美国能源政策：倾斜的依据和代价
〔提要〕特朗普政府的能源政策明显向传统化石能源，特别是油气产业倾斜，背景之一是美国重新成为石油生产大国，高产能力被认为有稳固的基础，可在相当一段时间内为美国提供能源安全保障。有关争议主要围绕政策倾斜的依据和代价，提出的问题涉及可能影响石油高产前景的需求和供应因素，以及政策失衡可能对美国在新能源，特别是新运输技术市场竞争地位产生的不利影响。〔关键词〕美国能源政策、页岩革命、运输业电力化〔作者简介〕元简，中国国际问题研究院研究员〔中图分类号) F471.262 〔文献标识码) A (文章编号) 0452 8832 (2018) 5期0074-16
特朗普就任美国总统后，通过签署“能源独立”行政令，为新政府的能源政策定下基调：全力支持油气、煤炭等传统能源产业扩大产能。其政策依据包括：页岩革命使美国重获石油高产能力，产量增长使美国前所未有地接近“能源独立”目标。对这种政策倾向的批评和质疑，开始主要集中于其对环境、生态和气候的负面影响。后来关注扩大到经济风险和代价，提出的问题包括：石油高产的持续是否有足够的需求和供应能力支撑，以及政策高度倾斜是否会使页岩革命成为“双刃剑”——在提高美国油气产量的同时，妨碍美国利用本身优势，在新能源领域的战略竞争中取胜。
一、倾斜态势明显
特朗普政府能源政策的倾斜，主要表现为在加强对油气等化石能源产业扶持力度的同时，削减对替代能源技术研发和应用的政府资助。有关举措包括：
1.大幅提升对油气企业的税收减免和政府补贴。到2017 年底，油气企业得到的税收减免已创下纪录。据报道，仅埃克森美孚（Exxon Mobil）一家的税收减免额就达到59 亿美元。2019财年新预算计划进一步扩大补贴和优惠的规模。根据有关估算，石油勘探项目从中得到的额外经济收益可能高达 1900 亿美元。[1]
2.不顾国内环保组织的激烈抗议，取消和放宽前任政府对在环境和生态敏感地区和海域进行石油勘探、开采和运输活动的限制，同时指示联邦环保署（EPA）进一步放宽对油气和有关化工项目的污染界定，包括采用变通方
式帮助这类项目“达标”。[2] 3.开放更多联邦土地供油气勘探和开采，并大幅增加对在联邦土地进行
有关活动的油气项目的政府资助。而可再生能源项目使用联邦土地却受到更
多限制，有关政府资助也被削减。[3] 4.增加对传统能源技术研发的支持，包括提高能源部“化石能源办公室”的预算拨款和对以研发油气开采技术为主的“能源主导项目”的政府资助。能源部清洁能源研发资助项目的预算被进一步削减，2018财年预算计划对有关项目预算的削减幅度为 70%；2019 财年预算计划提出的削减幅度为72%。此外，特朗普政府连续两年的财政预算计划，都提出要撤销能源部负责资助
[ 1] Erin Auel, “The Trump Budget Is Full of Giveaways to Coal and Oil Companies,” February 15, 2018, https: www.americanprogress.org issues green news 2018 02 15 446678 trumpbudget-full-giveaways-coal-oil-companies.
[2] Ibid.; Brandy Dennis, “Environmental Groups Sue Trump Administration over Offshore Drilling,” The Washington Post, May 3, 2017, https: www. washingtonpost. com news energyenvironment wp 2017 05 03 environmental- groups- sue- trump- administration- over- offshoredrilling ?utmbterm . d1215ca3d778.
[3] “Revenge of the Polluters,” The Economist, February 25, 2017, p.23.
新能源研发和商业应用的主要机构——先进能源研究计划署（ARPA-E）和贷款项目（LP）。[1]此外，特朗普政府对遏制气候变化议程的抵制，包括退出《巴黎协定》和废除奥巴马政府制定的《清洁电力法》（CPP），也是政策倾斜的重要表现：通过减弱能源消费结构向低碳化方向转型的压力，维护对传统能源的依赖。
二、对化石能源刚性需求面临挑战
特朗普政府的能源政策向石油倾斜，不仅因为美国石油产能迅速增长，
[2]日产量已能突破 1000 万桶，创下20 世纪 70年代以来的最高纪录， 还基于对石油需求前景的以下看法：过去、现在以及在未来相当一段时间，石油都是最不可或缺的能源。虽然发达国家的石油需求增长趋于平缓，但在发展
[1] Erin Auel, “The Trump Budget Is Full of Giveaways to Coal and Oil Companies”; Kim Soffen and Denise Lu, “What Trump Cut in His Budget,” The Washington Post, March 16, 2017.
[2] “The New Power Superpowers: The Geopolitics of Energy,” The Economist, Special Report, March 17, 2018.
中世界，特别是中国、印度等经济快速增长的新兴经济体国家，石油消费仍
有很大的增长空间。[1]这种判断被认为过于乐观，忽视了出现以下情况的可能：电动引擎和无人驾驶技术为代表的运输业革命可能改变运输能源结构；遏制气候变化的压力和努力可能加快运输业的脱碳进程。（一）运输业的新投资热点运输业的燃油消费是石油需求的主要支柱，占全球石油需求的一半以上。美国运输燃料的消费占比高于全球平均值，接近三分之二。目前，燃油引擎汽车仍是主流运输工具，以电动车为代表的新能源动力车的市场占有率仍然
很低，但越来越多的分析认为，这种情况可能发生较大的变化。[2]首先，近十年来电动车技术取得重要进展。目前，最先进的车用电池在续航里程方面已能同燃油媲美。现代高精度制造技术和先进材料科学研究成果的应用，使电动引擎的电能—机械动能转化率最高可达98%，比顶级燃油引擎的转化率（45%）高出近一倍，意味电动车的总体使用成本有可能明显低
于燃油引擎汽车。[3]此外，美国投资界看好高科技电动车的商业前景，较突出的例子是对高端电动车制造商特斯拉的支持。特斯拉于2016 年 3月宣布要通过推出新车型（Model 3）向大众汽车市场进军。华尔街对此做出积极反应：特斯拉的股价大幅飙升，两个月后（2016年5月）达到美国最大汽车企业通用汽车公司（GM）的一半以上，一年之后（2017年 7月）已同 GM不相上下。而实际上，特斯拉的汽车产量和营销收入远不能同GM 相比，其 2016年的汽车产量不到后者的1%，扩大制造能力的进度也持续落后于计划。2018年 3月，一辆由自动驾驶软件操控的特斯拉电动车发生严重交通事故，公司股价一度下跌。但在特
[1] Clifford Krauss, “U.S. Oil Exports, Once Banned, Are Now a Boon,” New York Times, June 6, 2017, A.1.
[2] “Breaking the Habit,” The Economist, November 11, 2016; “My Car’s Sexier than Yours,” The Economist, July 8, 2017.
[3] “Let’s Twist Again,” The Economist, September 16, 2017, p.8; “Proof by Induction,” The Economist, October 28, 2017, p.75.
斯拉宣布Model 3的产量在4月初提高到每周2000辆（比原计划仍少500辆）
之后，公司股价明显反弹，反映华尔街对特斯拉的信心有一定韧度。[1]更重要的是，自动驾驶技术成为投资热点。除了特斯拉，近年来获得美国股市青睐的还有硅谷一些从事无人驾驶技术开发的企业，包括Uber 和Waymo。这些企业普遍没有近期盈利的可能，但投资者们显然看重无人驾驶技术的应用前景和市场潜力，相信这种高科技在很大程度上代表运输业的未来：
使所有人都能以更清洁、更高效、更安全和成本更低的方式出行。[2]自动驾驶技术的广泛应用为电动车产业发展提供了新的助力。自动驾驶软件普遍更适用于电动引擎，而非传统燃油引擎。美国硅谷的自动驾驶软件不少专为电动车设计，这不仅有技术方面的考虑，也反映设计者们对气候变化问题的关注。例如，从事共享服务和先进电动引擎技术研发的Lyft 公司承诺，到 2025年，将通过电动的自动驾驶汽车提供每年10亿次出行服务。如
果电力驱动成为主流选择，无人驾驶时代在很大程度上也将是电动车时代。[3]股市传递的信息给美国传统汽车制造商带来压力，推动它们加快向新运输技术领域拓展的步伐。2016年，GM 给 Lyft 投资 5亿美元，并决定投资10亿美元收购自动驾驶新创公司Cruise AV，建立自己的汽车共享服务业务。根据现有计划，从 2019 年开始，GM将在提高其生产的电动车Chevy Bolt 产量的基础上，在多个城市提供 Cruise AV自动驾驶共享服务。GM还计划到
2023 年推出 20款新型电动车。[4]在 GM出台其计划之前，美国第二大汽车公司福特（Ford）就宣布，到
[1] “On a Charge: Tesla Mass-market Ambitions,” The Economist, March 19, 2016; “Driving to the Next Circle of Hell,” The Economist, April 7, 2018, pp.55-56. [2] “My Car’s Sexier than Yours”. [ 3] Lia Cattaneo, “Plug- In Electric Vehicles: Evaluating the Effectiveness of State Policies for Increasing Deployment,” June 2018, https: www.americanprogress.org issues green reports 2018 06 07 451722 plug-electric-vehicle-policy; “All Things AI,” The Economist, January 13, 2018, p.57.
[4] Bill Vlasic and Neal E. Boudette, “U.S. Auto Giants Stake a Claim to a Future with Less Gasoline,” New York Times, October 3, 2017, A.1; “The Year of the Incumbent,” The Economist, January 16, 2018, p. 49; “General Uber- Motors,” The Economist, January 27, 2018, p. 57; “Jam Tomorrow,” The Economist, January 20, 2018, p.72.
2020年要生产包括电动越野车在内的13款新型电动车，为此将在5年内投资 45亿美元。此外，福特也准备加入自动驾驶行列：5年内投资 10 亿美元
入股从事自动驾驶软件开发的Argo 公司。[1]在其他国家，因为有政府政策鼓励和推动，运输业的去碳化进程可能更早提速。英国和法国于2017 年相继宣布，将于 2040年开始全面禁售柴油车和汽油车。汽车市场规模全球居首的中国计划到2025年将电动车和混合动力车的市场份额提高到20%，并表示也在考虑将来全面禁售化石燃料汽车。中国吉利汽车公司收购的沃尔沃（Volvo）汽车公司，在全球主流汽车制造商中第一个提出具体的脱碳时间表：从2019年开始，其推出的新款车型将全部都是电动车或混合动力车。汽车销量高速增长的印度于2017 年 6月宣布，到2030年，在印度汽车工业基地生产的新车将全部是电动车。为此，印度的税收新政下调了电动车税率，废除对混合动力车的税收优惠，并提高了柴油动
力车和高档轿车的税率。[2]仅仅几年前，有关石油市场前景的讨论还只是关心石油“产量峰值”何时到来。现在，石油“消费峰值”成为广泛使用的概念。虽然有关消费顶峰的预测存在较大分歧，但越来越多的分析承认，运输业的电力化进程给石油需求前景带来相当大的不确定性。汽油和柴油主宰运输燃料市场的时代，有
可能比预期提前结束。[3] （二）气候议程带来的压力随着气候变暖的后果越来越明显，减少化石能源消费的压力不断加大。这对全球能源消费方式，包括对石油依赖程度的影响，可能比运输业的电力
化更为深远。[4]根据国际能源署 (IEA)的估算，如果要实现《巴黎协定》的目标：把全
[1] “Jam Tomorrow,” The Economist, January 20, 2018, p.72. [2] Jack Ewing, “Going Electric, Volvo Declares Gas Is the Past,” New York Times, July 6, 2017, A.1. [3] “Breaking the Habit,” The Economist, November 11, 2016. [4] Brian Deese, “Paris Isn’t Burning: Why the Climate Agreement Will Survive Trump,” Foreign Affairs, July august 2017, pp.83-92.
球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内，化石能源消费需在2020 年前后达到峰值。[1] 还有研究报告指出，要达到上述2°C 目标，全球包括煤炭、石油和天然气在内所有化石燃料的二氧化碳排放量不能超过565亿吨，而目前已探明石油储量的潜在碳排放量就有约620亿吨。这意味，如果要执行 2°C目标要求的碳预算，大部分石油资源就需要留在地下，“不能
燃烧”。[2]一直以来，全球减排议程的注意力主要集中于煤炭的使用，即电力产业的减排问题，相对忽视石油消费对温室气体排放的贡献。根据2014 年的有关数据，全球燃料使用过程中的碳排放量，煤炭占46%，石油为 34%。在美国，
运输业目前是温室气体排放的第一大来源。[3] 近年来，全球对运输业排放问题的关注开始增加，除了遏制全球变暖，治理城市空气污染的需要也是重要原因。有理由相信，今后全球能源去碳化努力的重点可能会从发电领域扩大到运输领域，更多的国家将收紧汽车尾气排放标准。电动车产业的发展将得到更积极的政策支持，在越来越多的国家被视为实现交通运输现代化和遏制气候变化双重目标的首选途径。在欧洲，对气候问题的关注和相关政策压力已促使一些石油企业转向新的能源领域。例如，挪威国家石油公司（Statoil）和丹麦石油天然气公司（dong）等北欧石油和天然气公司，在更名后转入风电开发领域。欧洲最大的两家石油公司——荷兰皇家壳牌（Royal Dutch Shell）和道达尔（total），开始
投资可再生能源电力供应，并在其汽油销售网点安装电动车充电桩。[4] 相比之下，美国的大石油企业只是扩大了对天然气项目的投资，没有向碳氢资源之外拓展业务的规划。
[1] “Breaking the Habit,” The Economist, November 11, 2016. [2] Christophe Mcglade and Paul Ekins, “The Geographical Distribution of Fossil Fuels Unused When Limiting Global Warming to 2 °C, ” Nature, No. 517, 2015, pp.187-190. [3] Lia Cattaneo, “Plug-in Electric Vehicles: Evaluating the Effectiveness of State Policies for Increasing Deployment”. [4] “From Mars to Venus,” The Economist, March 31, 2018, p.67.
三、影响石油高产前景的问题
特朗普能源政策向石油倾斜，还基于对美国石油生产能力的信心。有关看法包括：页岩革命使美国进入“新的能源稳定供应时代”；美国有望成为
全球第一石油生产大国； [1] 美国石油高产有助于平抑石油价格，不仅惠及美国企业和家庭，也让全球石油消费者受益。例子是，美国页岩油产量的大幅增长，推动全球油价从2008 年 7月的每桶 145 美元降至 2017 年初的每桶不
足 50 美元。[2]但也有分析指出，对美国石油产能和价格影响力的预期可能过于乐观。虽然不能否认页岩革命对美国石油生产能力和生产成本的重要贡献，但对持续高产前景的判断，也不能忽视以下因素的影响，如，美国石油产出的资源
基础正在发生变化；现有资源储量估值可能存在偏高的问题。[3] （一）“非常规石油”占比的增长美国石油产能大幅增长同技术创新有直接关系。使用包括大数据和智能机器人在内的高科技手段，石油勘探和开采得以超越传统地域，扩展到地质条件复杂的页岩层、超过1500米的深海以及气候条件严峻的极地。此外，技术革命提高了开采效率，降低了开采成本，并增加了能得到有效加工的原油
品种。[4]但与此同时，美国石油产出的结构也发生了变化：常规石油所占比重明
[1] Amy Jeffe and Ed Morse, “The End of OPEC,” Foreign Policy, September october 2012; Stephen Moore, “How North Dakota Became Saudi Arabia,” The Wall Street Journal, October 1, 2011. [2] David G. Victor & Kassia Yanosek, “The Next Energy Revolution: The Promise and Peril of High-tech Innovation,” Foreign Affairs, July august 2017, pp.124-131. [3] Timothy C. Lehmann, “The New Cost of Plenty,” in Timothy C. Lehmann, ed., The Geopolitics of Global Energy: The New Cost of Plenty, Lynne Rienner Publishers, 2017; Steve A. Yetiv, Myths of the Oil Boom: American National Security in a Global Energy Market, Oxford University Press, 2015. [4] Clifford Krauss, “U.S. Oil Exports, Once Banned, Are Now a Boon,” A.1.
显减少，非常规石油的比重不断增加。[1] 这既反映先进技术提高了开采和加工能力，也反映优质石油资源在减少，后者是全球现象。所谓“常规石油”也称轻质原油，通常指含杂质较少、开采和加工成本较低的原油，最典型的是沙特阿拉伯等中东国家出产的原油。“非常规石油”也称重质原油，因含杂质较多，开采和加工提炼成本通常较高，给环境带来的危害也更严重。加拿大阿尔伯塔出产的油砂是比较典型的非常规石油，由于杂质含量大，加工
和燃烧过程的碳排放量要明显高出普通石油。[2] 此外，有些石油资源本身虽属轻质油，但需要在深海、极地等高风险环境进行开采，因此也常被列入非常规类别。美国的石油产量增长在很大程度上受益于开采和加工提炼非常规原油的能力提高。更具体地说，美国新增产能的资源基础很大部分由页岩矿床、加拿大油砂和墨西哥湾深海油田构成。美国埃克森美孚等大石油企业是加拿大油砂开采项目的主要投资者，开采出来的油砂几乎全部运往美国加工，是有
关企业产出的重要组成部分。[3] 从长远看，石油产出构成的这种变化，无疑将增加维持高产和控制成本的难度。技术创新虽有助于减小困难，但不大可
能从根本上逆转资源基础变化带来的难度增长趋势。[4]此外，美国产量的价格影响可能被高估。虽然美国石油高产增加了国际市场的石油供应，有助缓解油价上涨压力，但由于生产成本受资源基础限制，对全球油价的平抑作用可能没有预想的那么大。实际上，驱动近年来国际油价起伏的还有其他更直接的原因。例如，油价从2008年出现下跌，背后是金融危机导致全球经济增长放缓，能源需求疲软。油价在2014 年的大跌，直接
[1] Philippe Le Billion and Gavin Bridge, “Oil’s New Reality,” in Timothy C. Lehmann, ed., The Geopolitics of Global Energy: The New Cost of Plenty, Lynne Rienner Publishers, 2017, pp.4649. [2] Michael D’antonio, A Consequential President: The Legacy of Barack Obama, Thomas Dunne Books, 2016, p.131. [3] Matthew Philips, “The American Oil Boom Won’t Last Long at $65 per Barrel,” Bloomberg News, December 1, 2014. [4] Philippe and Bridge, “Oil’s New Reality,” p.50.
原因是沙特阿拉伯选择大幅提高原油产量，狙击美国页岩油涌入国际市场只是其动机之一。以后，油价暴跌促使欧佩克和非欧佩克石油生产国在沙特阿拉伯和俄罗斯带领下联手，于2016年底达成限产协议，导致一年后油价开始快速回升。2017 年 1 月到 2018 年 5月，全球油价的涨幅超过三分之一。美国内油价也不能免受影响：加油站每加仑汽油价格突破了3美元，比一年前
增加了约五分之一。[1]实际上，受生产成本制约，美国页岩油产量对全球油价波动相当敏感。2014年沙特的增产决定导致全球油价暴跌，美国页岩油产量的第一轮增长随之结束。以后美国石油产量进入新二轮高速增长，被认为同欧佩克—俄罗斯的减产安排推高国际油价有直接关系。从目前看，美国产量影响全球油价的能力同沙特等传统产油国仍有差距。后者的优势主要来自资源基础，即以较
低成本生产高品质常规石油的能力。[2] （二）储量估算可能偏高认为美国进入稳定能源供应时代的另一个依据是，美国已探明的地下资源储量巨大，能维持多年的大量开采。对此有分析指出，虽然高科技勘探手段有助于提高对地下资源分布情况的了解和对可开采量的估算精度，但储量估算和实际产量之间往往有一定距离。更重要的是，由于以下情况的存在，
美国现有储量估算更有可能偏高，而非过低。[3]第一，石油企业有高报储量的利益动机。在股票市场，石油企业的资产—股票价值，同其拥有的已探明地下资源有很大关系。对投资者而言，一个石油企业拥有的待开采资源从根本上决定其未来的产能和产量，也就是提高收益的空间。储量数值不仅在很大程度上决定企业的身价和财务状况评估等
[1] “Crude Thinking,” The Economist, January 20, 2018, p.65; Matt Lee-ashley and Mary Ellen Kustin, “The Trump Administration Is Adding the Pain at the Pump,” May 23, 2018, https: www. americanprogress.org issues green news 2018 05 23 451163 trump-administration-adding-pain-pump. [2] “A Bigger Gig,” The Economist, February 24, 2018, p.63. [3] Timothy C. Lehmann, “The US Energy Complex: The Price of Independence,” in Timothy C. Lehmann, ed., The Geopolitics of Global Energy: The New Cost of Plenty, Lynne Rienner Publishers, 2017, p.129.
级，还是石油企业可用的金融杠杆，帮助其在兼并、收购等活动中占据更有利的地位。为了保持储量账户的“健康”，石油企业在进行开采的同时，需要尽快获取新的地下资源开采权，弥补开采带来的储量萎缩，保证储量规模有增无减。出于同样的考虑，在面对有差异的储量估算时，它们往往更愿意相信或采用偏高的数据。第二，页岩油等非常规资源的储量，因为所涉地质情况比较复杂，对可开采量的估算在技术上难度更大，储量数据偏高的可能性随之增加。例如，根据最初的勘探数据，加州蒙特雷页岩矿架的页岩油储量居全美第一，然而
之后的核查将有关数据下调了96%。[1] 此外，有关调查显示，页岩油井的耗竭率往往高于预期，意味实际产量同储量估算之间存在差距可能高于常规油井。[2]第三，“储量”定义的更新是美国已探明石油储量近年来快速增长的原因之一。美国石油企业一向游说政府放宽“石油”的界定标准，让更多的非常规石油资源能被计入“已探明石油资源”。2008年，美国证券交易委员会（SEC）将油砂重新定义为一种石油。2010年 1 月，SEC做出的以下决定开始生效：允许石油企业自行将页岩油、油砂甚至煤炭列入其拥有的待开采石油资源，条件是有关企业准备将有关资源加工和提炼成为某种合成石油或天然
气。[3] 定义的改变为石油企业储量数据的增长提供了重要帮助。以资产价值和市场地位持续增长的埃克森美孚为例，到2012年，油砂等非常规石油资源在其拥有的待开采资源中所占比重已达三分之一。[4]有评论指出，对于储量界定标准的修改显示，已探明石油储量是个“可塑的”会计概念，最终决定储量数值的，不仅是对资源勘探的资金投入和使
[1] Nauree Malik and Zain Shauk, “EIA Cuts Monterey Shale Estimates on Extraction Challenges,” Bloomberg News, May 21, 2014. [2] Ajay Makan and Javier Blas, “Oil Guru Says US Shale Revolution Is Temporary,” Financial Times, May 29, 2013. [3] U.S. Securities and Exchange Commission, “Modernizing of Oil and Gas Reporting,” Federal Register, Vol. 74, No. 9, January 14, 2009, pp.2158-2197. [4] Philippe Le Billion and Gavin Bridge, “Oil’s New Reality,” p.46.
[1]用的技术，还有政治因素：利益集团的影响和政府的行政指令。
四、不可忽视的代价
特朗普政府的能源政策以维护对石油的需求和依赖为目标，对发展新动力运输工具和体系态度消极。批评者们指出，要判断这种政策偏向的代价，需重视以下事实：在全球范围，电动车和无人驾驶技术成为投资热点，意味领先有关领域的技术研发和应用能带来巨大商业利益；美国企业有这方面的竞争优势，如今却要面对政府扶持政策的倒退；美国政策倒退的同时，其他国家普遍在加强对相关产业发展的支持。（一）美国企业的竞争优势在研发汽车电动化和智能化所需技术，包括高效车用电池和先进电动引擎制造技术以及自动驾驶软件设计所需的人工智能（AI）和大数据处理技术方面，美国一些企业走在前列。例如，美国电动车制造商特斯拉最先取得高效车用锂电池制造技术的突破，2016年在内华达州投资建造电池“超级工厂”，
被认为有望成为全球最大的高端车用电池供应商。[2] 特斯拉的市场份额虽然不高，却能在一定程度上引领电动车产业的全球发展潮流。2016年特斯拉通过启动Model 3计划，率先尝试将高品质电动车推进大众汽车市场。一年后，它提出要从生产中短程电动“准卡车”入手，进军燃油引擎地位最牢固的卡车货运市场。迄今，特斯拉已得到500辆重型电动卡车订单，新车型预计续航里程为 800公里，明显高于全球同类产品。此外，目前全球电动车的制造大多是在经过改装的燃油汽车生产线上完成，特斯拉率先设计和使用全新的电动车制造流程和设备，根据麦肯锡（Mckinsey）咨询公司的有关分析，这
[1] Timothy C. Lehmann, “The US Energy Complex: The Price of Independence,” p.125. [ 2] Richard J Campbell and Paul W. Parformak, “Tesla’s Home Battery: An Electricity Storage Breakthrough?,” May 4, 2015, http: www.fas.org sgp crs misc in10271.pdf; “A Plug for the Batteries,” The Economist, June 16, 2016.
种选择对保障汽车质量和控制生产成本意义深远。[1]在开发以电动和无人驾驶为代表的新运输技术方面，美国硅谷的Alphabet等信息巨头也是先行者，它们掌握的人工智能和大数据技术对完善自动驾驶汽车所需的车载操作系统和相关服务软件十分重要。在开发被视为全自动驾驶安全生命线的三维高精度地图技术方面，谷歌最先取得突破。在自动驾驶平台所需人工智能图形处理技术（GPU）方面，NVIDIA目前居全球领先地位，这些企业的技术实力为美国在新运输技术市场占据有利竞争地位提供了资本和条件。（二）政策环境的逆转奥巴马政府积极扶持包括电动车和车用电池在内的新能源技术研发，在2009年的经济刺激方案中为电池和电动车技术研发提供24亿美元资助。奥巴马政府还为电动车制造项目提供贷款支持，包括曾为特斯拉提供4.65 亿美
元的联邦贷款担保。[2]特朗普政府虽未明确提出反对发展电动车和其他新能源运输技术，但通过大量削减有关扶持和资助项目，明显改变了相关产业的政策环境。例如，能源部“先进技术车辆制造贷款项目”用于资助新能源汽车制造的43 亿美元预算资金，在特朗普政府上台后制定的预算计划（FY2018）中成为削减对象。负责资助电动车技术研发的能源部“能效和可再生能源办公室”被列为机构
[3]裁撤对象。特朗普政府对限制汽车油耗和尾气排放态度消极。一直以来，提高燃油引擎汽车的油耗标准被视为促进电动车产业发展的重要手段：有关标准的不
[1] Bill Vlasic, “Tesla Delivers a Mass-market Car: Can It Upend an Industry?,” New York Times, July 29, 2017, A.1; “Elon Musk’s Future,” The Economist, February 10, 2018, p.19; “On a Charge: Tesla Mass-market Ambitions,” The Economist, March 19, 2016; “Plugging away,” The Economist, February 17, 2018, p.67. [2] Michael D’antonio, A Consequential President: The Legacy of Barack Obama, p.116. [3] Matt Lee-ashley and Mary Ellen Kustin, “The Trump Administration Is Adding the Pain at the Pump”; Erin Auel, “The Trump Budget Is Full of Giveaways to Coal and Oil Companies,” February 15, 2018, https: www.americanprogress.org issues green news 2018 02 15 446678 trumpbudget-full-giveaways-coal-oil-companies.
断提高是汽车制造企业转向电动车生产的主要动力之一。出于提高能效、控制污染和促进电动车产业发展的考虑，奥巴马就任总统后立刻发布行政令，
提高在美国出售汽车的燃油标准，并制定继续收紧联邦油耗标准的计划。[1]特朗普政府从一开始就要求EPA重新审议奥巴马政府有关汽车制造商到2025年需使出厂汽车总体燃油效率达到每加仑54.4英里的规定。这种“重审”已导致轿车和轻型卡车的油耗标准被降低。此外，未能执行现有油耗标准的汽车制造商需交的罚款也将被削减。[2]美国提高汽车燃油标准的领军者加利福尼亚州也成为特朗普政府政策调整的目标。国会最初制定《清洁空气法》时，考虑到汽车尾气排放给加州城市带来的空气污染格外严重，特许加州有权自行制定高于联邦的尾气排放标准，并允许其他州选用加州标准。此后，加州在提高汽车油耗标准、限制尾气排放方面一直发挥先锋和领导作用。美国13个州及华盛顿哥伦比亚特区均采用加州的高标准。目前，特朗普政府的能源部和环保署均表示，要推动撤
销加州的标准制定权。[3]特朗普政府的政策倒退发生在美国新能源汽车市场热度下降、政策支持更为重要之际。美国燃油价格自2008年开始曾持续走低，减弱了新能源汽车的吸引力。传统的高耗油车辆，特别是大排量的卡车和越野车（SUV）销量快速增长，产量居全球之首。福特汽车公司一家生产和销售的大型皮卡和全尺寸SUV，在数量上就超过全球其他汽车企业同类车型产量的总和。相比，电动车的销量和市场份额明显下降。2017年头 8个月，尽管奥巴马政府制定的联邦税收优惠仍然有效，电动车的销量只有60,000 辆，混合动力车的销量基
[1] Fred Krupp, “Trump and the Environment: What His Plan Would Do,” Foreign Affairs, July August 2017, pp.73-83. [2] Matt Lee-ashley and Mary Ellen Kustin, “The Trump Administration Is Adding the Pain at the Pump”. [3] Lia Cattaneo, “Plug-in Electric Vehicles: Evaluating the Effectiveness of State Policies for Increasing Deployment”.
本相同，占市场份额约1%。[1] （三）政策环境差异扩大美国扶持政策出现倒退的同时，其他国家为电动车产业提供的政策支持继续增强。政策差异的存在和扩大意味特朗普能源政策给美国竞争地位造成的不利可能大于预想。如前所述，中国和印度作为汽车市场规模最大和增长速度最快的发展中国家，分别推出了发展本国新能源车的长远规划。提升电动车制造能力成为发展战略的重要组成部分，被视为实现从汽车消费大国转向汽车制造大国的有效途径。保障能源供应安全也是重要的政策动力：两国都需要控制石油进口的高速增长，降低对进口石油的依赖程度。更重要的是，控制城市空气污染成为重点政策目标。虽然全球的城市普遍存在汽车尾气排放带来的空气污染问题，但因为城市化进程不断提速，城市人口和汽车拥有量快速增长，在发展中国家的一些城市，空气污染问题更需尽快得到控制。欧盟虽未提出扩大电动车市场份额的具体目标，但通过制定积极的气候政策，为运输业的脱碳进程提供稳定和长远的推动。欧盟做出明显高于美国和其他发达国家的减排承诺：到2030年将二氧化碳排放水平在1990 年基础上降低40%；争取到 2050年实现所有能源的去碳化。一些欧盟成员国的领导人表示支持出台更有力度的限排举措，包括提高碳排放税，使其达到每吨30欧元；制定停止化石能源开采活动的时间表；鼓励政府和主权资金带头从化石能源开采项目撤资等。因为存在争议，这类倡议未必能成为欧盟的官方政策，但作为政策议题，其给欧洲传统汽车企业传递的信息十分明确。欧洲，特别是德国的汽车企业，在设计和制造高端燃油引擎方面有明显技术优势，一直被认为对发展新能源汽车持迟疑和抵制的态度。这种情况近两年来发生变化。例如，在美国通用和福特公司出台扩大电动车产量计划之前，德国大众汽车公司（Volkswagen）就提出要扩大电动车生产规模，具体计划包括在4 年内
[1] Lia Cattaneo, “Plug-in Electric Vehicles: Evaluating the Effectiveness of State Policies for Increasing Deployment”; Jack Ewing, “Going Electric, Volvo Declares Gas Is the Past”.
为其 16个工厂配备电动车生产设备；从2019年开始平均每月推出一款新的电动车；下单订购总值200亿欧元的车用电池。由于出台这些计划，大众汽
车公司被认为有意谋求成为全球最大的电动车生产商。[1]认识到其他国家的政策鼓励可能影响新能源和新运输技术领域的竞争格局，美国内有专家建议，特朗普政府在确保美国石油生产和出口大国地位的同时，采取更平衡的能源政策，兼顾美国在发展新能源技术方面的利益。[2]从目前看，进行这种政策调整的空间有限：特朗普政府能源政策的基本出发点是维护和延长石油和煤炭等化石能源的主导地位，支持能改变能源消费结构的产业与这个目标存在直接冲突。
五、结语
美国能源政策引发的争议，从一个侧面反映能源政策选择的时代背景已发生重要变化。自从20 世纪 70年代遭遇阿拉伯国家发起的石油禁运以来，提高石油的自给程度，减少对西半球之外石油资源的依赖，一直是历届美国政府最重视的能源战略目标。然而，40多年过去，石油在能源市场的主导地位面临挑战：全球气候变暖不断增加改变传统能源消费模式的压力；新能源技术和新运输技术快速发展扩大了能源消费的选择范围。形势变化不仅意味经济发展对传统能源的依赖可能减弱，还推动人们重新认识保障能源安全的基本条件，包括能源安全的资源基础被技术基础取代的可能。
[1] “New Hands on the Wheel,” The Economist, April 14, 2018, p.58. [2] Amy Myers Jaffe, “Green Giant: Renewable Energy and Chinese Power,” Foreign Affairs, March april 2018, pp.83-93.