欧洲一体化困境及其路径重塑
金玲
〔提 要〕权能分裂引发责权错配，成员国利益和价值分歧加剧团结和共识危机，以及政治和社会分裂产生的认同危机是欧洲一体化面临的三重深层困境。危机和困境不仅重塑欧盟一体化认知，促其日趋务实，还强化了次区域合作态势和意愿联盟的形成，推动“多速欧洲”成为一体化路径的方向性选择。但是，面对分裂的政治和社会形势，欧洲一体化的“多速”路径仍面临诸多不确定性和挑战。鉴于当前欧盟缺乏共同推动一体化的政治和社会环境，如果“多速欧洲”难以有效推进，欧盟的未来虽不会重回民族国家状态，亦只能在“照旧模式”下探索“少做高效”的可能。〔关 键 词〕欧洲一体化、制度困境、认同危机、多速欧洲〔作者简介〕金玲，中国国际问题研究院欧洲研究所副研究员〔中图分类号〕D814.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕0452 8832（2017）3 期 0051-12
虽然欧洲一体化的历史是一部危机驱动的历史，但近10年来欧盟经历的内外危机，从债务危机到难民危机，从“英国脱欧”到内外安全危机，无论是规模还是性质都前所未有。一体化深层困境暴露无遗，欧盟已无法继续过去的一体化模式，需重塑路径。当前，“多速欧洲”前景成为新的优先路径，但如何实施仍面临一系列政治和制度性挑战。
[1] Kiran K. Phull and John B. Sutcliffe, “Cross Roads Ofintegration? The Future of Schengen in the Wake of the Arab Spring,” in The EU and the Eurozone Crisis: Policy Challenges and Strategic Choices, edited by Finn Laursen, Ashagate Publishing, 2013, pp.177-179.
一、欧洲一体化的深层困境
欧盟多重危机之间具有高度相关性，其叠加效应诱发的全面政治和社会危机是欧盟体制性缺陷的综合表现，是一体化深层困境的反映。作为多层治理体系的欧盟，欧盟权能和责任错配的制度性缺陷、成员国利益与价值分歧加剧的团结和共识危机以及社会分裂导致的认同缺失，是导致危机成为“新常态”的深层根源。
（一）权能分裂带来的制度性缺陷
欧盟的权力来源是成员国以条约为基础的主权让渡，其行动能力也受制于此。随着一体化的不断深化，欧盟获得的权能日益增加，涉及经济、社会、内政与司法以及对外关系领域，但核心权能仍在成员国手中。单一市场、共同货币并没有伴随共同的财政、预算和经济政策；申根区实现人员自由流动，却没有共同的外部边界保障、完善的申根信息体系、有效的内务和司法合作以及共同的移民和避难政策支撑。针对制度性缺陷，欧元和申根协定都被广泛认为是“早产的大胆政策设计，规则不一，机制脆弱，系统性危机将使得整个政治进程坍塌”。[1]欧盟治理成效取决于成员国之间的协调与合作，而目前进程缓慢、效率低下，面临权能分裂导致的严重治理能力赤字。债务危机发生时，欧盟层面缺乏危机应对机制，除了条约规定“不救助原则”的制度性束缚外，欧盟有限的预算资源也难有作为。“政府间方式”成为应对危机的主导性方式，各国基于自身的观念和利益分歧以及国内政治的束缚，造成危机不断延宕，向核心欧洲蔓延。难民危机与债务危机虽然性质不同，但同样暴露了欧盟的制度性缺陷。一方面，在难民问题日益与安全威胁以及身份认同相互关联的背景下，面对极端右翼势力排外压力，成员国基于主权敏感性，日益采取不妥协的立场；另一方面，一体化尤其是申根区人员的自由流动，使移民问题显著具有超越主权和边界的欧洲特性，需要欧盟层面应对，由此造成危机僵局：
欧盟既缺乏危机应对机制，又没有足够的能力加强边境安全；成员国层面缺乏妥协意识，难民分配方案久拖不决，危机最终演变为全面的政治、社会和安全危机，并成为英国脱欧的关键驱动性因素之一。治理能力赤字加剧欧盟合法性危机。欧盟的合法性多源自其功能性作用，即民众认为其是最合适的机构，能够满足公共需求，提供有效的服务和附加值。
[1]功能合法性是欧盟长期以来“宽容共识”的支柱。 但是，由于制度性缺陷形成的治理能力赤字，加之双层治理体制下，成员国出于国内政治需要将危
机责任推至布鲁塞尔， [2] 放大了欧盟的功能性缺陷。债务危机和难民危机严重损害了欧盟的功能合法性基础。根据皮尤研究中心最新民意调查结果，恰是在经济和难民问题上，民意表现出对欧盟最不认同的立场。在难民问题上， 98% 的希腊人、88%的瑞典人以及 77%的意大利人都表示不同意欧盟的方式，认同最高的国家荷兰也仅有31%支持欧盟方案。在经济议题上，仅有6% 的希腊人、22%的意大利人、27%的法国人对欧盟应对经济问题的措施持赞成态度。这些数据都表明了民众认为欧盟在应对与其切身利益相关问题上的失败。[3]
（二）成员国利益与价值分歧的团结与共识危机
一体化的历史进程追求的是在“多样性中实现统一”（Unity in Diversity），成员国的妥协、团结和共识文化是一体化不断推进的根本原则。但是，历经多重危机侵蚀，成员国利益与价值分歧不断加剧，欧盟正经历前所未有的团结与共识危机。2016年 9月，欧盟委员会主席在例行盟情咨文中表示：“成员国之间从未拥有如此少的共同立场和彼此能够合作的领域，欧盟也从未经历过如此严重的碎片化。” [4]一体化进程顺利时，尽管成员国从中受益不均，但各方力量基本形成了
[1] Svetlozar A. Andreev, “The EU ‘Crisis of Legitimacy’ Revisited: Concepts, Causes, and Possible Consequences for the European Politics and Citizens,” Political Perspectives EPRU 2007 Issue 2 (7), http://www.politicalperspectives.org.uk/wp-content/uploads/2010/08/epru-2007-s1-07. pdf.（上网时间：2017 年 4 月 30 日） [2]欧盟委员会主席在《欧盟白皮书》中呼吁成员国停止“指责布鲁塞尔”的政治，详见European Commission: “White Paper on the Future of Europe,” March 1, 2017。[3] “Euroscepticism: The EU’S New Normal,” Euobserver, June 9, 2016, https://euobserver. com/opinion/133747.（上网时间：2017 年 4 月 30 日） [4] Jean-claude Juncker, “State of the Union 2016,” Brussels, September, 2016.