贫脱贫工作,具有鲜明的中国特色。应对贫困的措施不同,也导致国外没有像中国那么重视可再生能源扶贫问题研究。二是国内外在贫困问题上关注的重点不同。中国要解决部分人口的“绝对贫困”问题因而重视扶贫脱贫问题研究,欧美国家主要应对“相对贫困”问题因而重视反贫困问题研究。三是由于可再生能源初始投入大的特点及国家体制因素。开发太阳能、风能、水能等可再生能源需要较多的初始投入,且见效慢,理论上并不适合贫困人口参与。中国有大量扶贫资金参与,可以开展相关工作,欧美国家“小政府,大社会”的行政体制,决定了他们很难利用可再生能源工程进行扶贫。欧美国家难以开展相关行动,研究界自然也缺乏研究的动力。

针对国内外研究存在的不足,本文侧重于研究分析可再生能源与扶贫结合所面临的属性矛盾,

从建设资金、可再生能源上网电价补贴资金、技术与服务、市场公平等4个视角进行切入,并主要以光伏扶贫为案例进行分析。

2 基于建设资金视角的分析

可再生能源开发的主要特点是初始投入大,后期投入小,特别是风能、太阳能、水能在能源资源方面几乎是零成本。而贫困户的最典型特征就是缺资金,这就导致可再生能源在与扶贫结合时将产生一个天然的属性矛盾,即可再生能源的开发初始投入大、成本回收期长与贫困户缺乏资金、需要快速见效益之间的矛盾。

要应对这一矛盾,就需要各类扶贫资金的大力支持。从贫困户的角度来看,无外乎有3 种模式:一是贫困户不出钱,全部由各类扶贫资金或社会捐赠资金承担。在这种模式下,贫困户没有压力,但政府有压力,且容易形成政府花钱买脱贫问题。二是贫困户出一部分钱,大部分由政府或企业承担。这种模式相对合理,但也存在贫困户收益少、贷款面临呆账风险等问题。三是贫困户或集体以土地等资源入股。这种模式最符合实际情况,适用于小水电扶贫、光伏扶贫及风电扶贫。如,“湖南省新化县芭蕉园电站的被征地农户自愿以被征用土地作价入股,被征地农户按10%

[1]

分红。” 但这种模式也面临贫困村或贫困户是否有合适的土地资源等问题,见图 1。

以光伏扶贫为例。在我国各地的实践中,光伏扶贫建设资金的来源主要有以下几种模式:一是“扶贫资金 + 贫困户银行贷款”模式;二是“扶贫资金 + 地方财政配套”模式;三是“扶贫资金+企业垫付”模式;四是“扶贫资金 + 地方投资公司垫付”模式;五是“社会公益机构或企业捐献”模式。有研究者甚至归纳出“贵州模式、山西模式、安徽模式、云南模式、江苏模式”[2] 等。

光伏扶贫工作开始实施以来,由于发展速度较快,出现了一系列的问题及挑战,如补贴资金缺口大、贫困户资金缺乏、户用光伏发电维护难、企业以低价劣质参与竞争、地方政府盲目建设等。国家能源局、国务院扶贫办在 2018 年印发的《光伏扶贫电站管理办法》中规定,“光伏扶贫电站由各地根据财力可能筹措资金建设,包括各级财政资金以及东西协作、定点帮扶和社会捐赠资金。光伏扶贫电站不得负债建设,企业不得投资入股。”这决定了“村级扶贫光伏电站 + 政府投资”将成为未来一段时期内主要的光伏扶贫模式,这种全部由政府投资的模式规避了一些老问题,但同时也将面临一些新问题。

如政府花钱买脱贫问题。政府投资建村级扶贫光伏电站,然后移交给村集体,每年再给建档立卡贫困户每户发 3000 元左右的电费收入,就可以实现脱贫目标,并且有20年左右的持续收益,这就是当前光伏扶贫的主要思路。这种脱贫模式实际上是政府花钱买来的,如果贫困户再不参与相关劳动,只是参与分钱环节,这就等于把政府的钱变换一种方式后发给贫困户。这种政府花钱买脱贫的做法简单易行,见效快,但却同“脱贫”的内涵相违背。“脱贫”不是“低保”,在一定外力帮扶下,通过贫困户自身劳动实现的脱贫才是真正的脱贫。如果只是政府变相给钱,这种模式同“低保”没有区别,实质上还是一种“输血”。

因此,对于光伏扶贫的模式,建议重视以下两个方面的问题。

一是政府等部门不应无条件发钱,而贫困户不出钱投资就应该出劳力。政策引导要鼓励靠劳动脱贫,而不是鼓励懒汉。对于全部由政府资金或全部由公益性资金、对口帮扶资金建设的村级扶贫光伏电站来说,其收益不应无条件发给所有建档立卡贫困户,除保证确实无劳动能力的家庭有一定收益外,应利用剩余的资金在村内多设生态环保岗位,如垃圾清扫、污水处理、植树造林、护林等,这些岗位要优先录用建档立卡贫困户中有劳动能力的人员。这不仅把劳动与脱贫结合了起来,在一定程度上缓解无故发钱带来的矛盾,同时也能改善农村中的环境污染问题。为了保证资金的规范使用及就业的公平公正,应逐步完善扶贫资金的使用、监督等相关管理规范与管理机制。

二是降低初始投入,快速见效益。对于公众

参与的分布式光伏发电项目,其电站运行寿命为20~25 年左右,初始投入太大导致成本回收时间长,缺乏吸引力。应通过技术创新、降低土地成本、降低贷款利率、降低税率等手段大幅度降低初始投入,使公众能快速收回成本,快速见效益。只要投入产出效益明显,不仅贫困户会想方设法筹集建设资金,对其它非贫困户也会有示范激励作用。“未来分布式光伏电站的成本回收期有望缩短到 3年左右,这将是大多数居民用户都能够接受的水平”[3]

3 基于可再生能源上网电价补贴资金视角的分析

我国可再生能源上网电价的补贴资金全部来自于可再生能源电价附加,但随着可再生能源电力规模的快速增长,资金不足问题日益突出。截至 2017 年底,可再生能源补贴缺口已达千亿元。目前,光伏发电上网电价的补贴主要由电网公司先行垫付,由于财政拖欠,电网公司已不堪重负。这就给可再生能源扶贫工作带来一个问题,大范围进行上网电价补贴,政府财政压力大,难以为继;不补贴,实施可再生能源电力平价上网,贫困户的收益将大幅度减少,使可再生能源扶贫项目成为鸡肋。

要应对可再生能源补贴缺口难题,主要有两种模式:一是多渠道征收可再生能源上网电价补贴资金。这种模式需要增加社会用电成本,但却是短期内的必然选择;二是可再生能源电力的平价上网。目前,小水电可以实现平价上网,而光伏发电、风电、生物质能发电平价上网的难度大,但是随着这些领域技术的进步和成本的不断下降,使得其平价上网在未来几年内有望得到实现。平价上网将导致开发者的收入减少,要达到同有补贴一样的脱贫收入,就需要扩大装机规模,这又导致初始投入成本的进一步加大,见图 2。

以光伏扶贫为例。2018 年,我国将太阳能Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区光伏电站的标杆上网电价分别调整为每千瓦时 0.55 元、0.65 元、0.75 元(含税),符合国家政策的村级光伏扶贫电站标杆电价则保持不变—给予0.5 MW及以下的村级光伏扶贫电站标杆电价、户用分布式光伏扶贫项目0.42 元 /kWh 的补贴。根据理论计算,贫困户安装 3 kW 屋顶分布式光伏发电系统,所发电全额上网,就能实现年均增收 3000 元以上的目标,可以达到脱贫标准。如果取消上网电价补贴,那么达到同样的脱贫收入目标,光伏发电系统的安装容量就需要增加 1/3 以上,初始投入成本显然也会随之上升。显然,可再生能源上网电价补贴资金缺口大问题能否被解决是光伏脱贫工作能否持续下去的核心因素。针对以上问题,建议重视以下两个方面的建设。一是多渠道征收可再生能源上网电价补贴资金。对于可再生能源上网电价的补贴资金来说,迫切需要扩大来源渠道,弥补缺口。这就要求社会各界承担相应的责任:首先是增加可再生能源电价附加费,建议由目前的 1.9 分 /kWh 提升至3~5 分 /kWh ;其次是对燃煤自备电厂进行征收电价附加费。

二是突出扶贫作用,弱化脱贫功能。如果一味强调光伏扶贫要使贫困户年均增收 3000 元以上,实际上政府压力大,一旦达不到标准,贫困户有意见。扶贫更多的是尽一份尽力而为的责任:有上网电价补贴,贫困户收益多些,没有补贴,贫困户收益少些,至于能否脱贫则需要看贫困户自身多方努力的成效。

4 基于技术与服务视角的分析

可再生能源开发包括分布式与集中式两种模式。贫困户拥有空间及土地等资源适合参与分布式开发,但存在运营维护成本高的问题,这是一种属性矛盾。集中式开发有利于降低运营维护成本,但存在贫困户难以参与的问题。

应对以上矛盾的路径主要有3 条:一是大规模集中式开发,村集体或贫困户参股。这种路径面临着合适土地资源缺乏以及利益分配等问题;二是以村集体为单位进行分布式开发。这种路径需要协调好贫困户与非贫困户之间的利益分配问题;三是以连片形式进行大规模分布式开发。这种路径对扶贫资金要求多,对可再生能源资源要求高,且维护成本相对较高,见图 3。

以光伏发电为例。我国光伏扶贫类型主要有以下 4种:一是户用光伏发电扶贫;二是村级光伏电站扶贫;三是光伏大棚扶贫;四是集中式光伏电站扶贫。几种模式都有各自的优缺点,目前政策导向主要向村级光伏电站扶贫模式集中。

从运营维护管理的角度来看,由于农村电网不稳定,设备故障次数多,装机规模较小,再加上看护人员不专业及人为破坏等因素,导致户用光伏发电扶贫、村级光伏电站扶贫及光伏大棚扶贫 3种模式都存在运营维护成本高的问题。目前重点实施的村级扶贫光伏电站模式,存在着集体财产无人爱护问题。“很多农民由于不让布线经过自家基地而索要占地补偿。另外,由于山区经济不发达,个别农民素质较低,因此存在恶意损坏线路的现象”。[4]

从理论上看,较大规模的集中式光伏电站有利于实现最佳运营维护管理。多个村的光伏扶贫电站集中在一起,交由专业运营维护管理公司运营,不仅有专业的技术保障,也符合规模效益原理。“村级电站对于农村电网来说可能是一个挑战,如果大面积推广村级电站,又涉及农网改造的问题,两者能不能配合好也是一个问题。相比之下,集中电站体量虽然也大,但选址不一定会在贫困村当地,有可能会在土地条件允许、接入条件更好的地方。” [5]“实施基于集中式新能源精准扶贫的电能替代战略,不仅可以避免新能源的重复建设,解决弃风弃光的难题,而且可以实现

[6]集中式新能源精准扶贫。” 不过,大规模的集中式光伏电站也面临一些难题,如初始投资较大以 及利益分配矛盾等。

5 基于市场公平视角的分析

贫困户缺乏市场竞争力,在扶贫过程中需要给予一些优先权。在可再生能源扶贫方面也是如此,诸如全额上网与收购,优先纳入补贴名录,优先保障贫困户收益,优先提供工作岗位等。但由此也将出现一个矛盾:不优先,贫困户的收益难保障;优先,在一些方面又有悖于市场公平原则。特别是在弃风弃光弃水问题突出以及可再生能源补贴资金缺口大的背景下,优先贫困户的光伏项目,势必就要违背一些市场公平的原则。

在可再生能源扶贫过程中,要维护市场的公平竞争环境,应把重点放在提高贫困户的脱贫能力、多提供社会就业岗位以及部分资金帮扶方面,不应过多干扰市场秩序。只有在公平市场竞争环境下,通过竞争实现的脱贫才具有可持续性,见图4。

以光伏扶贫为例。我国现有政策规定,对扶贫光伏电站的电力要全额上网与收购—“明确光伏扶贫项目优先调度,全额消纳”,电价补贴要优先发放—“优先纳入补贴名录,原则上次年一季度前发放到位”。这实际上对其它光伏发电企业是不公平的,优先了扶贫光伏电站,就要牺牲其它市场化的光伏发电企业的部分利益。如果扶贫光伏电站总规模过大,将在一定程度上影响整个光伏发电市场的健康发展。为维护光伏发电市场的公平竞争环境,在实施光伏扶贫项目过程中,要严格控制其总规模,这既是维护光伏发电市场公平竞争环境的需要,也是缓解可再生能源上网电价补贴资金缺口大难题的需要。

可再生能源具有资源分散的特点,适合公众参与开发,近年来,一场由公众投资、生产、消

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