三、中非经贸合作区面临的挑战
进入 21世纪第二个十年，中非经贸合作区发展取得了阶段性的成绩， 社会与经济效益初步显现。中非经贸合作呈现了新的变化，从一般商品贸易 往来逐步向加工贸易、产能合作和技术转移升级，从传统的工程承包向投资 经营和金融合作升级。然而，中非经贸合作区在具体运营中仍然面临诸多现 实挑战。 [1] 周春龙：“埃塞俄比亚东方工业园的发展现状与问题”，张宏明、王洪一主编：《非洲发展报告（2016-2017）》，社会科学出版社，2017 年版，第64 页。
[2] “马朝旭：全面落实‘一带一路’高峰论坛成果，实现各国共同发展和共同繁荣”，人民网，2018年6月 14日， KWWS Z OG SH SOH F P F F KWPO。（上网时间：2018 年 6 月 15 日）
（一）战略规划的定位与实际发展之间的错位 第一，个别经贸合作区定位不清晰，造成资源配置效率较低，尚未形成 产业分化。一般而言，良性发展的产业园区需要经历产业链不断优化升级的 过程，无关产业将受到排斥与淘汰，进而出现园区的产业分化，形成诸如纺 织产业园、机械制造产业园等不同类型的产业功能区。然而，个别中非经贸 合作区入园企业分属的行业较为庞杂，彼此关联度不高，造成产业难以有效 集聚，进而影响了后续项目建设。例如，埃塞俄比亚东方工业园吸纳了诸如 水泥生产、制鞋、纺织、食品加工等关联性不高的企业，导致资源配置效率 偏低，难以形成集约化和产业分化的局面。 [1] 第二，由于发展定位存在差异，各大经贸合作区的项目进展程度快慢不 一。其中，埃及苏伊士经贸合作区、尼日利亚莱基自由贸易区、赞比亚中国 经贸合作区前期发展定位较清晰，项目进展较为顺利。但是，毛里求斯晋非 经贸合作区最初定位是以“商业贸易与地产开发”为主，后来投资方出现变 更，确立了以“金融为中心，文化为纽带，以旅游、教育、医疗、港口服务、 仓储物流为配套”的发展定位，由于前后定位出现偏差，影响了合作区的建 设进度。尼日利亚奥贡广东经贸合作区前期产业规划定位较为宽泛，难以聚 焦核心领域，导致园区招商进展缓慢，基础设施建设滞后，影响了后续投资
[2]者的积极性。
（二）认知存在较大的差异
一方面，中方企业对非洲当地合作方的期望值普遍偏高。一般而言，合 作区的前期投入大，回报周期较长，风险系数偏高，中方企业迫切希望当地
[3]政府紧密配合，在企业财税、融资等方面获得政策优待。 然而，部分非洲 [1] 刘爱民、马霞：“埃及苏伊士经贸合作区的成效、困难与对策”，张宏明、王洪一主编：《非洲发展报告（2016-2017）》，社会科学出版社，2017年版，第 54 页。 [2] 唐晓阳：“中国在非洲的经贸合作区发展浅析”，《西亚非洲》2010年第 11 期，第 19 页。 [3] 张忠祥：“中非经贸合作区对中非产能合作的启示”，《非洲研究》2016年第1期，第 99 页。
国家政府治理能力有限，行政管理效率偏低，一些规划设计的方案不能有效 执行，尤其是涉及到进出口业务方面的汇率不稳和外汇短缺问题对中方企业 的影响较大。 另一方面，非洲国家部分地方政府、企业和民众对兴建经贸合作区也存 有一定程度的误解。有些当地政府认为在供给土地之后，后续的建设、运营 与招商都由中方企业自己解决，政府不再提供政策优惠；有些非洲企业认为 合作区内的企业如果享受政府优惠，是属于行业内的不正当竞争，对本土企 业不利；有些当地民众甚至认为中方企业与当地社会的联系较为薄弱，经贸 合作区的建设就是属于“城中城”，担心中非经贸合作区建设对当地市场产
[1]生强烈冲击。 中非双方基于信息不对称和认知差异所产生的种种误解，对 中非经贸合作区的可持续发展带来了诸多不良影响。
（三）面临资金、人才与管理等方面的困境
首先，资金短缺问题是制约中非经贸合作区可持续发展的重要因素。 中非经贸合作区具有前期投资量大、资金回收期较长、项目盈利性不足等特 点，对资金保障要求较高。一方面，多数非洲国家存在金融市场发育不完善、 融资风险大且成本高等障碍，导致中非经贸合作区面临可持续发展的资金压 力。另一方面，合作区投资之前，国内金融机构对海外资产的贷款抵押管理 较为严格，国内资金流向非洲市场的渠道不够畅通。而合作区投资完成之 后，如果一旦出现金融动荡，非洲国家可能会采取外汇管制，很容易造成投 资方资金流转受限，利润难以返回国内，甚至产生资金断裂的危险。此外，
[2]中非经贸合作区融资还面临汇率风险压力。 例如，受汇率风险影响，埃及 苏伊士经贸合作区没有达到预期的投资要求。2008年埃及苏伊士运河经贸合 作区申请国家开发银行贷款，当时人民币兑换美元的汇率为7:1，到 2018 年 汇率已经变更为6.3:1，在承受人民币升值压力的同时，合作区还面临埃镑 [1] 武芳、姜菲菲、田伊霖：“非洲工业园区的非洲现状、问题与政策思考”，张宏明、王洪一主编：《非洲发展报告（2016-2017）》，社会科学出版社，2017年版，第39 页。 [2] 沈陈：“中非经贸合作区的十年建设：成就与反思”，《海外投资与出口信贷》2017 年第1期，第 47 页。
兑换美元贬值的压力，仅在2016年，埃镑兑换美元的汇率就从7.83:1 跌至 18.2:1，导致园区经营遭受双重汇率压力。 其次，中非经贸合作区面临不同程度的人才短缺问题。基于多种因素影 响，中非经贸合作区对国际化高端人才的吸引力有限，多数园区难以招聘到 愿意长期在非洲工作的中方人才，尤其是具备园区建设管理经验的高级人才。 同时，人员流失问题也需要值得关注。以埃及苏伊士经贸合作区为例，合作 区开始经营的前期，企业在国内招聘工作人员赴埃及工作，这些国内员工一 般要在埃及工作满3年之后才能回国转岗，随后企业再重新招聘人员赴埃及
[1]补充空缺岗位。 实践证明，上述人才招聘模式不可取，容易造成人员流失 且不稳定，影响了合作区后续的管理运营。另外，部分非洲国家教育水平不高， 本土化的技能人才数量有限，也是造成中非经贸合作区人才短缺的因素之一。 最后，粗放式管理与属地化经营不足。中非经贸合作区的建设环境复杂 且涉及面广，对园区开发企业管理水平提出了很大的要求。然而，投资运营 方基本上是“摸着石头过河”，很难在非洲照搬中国国内建设园区或者特区 的成功经验，部分合作区粗放式管理增加了投资成本，也影响了入园企业的 投资信心。事实上，建设中非经贸合作区的目的不仅是中资企业投资经营， 更多的是带动当地企业发展，助推东道国产业链的提升，实现属地化经营。 然而，个别中非经贸合作区实施属地化经营方面经验欠缺，招商工作中面向 当地企业的宣传与推广不足，导致中国企业落户较多，而当地企业吸纳有限。