基于不完全契约理论的规划管理研究
——重新缔约、事后机会主义与制度应对
【摘 要】 市场化改革以来，城市规划在因频繁调整而饱受质疑的同时，地位与作用反而日渐上升。这种反差或可归因于对规划作用认识的偏差。文章试图脱离约束论的框架，引入不完全契约理论，将规划调整视为必然的、重新缔约的表现形式。基于大量的访谈和文献研究，以陆家嘴与前滩的新区开发作为实证案例，对比不同事后规划管理制度对规划实施和企业开发策略的影响。
【关键词】不完全契约理论；重新缔约；事后机会主义；制度设计0 引言
作为世界上少有的同时存活于计划经济和市场经济体制下的连续规划制度，中国城市规划的地位和作用不仅未被市场化改革削弱，反而有所增强。而与学科的繁荣发展相对立的，是社会舆论中不断上升的对规划的批评与质疑。这些批评和质疑很多源自频繁的规划调整，尤其是根据投资方需求进行的规划调整。即使在规划学科内部，对规划调整也普遍持批判态度，认为长官意志的非理性干预乃至寻租和腐败是导致规划频繁调整的主要原因。这些观点固然有一定合理性，但忽视了一个反常的现象——频繁的规划调整与高效率的城市开发同时发生，且城市规划的作用并未因此受到普遍轻视，反而日渐成为城市管理的重要依据。这表明规划调整可能并非完全源自非理性的外部干扰，而是与规划的作用机制直接相关。
1 城市规划的不完全契约性质
1.1 关于城市规划作用的三种解释
自亚历山大（Alexander,e.r.）在 1992 年将新制度经济学中的“交
基金项目： 2017年度国家自然科学基金项目“历史制度主义视角下中国特色城市规划体系的演进与改革：以控规的引入为切入点”（编号：51778427）。
易成本”（transaction costs）概念引入城市规划领域，越来越多的规划学者开始尝试从新制度经济学的视角解释城市规划的作用。他们认为，当城市政府将土地使用权出售给各自独立的土地使用者时，必然面临“交易成本”。交易成本包括了信息成本、谈判成本、监督成本等内容，而当经济交换将有价值属性遗留在公共领域，或者某个参与者的行为能够影响到其他参与者财产的价值属性时，交易成本会格外高，以至于市场无法依靠自身作出有效率的集体决策 [1-3]。
关于如何应对交易成本造成的市场失灵，经济学界逐渐形成了三种主要观点，即控制、企业和产权，它们直接影响了规划学界对城市规划作用的解释。
早期的大多数规划理论基于第一种控制观点，以庇古的福利经济学为理论基础，认为规划是一种国家控制市场失灵的外部干预手段 [4-5]，用于
保证公共利益和公共福祉不受侵害，可以称之为规划作用的外部约束解释。这种观点将规划与市场完全切割开来。事实上，将规划等同于法令，在面对 20 世纪 80 年代后普遍出现的“政府企业主义”现象时，陷入了解释无力的困境。
第二种观点明显受到罗纳德·科斯（Ronald Coase）的影响，将政府描述为“超级企业”。许多规划学者因此将政府的规划行为与私人企业的计划行为进行类比，试图将城市规划解释为一种组织内部或者组织间的科层协调行为，用于取代市场中禁止性的高额交易成本，以达成有效率的集体决策。他们认为，市场从本质上并不需要用计划（plan）作出决策，是组织而非市场需要规划来减少组织（包括政府和私人机构）内部和组织之间的交易成本 [6-10]。这种观点代表
了以新制度经济学理论解释城市规划作用的主流，可以称之为规划作用的科层协调解释。它强调规划与科层组织（hierarchicalorganization） 的 本质联系，认为规划是“科层系统决策
的参考框架”[11]。
第三种观点源于科斯的产权理论，即通过对交易的高成本属性分配所有权，产权为将交易成本内化为市场价格的经济交换提供了激励。少数规划学者由此提出，区划及其他土地使用限制构成了一种集体产权，能够保护当前土地使用者免受土地未来用途不确定性所带来的交易成本的影响 [12- 14]。哈佛大学博士 N ick Sm ith 由此出发，根据中国的政治环境特点，建立了一个“所有权模型（Proprietary M odel）”， 提 出规划权本质上是源于土地国家所有权的剩余控制权，使国家的地方代理人（通常是政府）能够将出售土地使用权给不同使用者造成的交易成本内化为市场价格。国家代理人以规划权作为与土地使用者谈判的基础，约束土地使用者的行为，或通过提供受欢迎的规划差异属性（favorable planning variances）来交换高额财务收益或实物的“规划增益”，例如建设城市基础设施，使其所拥有的土地资产价值最大化。这里所谓的“价值”可以是多维度的，国家代理人可能选择牺牲财务收益来换取其他政治或经济目标的实现，例如安抚和安置可能动荡不安的村民[15]。这种观点可以称之为规
划作用的产权解释。它关注了规划与市场的纠葛，暗示了规划有助于国家代理人与土地使用者的平等合作，但并未明确解释这种作用。
在以上对规划作用的解释中，后二者逐步脱离了外部约束论的窠臼，转向系统约束论，即认为规划是基于某种结构性规则（科层协调解释中是科层规则，产权解释中是产权规则）来减少交易成本。不过，这两种解释本质上仍未脱离约束论的框架，忽视了 20 世纪 80 年代以来规划作为促增长工具的作用，无法解释政府科层系统与市场非科层系统之间的关系是如何协调的，而规划作为科层系统的产物如何为市场所接受并得到实施。1.2 不完全契约视角下的规划研究
从历史上看，城市规划的约束性角色在 20 世纪 80 年代西方国家转向“新自由主义”时发生了转变，规划的目标变成了促进城市发展，“城市是创造财富的机器，规划的首要目
标肯定是给机器加油”[16]。自此，规
划的约束性作用与促增长工具作用发生了融合。恰逢这一转折点时，中国重新与西方接轨。中国城市规划在改革开放初期，从在空间上落实国民经济计划的资源分配工具，顺理成章地转型为配合市场开放与体制改革，吸引外来投资的促增长工具，其背后逻辑呈现出合作性明显高于约束性的特征。因此，将规划视为类似法律的一般性正式规则明显与现实不符，而将其视为类似契约的特殊性正式规则却十分贴切。
契约一词，俗称合同、合约或协议。现代经济学中的契约概念比法律规定的契约概念更为广泛，不仅包含具有法律效力的契约，也包括一些默认契约。事实上，现代经济学将所有的市场交易（无论长期的或短期的，显性的或隐性的）都视为一种契约关系。从某种程度上来说，20 世纪 80年代以来常见的、城市政府以规划条件换取财务或实物收益的行为，使规划本身也可以被视为一种契约。
将城市规划视为契约的观点在中外规划学界都不乏支持者。英美等西方国家较早建立了高度法制化的城市规划体系，使规划以法律的形式转化为社会契约。随着这套体制被引介进入中国，规划的社会契约性质也日渐被中国规划学界所接受。高毅存曾在引介美国规划法制体系的论文中断言“城市规划说到底是一种社会
契约”[17]。同济大学马武定教授更为
明确地提出“⋯⋯编制的城市规划的成果则以政约的形式而出现，即成为全体市民与政府之间的一种契约”，并对其进行了批判，认为“这种自上而下带有强制性的政府契约，是与市场经济所需要的民主政治不相适应
的”[18]。香港大学黎伟聪（Law rence W ai-chung Lai）教授则根据香港的实践经验提出，规划可以且确实曾经以契约的形式制定和实施。他认为，香港的土地租约（land lease）就是以契约形式进行的规划，是政府法令式规划（planning by edict）的细化和补充。而这种契约式规划的方法被中国大陆借鉴过去，形式上“与香港模式如出一辙，只是在土地权利竞争方式上有所不同”——香港多采取公开透明的土地拍卖，而中国大陆则是以土地招标为主 [19]。
不过，从契约角度研究城市规划问题的成果大多到此为止，并未继续深入探讨规划的契约性质对规划作用机制的影响，或从契约理论的角度解释规划实践中的现象。为数不多的运用不完全契约理论研究城市规划问题的成果中，比较有代表性的包括广州市规划院廖远涛等人以及哈佛大学N ick S m ith 博士的论文。
廖远涛等人通过论文对深圳的一次规划变更案例进行了反思，明确提出了“城市规划的本质是不完全契约”。当特定区域内源于土地产权的剩余控制权掌握在不同主体手中，而现实条件发生变化时，产权所有者将倾向于采取特定的行动和决策，以获得更好的收益。对政府而言，修改法定图则是其在不完全契约条件下的剩余控制权，因而会在更大土地利益的导向下，作出规划变更的决策。这有时会侵犯到其他利益相关者的剩余收入权，导致城市规划信用的受损[20]。
N ick Sm ith 博士的主要贡献是从产权的角度讨论了规划的作用，从而为理解政府内部以及政府与市场的关系协调提供了一个新的视角。此外，他在论文中明确提出了“规划权本质上是源于土地国家所有权的剩余控制权”“国家代理人以规划权作为与土地使用者谈判的基础”等观点 [15]，事
实上表达了将规划视为不完全契约的倾向，并且指出了土地的国家所有权具体由哪一个国家代理人行使，将导致参与者在规划权博弈中采取不同的策略。
以上学者均将规划视为不完全契约，其不完全性，根据不完全契约理论的观点，来源于未来的不确定性以及第三者无法验证（not verifiable）。如这一观点成立，则可以从契约的角度对规划作用做出新的解释，即通过减少信息的不完全和不对称来降低交易成本，以促进合作的实现，提高城市开发效率。
1.3 规划调整可视为一种重新缔约
将规划视为不完全契约，可以作为将不完全契约理论应用于城市规划研究的起点。本文仅就规划调整（尤其是控规调整）的问题进行讨论，即在将规划视为不完全契约的条件下，事后的契约修订（规划调整）是必然发生的。“事实上，契约最好被看作是为这种重新谈判提供合适的背景或起点，而不应被看作是对最后结果的规定”。当我们将由政府制定的规划视为不完全契约时，它应当被看作重新谈判的起点[21]。政府与市场可以通过谈判将其重新缔约为符合双方预期的妥协方案。由于招商往往在规划批准后进行，规划调整因而成为了将这种普遍的重新缔约成果固定下来的唯一合法途径。因此，规划调整的频繁出现，可以被视为规划的不完全契约性质的表征。
总体来看，任何规划调整都可以归结为两类原因：城市规划的不完全性和参与者的机会主义行为。所有的规划调整都必然基于其中一项原因，抑或两者兼而有之。
1.3.1 互利的重新缔约
人的有限理性和未来的不确定性，导致规划的编制者和决策者不可能预见未来的所有情况，且即便能够做到，将未来所有的可能性均反映在规划中，将带来禁止性的高额交易成本，造成无效率的规划。因此，城市规划必然具有不完全性。这就导致在城市规划的实施过程中，参与者可能会发现，修改规划能够使双方或多方均得利。基于这种情况进行的规划修改，如套用契约经济学的概念，可以被称为“互利的重新缔约”。互利的重新缔约是双方或多方意志的真实表达，只要能够避免重新缔约对于第三方利益的损害，这种行为就不会影响到政府在房地产市场上的信用。在实践中，“互利的重新缔约”是一种常见的情况，例如对特殊工业用地的限高放松，对地标摩天大楼的容积率放宽等。
1.3.2 事后机会主义行为
当契约（规划）本身未能对重新谈判的规则进行预设的情况下，谈判结果将取决于双方的经济资源和政治权力——它们共同构成了参与者的谈判能力。当一方的谈判能力明显强于另一方时，往往会导致参与者的机会主义行为，即投机性的规划调整频繁出现。这种现象频繁出现的原因，是准租金的客观存在。
准租金是指从短期来看，供给固定且不存在其他用途要素的报酬。假定某资产拥有者将某一资产租给另一个人，那么这个资产的准租金即是残值（指该资产用于次佳用途的价值）与其价值之差。可占用的准租（Appropriable quasirents），就是指准租中潜在的可占用的专用部分，是超过次高出价者的价值。
以下模型能够说明可占用的专用性准租的来源：假设A 拥有一台印刷机，每日分摊的固定成本为P。此时出版商B 愿意购买印刷服务，A 将印刷机租给B，每日租金为W 1。若该
印刷机用于其他用途，则残值为C ，且需自负营业费用D 。此时，该印刷机的准租金为W － C － D 。如有出
1
版商 C 最多愿意支付每日租金为W 2 （W 2 服务的准租金为W 1-W 2。此时，如 果出版商B 了解该情况，并将每日租金压低至W 1=W 2，则他的机会主义 行为使其仍可以获得印刷业务，并侵占了A 的准租金W 1-W 2。 相对而言，专用性越强的资产， 其可占用的准租金越高。因为资产拥有者将资产转让给次优购买者时，必须克服巨大的特定交易投资成本。城市土地就是一种专用性很强的资产。假设开发商A 以价格P 竞标获 a 得了一块土地，而次优开发商为B出价为P b，则p －P 即是必然存 a b 在的可占用准租。同时，政府为满足开发商 A 的要求，在这块土地上事先投入的专用性基础设施建设资金，更换开发商所需投入的潜在的行政成本、时间成本和信息成本，以及由此产生的银行利息等等，都会成为可占用的专用性准租的一部分。这导致了开发商的事后机会主义行为的产生，也就是道德风险问题。如果次优开发商出价较低，或不存在次优选择，那么可占用的专用性准租就会很高，开发商采取事后机会主义行为的可能性也会很大 [22]。 在交易成本理论中，人们用“套牢” （hold- up）来表达这种行为。在现实的城市开发活动中，通过修改控规，尤其是在土地出让后修改控规（例如提高用地容积率，或修改用地性质）挤占专用性准租，就是一种较为隐蔽的“套牢”行为。开发商通过修改规划凭空获得的价值，事实上挤占了政府的专用性准租金。专用性投资越高的土地，越容易引发事后机会主义行为。现实中，依赖高投资高技术的摩天大楼、定向招商的工业用地、具有特殊要求的建设项目等，往往更容易导致政府的一再让步。 政府制定禁止性制度，是消除事后机会主义行为最有效的措施。当法律或规范使修改规划的机会成本高于可能获得的准租金时，事后机会主义动机将会被消除。导致超长时间成本的复杂审批程序，修改规划后对地价进行重新核算的规定等，都是有效应对事后机会主义行为的制度设计。地方政府制定更加严格的规划管理制度，可以理解为其依靠政治权力，使开发商采取事后机会主义行为的成本提高到与其可占用的准租金相当的程度，使在规划的重新缔约谈判中争取优势。2 应对事后行为的制度设计——以上海为例 由于规划管理属于地方性事务，不同城市会以不同方式应对事后机会主义。就上海而言，在20 世纪 90 年代，出于经济增长的压力，对控制性详细规划（以下简称“控规”）的事后调整往往受到放任，以争取投资项目顺利落地。这种管理策略助长了事后机会主义行为，导致了频繁的控规调整。为了控制这种情况，上海通过2007 年颁布的《上海市控制性详细规划局部调整规定（试行）》，以及随后的两次细节增补，形成了完整程序、简易程序（实施深化）、项目程序三种控规调整的规范程序，将所有的控规调整置于市级规划部门的直接约束下。根据从业者的经验，即使能够顺利通过专家评审，一般情况下，控规调整完整程序也要耗时9 ～ 12个月，简易程序耗时3 ～ 6 个月。这种制度设计，事实上“一刀切”地增加了所有控规调整的机会成本，不论其属于互利的重新缔约，抑或是事后机会主义行为（图1）。 机会成本的上升大幅减少了控规调整的数量。该制度建立前后，同样由陆家嘴集团负责的陆家嘴金融贸易区和前滩国际商务区的实践对比证明了这一点：一方面，陆家嘴的控规调整数量远超前滩；另一方面，陆家嘴集团相关领导也坦言，成本上升是他们减少控规调整的主要原因。在这种制度安排下，开发商采取事后机会主义行为的可能性被大幅降低。不过，这种制度设计也同时导致互利的重新缔约难以实现，客观上降低了开发效率。 2.1 开发陆家嘴：以规划调整促进开发效率 陆家嘴开发始于 1990 年，由于规划管理制度尚未健全，且市政府将部分规划管理权授予陆家嘴开发公司，导致规划设计与调整的成本相对低廉。为了完成艰难的招商任务（陆家嘴集团某高层领导曾用“来的都是爷”，形象地形容当时招商工作的艰难），廉价的规划调整往往成为谈判的筹码。接受访谈的多位原陆家嘴开发公司工作人员都证实，陆家嘴开发早期，根据投资方需求调整规划条件的现象十分普遍，并根据回忆举出了少量案例：例如长泰国际金融大厦，原本为华东汽车城，在先后招商巨人集团和长甲集团时都曾为达到投资方要求而修改规划条件；又如陆家嘴商务广场，先后经手台湾汤臣集团和韩国浦项集团，最后由陆家嘴集团回购，过程中也曾修改部分规划条件。 更直接的证据是规划方案与建成情况对比。以市级重点项目小陆家嘴（即陆家嘴中心区，图2）为例，根据其 1993 年规划方案的地块容积率指标与建成后容积率指标的对比，除绿地、市政设施用地外，陆家嘴中心总计有用地70 幅，其中容积率变化≥ ±0.1 的用地计有57 幅，占总数的 81.5% ；容积率增加超过1.0 的用地计有 13 幅，占总数的 18.5% ；容积率减少超过1.0 的用地计有14 幅，占总数的2 0 .0 % （图3 ）。实际开发中，还发生了4 例用地合并及容积率统一调整，分别是：X2 地块 6 块用地合并开发为上海国金中心；X5 地块除绿地外，3 块用地合并开发为中粮海景壹号；N 1 地块 3 块用地合并开发为盛大金磐；Z3 地块 2 块用地合并开发为上海中心。这些都表明陆家嘴开发中存在大量的规划调整是不争的事实。 规划调整的低成本为事后机会主义行为留下的可乘之机，一个典型的例子是环球金融中心。该项目由日本著名的森大厦株式会社为首，组织多家大型公司、银行建立联合财团进行投资。在获取用地后，日方不断拖延工期，并在土地出让6 年、项目开工3年后的2000 年11月提出规划调整，要求将大厦由94 层增加到 101 层，建筑高度提高到 492m ，容积率增加到9.7，增加裙房面积，使建筑覆盖率由 48% 增加到 63.2% ，并相应减少公共绿地面积。作为重大项目，这次规划谈判引起了市政府的重视，上海市副市长亲自过问了与日方的商务谈判。经过 7个月的谈判，最终上海市政府同意了日方增加建筑高度至 492m 以及增加容积率的要求，但要求建筑覆盖率维持原设计的48% ，西北两侧不得设置裙房，而公共绿地则由陆家嘴公司负责实施 [23]。 如果说通过事后规划谈判增加摩天大楼的高度和容积率，从某种意义上可以被视为与上海市政府构成互利的重新缔约，那么其他一些行为就是明显的事后机会主义行为，例如，日方在 1994 年签订土地出让合同后多次推迟工期，但依靠商务谈判免于违约处罚；再如日方在出于自身原因导致停工的情况下，要求上海市政府向中央政府为其争取建筑材料进口免税的期限延长[23]。上海市政府和陆家嘴 开发公司为环球金融中心项目进行的高额专用性投资（如土地一级开发，周边配套建设等），标志性摩天大楼难以寻找替代的次优开发商（尤其在刚经历金融风暴的时期）等问题，构成了典型的“套牢”。在围绕环球金融中心开发的博弈中，森大厦株式会社依靠其在建设摩天大楼方面难以替代的专业优势、资本优势和商务优势，使上海市政府和陆家嘴开发公司为环球金融中心项目的顺利开发所投入的前期资源，成为可以被日方挤占的专用性准租，导致了商务谈判上的被动局面（图4）。 2.2 开发前滩：以制度设计争取谈判优势 前滩开发始于 2013 年，而早在2004 年的“831 大限”之前，该区 2 2 域 2.83km 土地中的 1.54 km 土地使用权就被整体出让（图5 黑线范围内），几经辗转后为陆家嘴集团获得， 2 其余 1.29 km 由浦东新区收储。 为了确保其拥有的成片土地能够实现较高收益，且避免正式化制度下过高的规划调整成本，陆家嘴集团直接介入了控规编制，试图以事前的交流协商代替事后的规划调整。为此，陆家嘴集团不仅付出了数千万元成本用于提前进行规划方案国际咨询，希望以此影响控规成果，而且运用其商务资源，提前收集了意向投资者的诉求，以期减少事后规划调整。从数据上来看，前滩开发6 年，开工率达到80% ，而规划调整仅有7 次（图6）。即便如此，陆家嘴集团仍未能杜绝互利的重新缔约受阻，21- 02、21- 03地块控规调整失败就是典型案例。 前滩 21-02、21-03 在 2013 年1 月版控制性详细规划中，用地性质均为 C2C8RR3（商业服务业用地、商务办公用地、三类住宅组团用地混合），其中C2不少于35% ，C8不大于 35% ，Rr3 不大于 30% 。在这两块商住混合用地的招商谈判中，投资方香港置地提出，其只擅长于写字楼开发，若依规划进行开发，则其在两个项目中占股比例均过低[控规规定商务办公（C 8）面积不大于 35% ，则香港置地如不参与其他类型物业开发，持股比例不会超过35% 。]。因此，资方提出将两块用地的办公指标全部集中到21-02 地块。经此调整，香港置地就能够只参与 21- 02 地块开发，以确保其在开发项目中能够占有足够多的股权。由于在控规中有“可结合开发情况，两地块建筑量适当转移”的明确备注，陆家嘴集团于 2015 年同意启动规划调整。然而，21-02、21-03 地块恰好位于陆家嘴集团所有的成片土地范围内，属于土地出让后规划调整，这为 陆家嘴集团带来了意料之外的麻烦。 由于土地出让后规划调整容易使土地溢价完全被开发商获取，上海市规划管理制度对此管控极为严格。当时唯一可行的途径，是通过城市更新流程进入规划调整程序。这造成了一次颇具讽刺意味的“未建土地上的城市更新”。而在长达两年的努力后，陆家嘴集团最终自行放弃了此次“擦边球”式的调整。这其中有两方面的原因：其一，城市更新政策要求在控规调整后按当时地价重新签订土地出让合同，将导致陆家嘴集团损失大量土地溢价；其二，重签合同意味着21-02、21-03 地块需按 2017 年土地出让新规，企业自持90% 以上商业商务类物业——“盖房子能卖”变成了“盖房子不能卖”，将严重影响开发资金循环。这次规划调整失败，最终导致香港置地退出了合作。这与环球金融中心案例形成了鲜明对比（图7）。 前滩 21-02、21-03 地块案例显示出规划管理制度的强大约束力。这种约束力在一定程度上可以被政府控制。在前滩的规划管理中，对可能为土地所有者带来财务收益的规划调整，市规划部门往往设置一些障碍，延长审批时间，以此甄别规划调整中是否带有机会主义动机。例如前滩 31-01 地块，陆家嘴集团 2 试图将 3 万 m 商业建筑改为文化建筑以降低土地成本，但在得知规划调整将耗时 1 年以上后，主动走了用商业指标做文化建筑的途径，换取审批程序缩短到3 个月。而对能够增加公共福利的规划调整，规划部门会通过加速审批予以激励。例如：前滩 43- 01 地块，容积率增加 0.45以新建消防站，规划调整仅1 个月就完成了审批；前滩 58-02 地块，用地性质调整以引进莱佛士国际医院，也在 3 个月内完成了审批。这种自由裁量权的运用，使政府在规划的重新缔约谈判中占据了主动权。 3 结语 陆家嘴和前滩的对比研究表明，严格的规划管理制度确实能够通过提高开发商的机会成本来遏制事后行为。这对遏制投机性的规划调整具有正面意义，但也使互利的重新缔约变得困难。在前滩的案例中，陆家嘴集团应对规划调整成本上升的努力清晰可见。其在控规前进行的国际方案征集，是以非正式规划的方式预设了关键性的土地规划属性分配框架和初始信息，替代了原本控规的作用。依靠这份非正式规划，陆家嘴集团在法定规划编制完成之前获取了意向投资者的诉求，也就是重新缔约的关键信息。随后，陆家嘴集团事实上是作为意向投资者的代理人与市规土局展开了规划谈判，使控规本身而非事后的控规 调整，成为了重新缔约的结果。因此，重新缔约并未被制度设计消除，只是被上升的成本挤向了事前。这也从另一方面证明规划的不完全契约性质，以及重新缔约的必然性。 前滩案例似乎展示了一种在现行管理制度下，以低成本实现普遍重新缔约的新途径。然而，并非所有城市新区开发，乃至未来日趋频繁的城市再开发，都能够幸运地拥有一个商务能力和政治影响力都足够强大的利益相关大业主，来组织其他潜在参与者，在规划编制之前就预先发出自己的声音。事实上，在“831 大限”之后，这种利益相关的大业主出现的可能性已经无限接近于零——前滩因其土地产权的特殊性，仅能作为个案。本质上具有不完全契约性质的城市规划，如果不再受到市场参与者的有力挑战，将无法从政府单方面的预期重新缔约为多方参与者的共同预期，成为一份真正可实施的契约，而极有可能沦为政府主导、规划师执笔的自说自话而又无法为市场接受的“蓝图”。尽管政府能够依靠自由裁量权，在一定程度上调节制度的约束力，但相对狭隘的偏好，依然可能使规划结果偏离其标榜的公正。就前滩案例来看，鼓励私立国际医院的建设是否应当视为公共福利的增加？阻碍明显合 2乎控规的调整，导致近36 万 m 开发项目流产，进而引发财税和国资损失，是否也应当视为公共利益的损失？ 总之，规划的不完全契约性质应当受到更多重视，它表明着现实世界中的城市规划在本质上具有合作性特征。这种特征意味着，不论在事前抑或事后，不论以何种方式，利益相关方的公平谈判应当是规划最终结果确定前必不可少的环节。未来的制度设计，应当以规范这种重新缔约的程序并减少其负面影响（例如导致事后机会主义行为增加）为原则，而非试图将其彻底禁止。参考文献： [1]C oase, R .H . 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