中菲南海油气资源共同开发:挑战与努力方向

挑战与努力方向

International Studies - - Table of Contents - 康 霖 罗传钰

共同开发是中国南海政策主张的重要内容。受益于南海地区局势持续趋 稳向好发展,特别是近期中国和东盟各国就“南海行为准则”单一磋商文本 草案达成一致,以及2016年底以来中菲关系转圜和中菲南海问题双边磋商机

* 本文系国家社科基金青年项目“推动中国—菲律宾南海油气资源共同开发对策研究” (项目编号:18CGJ026)、海南省哲学社会科学规划重大课题“‘大三亚’旅游经济圈建设统筹研究”(项目编号:HNS. 18-02)、中国博士后科学基金面上资助一等项目“21 世纪海上丝绸之路建设与南海战略安全”(项目编号:20170610577)系列成果之一。

制建立,当前正是推进中菲南海油气资源共同开发的有利时机。若能取得实 质性突破,将不仅对进一步巩固发展中菲关系、降低“南海仲裁案”所带来 的不利影响具有标志性意义,也极有可能带动其他相关国家效仿跟进。因此, 研究推动两国共同开发的可行性和面临的挑战,颇具现实意义。

一、中菲南海油气资源开发的合作现状

南海拥有丰富的油气资源。据统计,南海的石油资源储量约在 200 亿 a300亿吨油当量之间,天然气储量约20万亿立方米,是世界上最大的待开 发油气藏之一。由于油气资源属于战略性资源,南海争议海域的油气资源开 采也一直是有关各国的重要关切。 对于中菲两国而言,双方主要对礼乐滩盆地和西北巴拉望盆地的油气资 源开采存在管辖争议。其中,礼乐滩盆地完全位于南海断续线范围内,近年 来的勘探结果表明礼乐滩盆地的南部坳陷区域具有良好的油气开发前景。西 北巴拉望盆地位于菲律宾西南部海域,由西巴拉望盆地和北巴拉望盆地两个

[1]部分组成,总面积约3万平方公里。 西北巴拉望盆地一部分位于断续线范 围之内,另一部分位于断续线范围之外。1979年,菲律宾在该海域发现尼多 油田,随后又相继发现多个中小型油气田,目前累计探明石油储量1.41 亿

[2]吨油当量,天然气地质储量1.299 亿立方米。 菲律宾是一个严重依赖石油进口的国家。2016年,菲律宾原油进口量高

[3]达 7877.2万桶,而菲律宾国内原油产量仅13.5 万桶。 为了减轻能源进口 所带来的压力,摆脱对于国际能源市场的过度依赖,菲律宾政府不断加大南

海油气资源的勘探力度,积极寻求与西方石油公司的合作,共同开发南海的

[1]油气资源。 菲律宾一直将西北巴拉望盆地作为海上勘探开发的重点区域, 并为此投入大量资源,但取得的实际效果远不够理想,成功案例较少。如位 于巴拉望岛西北80 公里海域 SC38区块的“马兰帕亚气田”,由壳牌石油菲 律宾勘探公司、雪佛龙马兰帕亚公司和菲律宾国家石油公司控股共同开发, 潜在天然气储量765亿立方米(约合 0.55 亿吨油当量),于 2001 年 10 月正 式投产,开采期限25年,是菲律宾历史上投资规模最大的商业开发气田项目。 由于“马兰帕亚气田”按计划将在2025年关闭停产,菲律宾急于寻找新油气 田。菲律宾外长卡亚塔诺曾公开表示,“马兰帕亚气田”将在不到10 年内耗

[2]尽,为此菲律宾将致力于与中国讨论有关海域的油气联合勘探事宜。 礼乐滩盆地被公认为油气资源富集区。2002 年,菲律宾政府通过公开 对外招标,在南海划分出一个包含礼乐滩盆地在内的PCR-1 区块,随后再次 对这一区块进行多次细分,形成多个子区块对外招标,其中就包括一个名为 GSEC-101 的区块。2004年,时任菲律宾总统阿罗约访华期间,中国海洋石油 总公司(中海油)与菲律宾国家石油公司共同签署了《南中国海部分海域联 合海洋地震工作协议》,同意在礼乐滩盆地附近开展油气资源前期勘探合作。 随后,越南方面也加入该协议,三国石油公司于2005 年 3月在马尼拉签署了 为期 3年的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》(所选定合作

[3]区域正好位于 GSEC-101区块),开展了一系列海上务实合作。 2008 年底, 协议第一期合作到期,三方需要探讨开展第二个为期3年的合作方案。然而, 菲律宾议会却以“礼乐滩盆地位于菲律宾专属经济区,该区域范围内的海洋 资源开发涉及菲律宾国家主权权利”为由,拒绝批准第二期方案。随后,菲

律宾议会于 2009年通过《领海基线法》,宣称对位于其西部海域、中菲具有

[1]争议的部分南沙岛礁拥有“主权”,并明确界定了其主张的专属经济区范围。 以这部《领海基线法》作为基础,菲律宾当局将GSEC-101 区块变更为 SC72 区块单独对外招标。英国弗洛姆能源公司(Forum Energy)于 2010 年通过竞 标取得该区块的勘探许可,并在该区块发现了一个世界级气田“桑帕吉塔”

[2] (Sampaguita),其潜在天然气储量高达 566亿立方米。 2011 年,弗洛 姆公司开始在 SC72区块进行勘探活动(因中方反对而未能实际推进),菲律 宾政府分别于 2015 和 2016年两次延长其在礼乐滩天然气勘探项目的执行时 间。 阿基诺三世执政期间,菲律宾政府基本排除与中国在南海的共同开发, 鼓励本国石油公司单方面前往礼乐滩进行实地勘探。2011年 6月,菲律宾能 源部启动第四轮能源承包项目,允许外资勘探的15个区块中第三、四区块均

[3]位于断续线范围内。 由于中方强烈反对,菲律宾的招标活动未能得到西方 大型油气公司响应。为此,2012年,菲律宾菲莱克斯石油公司开始与中海油 接触,商讨在 SC72区块的共同开发事宜。双方前期磋商进展较为顺利,然而 就在双方即将签署合作协议的最后时刻,菲律宾政府突然要求在合同文本中 加入所谓的“开垦协议”内容,即按照所有者和开发伙伴的方式明确双方角

[4]色。 这等于是要求中国承认菲方对SC72区块的主权权利,导致磋商就此“流

[5]产”。2013年,菲律宾提起“南海仲裁案”,其第8项诉求 直接涉及油气

资源开发问题。针对争议较大的SC72区块,菲律宾认为,根据《联合国海洋 法公约》(下称《公约》),礼乐滩是菲律宾大陆架的一部分,菲律宾在礼 乐滩进行油气资源勘探开发完全是正当行为,符合国际法规定,没有侵犯中

[1]国的主权权利。 菲律宾的说法颇有瑕疵,但仲裁庭的最终裁决却支持菲律

[2]宾这一诉求。 杜特尔特执政后,菲律宾对华政策大幅调整。2016年 10月杜特尔特首 次访华期间,中菲两国领导人重申南海争议问题不是中菲双边关系的全部, 要以适当方式处理南海争议,由直接有关国家通过友好磋商和谈判,以和平

[3]方式解决领土和管辖权争议。 这为中菲在新时期妥善处理南海问题奠定了 政治基础。对于南海油气资源开发,杜特尔特多次表示愿意与中国开展合作, 共同开发有关海域资源。2017年 7月,杜特尔特发表国情咨文,强调菲律宾

[4]期待中菲之间开展联合石油勘探,并暗示最终将会以合资项目形式落地。 同年9月,菲律宾能源部长亚芬索·古斯在第35届东盟能源部长会议上表示, 菲律宾与中国将在巴拉望湾西北高岸的SC57区块联合勘探油气资源,合作方 案业已确定。据悉,SC57区块合同覆盖面积达72万公顷,位于南海断续线之外,

[5]将由菲律宾国家石油公司与中海油及玉石能源公司共同开发。 针对外界较 为关注的 SC72区块,菲律宾总统府发言人表示,由于中菲在该区域存在管辖 权争议(与 SC57区块情况不同),双方在启动共同开发之前需要在国际法原

则指导下讨论法律实体问题并订立书面合作条款。[1] 2018 年 8月,菲律宾 外长卡亚塔诺表示,菲律宾已经为在南海争议海域进行联合勘探专门成立了

[2]技术工作组(TWG),期待两国尽早签署合作协议。 总体而言,杜特尔特在 较短时间内推动中菲关系“解冻”,为双方开展海上务实合作创造了有利条件。

二、中菲共同开发南海油气资源面临的挑战

当前中菲关系发展状况和南海总体趋稳的局势使得两国共同开发南海油 气资源具备了潜在可能性。然而,双方仍有必要厘清各自对“共同开发”的 具体内涵、法律依据和必要条件的认知异同。 首先,中菲两国在共同开发的内涵认知上存在差异。中国学者一般认为, 共同开发是指两个或两个以上的国家为开发主张重叠区域的自然资源而达成 政府间合作协议,以期共同行使对此区域的管辖权,并为争端的最终解决创

[3]造条件。 对此,有菲律宾学者认为两国现阶段对该问题的认知存在差异, 如巴通巴卡(Jay Batongbacal)指出,中国所指的共同开发立足点在于争议 海域的确认和海洋资源的开发利用,其英文表述为joint Gevelopment,所 涉及的范围既包括 SC72 区块,也包括 SC57区块;而菲律宾则更偏向于使用 joint exploration来表示两国正在开展的海上务实合作,更加强调资源的

[4]共同勘探,而并非全面的开采利用,所涉及的范围基本限于SC57 区块。 其次,中菲两国对于共同开发的国际法依据存在差异。一般认为,共同

开发的国际法依据主要来自两个方面,一方面是基于《联合国宪章》所述“合 作原则” [1] 及“谈判义务” [ 2],另一方面是基于《公约》所述“临时安排”

[3]措施 。这是很长一段时期里中菲两国开展共同开发磋商对话的主要国际法 依据。然而,由于南海仲裁案裁决支持菲方主张,导致菲律宾国内不乏有人 认定其为菲律宾今后处理南海争议和共同开发问题的重要依据。杜特尔特也 一度表示不会放弃南海仲裁案裁决,认为这是菲律宾的“历史性胜利”,并 提出将在合适的时间节点对其加以利用。 最后,从双边层面而言,推动中菲南海油气资源共同开发还须具备两个 必要条件。其一,双方须承认在南海存在海洋划界争议,并要有履行合作原 则与谈判义务的意愿。中菲曾就妥善处理海上争议举行过多次磋商,达成过 一系列共识,并在双边文件中多次予以确认。杜特尔特执政后,菲律宾不再 只知仲裁而不晓合作,中菲关系及有关合作顺利推进。其二,双方愿意禁止 单方面开发行为,并同意作出不影响各自主张的“临时安排”。杜特尔特政 府并未积极推动单方面开发,外长卡亚塔诺还公开表示任何一方都不得单独

[4]开发。 南海仲裁案期间,中菲之间几乎所有的高级别对话机制都陷于停滞。 杜特尔特执政后,菲律宾与中国积极探讨建立对话机制。在由两国领导人倡 议设立的中国—菲律宾南海问题双边磋商机制平台,有开展中菲海上务实合 作的专门研讨,这实际上也是“临时安排”的一种体现。

综上,现阶段菲律宾政府对共同开发持较为积极态度,只要其国内政 局保持相对稳定,中菲南海共同开发有可能取得突破性进展。不少菲律宾 学者对与中国在南海进行共同开发表示理解与支持,如皮特洛三世(Lucio Blanco Pitlo III)指出,共同开发并不涉及有关争端的解决,菲律宾不应 排斥与中国企业的合作。根据菲律宾相关法律,菲律宾政府可以直接启动公 开招标程序,授权本国和外国企业参与服务合同(Service Contract)的竞标,

[1]以服务合同方式开展合作,减小国内阻力。 然而,菲律宾国内也有不少消 极声音,其理由主要包括两个方面。第一,共同开发可能违反菲律宾国内法律。 按菲方有关法律规定,其“专属经济区”内自然资源的勘探、开发和利用应 置于国家的全面控制和监督之下,菲方在资源共同开发合作中必须持有至少 60%的股份。第二,菲律宾尚未捞到足够“好处”。有菲律宾学者认为,菲 律宾现政府仅有的一点成绩就是中国有条件允许菲律宾渔民回到黄岩岛海域 捕鱼,但这还远远不足以换取菲律宾同意与中国在菲律宾“专属经济区”共

[2]同开采油气资源。 为此,有人建议菲律宾政府授权本国石油公司针对SC72 区块成立相应的专门子公司,然后采取合资的方式邀请中方入股,但这样等 于是要中国间接承认菲方的主权权利(中方显然无法接受)。还有人建议杜 特尔特直接修改宪法和其他相关法律,允许其他国家参与菲律宾“专属经济区”

[3]油气资源开发,降低准入门槛,但这一方案在菲律宾国内面临不小阻力。 纵观中菲两国关于南海油气资源共同开发的磋商进程,中国始终对推动 两国共同开发持积极态度,问题的关键在于菲律宾政府的意愿。阿罗约执政

前期,受益于《南海各方行为宣言》的签署以及中菲关系良好发展,菲律宾 能够响应中国共同开发的政策主张,签署了《在南中国海协议区三方联合海 洋地震工作协议》。阿基诺三世政府在外交上奉行“一边倒”的政策,积极 配合美国亚太政策,反复炒作南海问题,导致中菲关系跌入谷底。杜特尔特 执政后,中菲关系迅速转圜,双方就共同开发达成共识。

三、关于中菲南海油气资源开发合作的几点看法

在当前南海局势日趋稳定、区域合作氛围愈发浓厚的背景下,中菲双方 应把握良好机遇,加快推进油气资源共同开发,尽早取得前期合作成果。

(一)保持相对稳定的南海局势和良好的中菲双边关系是推动两国共同 开发南海油气资源的前提。客观而言,中菲现阶段之所以能够就南海共同开

发进行磋商,主要得益于2016年底以来两国关系的转圜和南海局势的相对稳 定。特别是近一段时间,在中国与东盟各国的共同努力下,南海形势相比于“南

海仲裁案”期间已经明显降温趋稳,有关各方逐渐回归通过谈判磋商解决争 议的正轨上来,中国和东盟各国不仅积极努力全面落实《南海各方行为宣言》 各项规定,近期还就“南海行为准则”单一磋商文本草案达成一致,已经形 成了维护南海和平稳定的共同意愿,这些都为下一阶段进一步推动海上务实 合作创造了良好的氛围。反过来说,共同开发虽并不能彻底解决有关国家间 的争议,但通过这种磋商合作,可有效降低争端相关方之间的敌意,减小发

[1]生冲突的机率,进而促进地区局势的和平与稳定。

(二)把握有利的时机、选择合适的区域是推动共同开发取得突破的关键。

持续增长的能源需求是推动争议有关各方愿意磋商共同开发的关键动因。一 方面,从中菲两国的能源结构上来看,两国对外能源依存度逐年递增,原油 进口压力较大,都希望通过自主勘探开发摆脱对于国际能源市场的过度依赖。 另一方面,当前国际原油价格目前维持在65 美元 /桶上下,仅仅略高于全球 海上油气开采的成本均价58 美元 /桶,这使得任何一方单边推进南海油气开

[2]发动力不足,而西方大型油气公司也不愿涉足这一领域。 此外,考虑到当 前中菲关系以及菲律宾对共同开发的积极态度,两国如若能在近期签署正式

[3]合作协议, 无疑将推动双方南海共同开发取得重大突破。 在共同开发的地点选择上,划定一个明确的争议区域将有助于共同开发

[4]协议的达成,而争议区域的划定并不会影响各自的权利主张。 短期来看, 由于菲律宾已经对外公布SC57区块是中菲共同开发的潜在区域,因此该区域 最有可能率先取得突破。长期来看,由于SC57区块位于断续线之外,中国参

与该区域的开发主要是基于积累互信的考虑,并非争议区域共同开发。因此, 寻找一个争议区域推动共同开发是两国的长远目标。从地理位置上来看,礼 乐滩是最适合中菲南海油气资源共同开发的潜在区域。[1] SC72 区块完全位 于礼乐滩盆地内,且中菲越三方曾于2005—2008 年完成了对该区块的前期三 维地震勘探,积累了较为丰富的资料。需要注意的是,由于菲律宾已经通过 公开招标的形式将 SC72区块的服务合同授与英国弗洛姆能源公司,这便意味 着中菲两国在推动该区块共同开发前,必须处理好“先存权”问题。 (三)机制化磋商是确保共同开发实际进展的有效手段。有越南学者认为, 近年来共同开发之所以进展缓慢,原因在于有关各方没有将其与现有机制直

[2]接挂钩,没有将共同开发列为固定议题。 实际上,早在 2002 年签署的《南 海各方行为宣言》中,有关各方便已明确在海洋环保、海洋科学研究、海上 航行与交通安全等领域探讨或开展合作。若南海局势依旧保持良好发展势头, 完全可以考虑将共同开发议题列入落实《南海各方行为宣言》高官会机制之中。 同时,中国—菲律宾南海问题双边磋商机制也是推进双方共同开发的有效途 径。特别是在第二次会议上,双方就如何开展海洋油气合作的具体方式进行 了交流,并明确此类合作不影响两国各自关于主权、主权权利和管辖权的立

[3]场。 (四)灵活的商业合作模式是推动共同开发的必要选项。越南为了吸引 其他国家参与“红宝石气田”(Hong Ngoc Ruby)开发,曾允许马来西亚石

[4]油公司(PETRONAS)拥有该区块高达 85% 的股权。 因此,菲律宾如提出股 权方面的要求,中国可以在公平互惠的基础上适当考虑“让利”,比如在合

作前期同意中菲双方“四六”分成的合作方案(共同开发“临时安排”中的 利润分成并不影响各自主张和立场),打消菲律宾国内对中国拥有“控制权” 的质疑,降低推动双方合作的阻力,尽快推动与菲律宾的共同开发取得突破。

(五)排除外界干扰是推动共同开发的重要保障。中菲共同开发说到底

还是中国和菲律宾之间的事,需要良好的外部环境,避免外部势力的插手和 干扰。过去的经验教训表明,个别国家的不当举动和介入行为,往往会导致 共同开发进程受阻。中菲双方需要在政治上达成一致,排除可能出现的外部 干扰。从两国自身而言,也需要自我约束,正确引导国内舆论氛围。中方要 特别关注菲律宾国内的反对声音,不久前菲律宾国内部分政治势力故意炒作 中菲在“宾汉隆起”海域的科考合作,将原本不涉及任何争议区域的海洋科 考合作渲染为对华“出卖”权益,直接导致菲方宣布禁止所有在该海域的外 国科考项目。

(六)保持战略定力和耐心方能令共同开发行稳致远。南海共同开发的

目标在于推动能源资源的开采合作,但前提是不能操之过急,否则反会影响

[1]地区稳定。 从长远来看,一个和平稳定的南海符合各方共同利益。因此, 在处理中菲共同开发问题上,需要保持足够的耐心和定力,稳步推进磋商谈 判进程,确保双边关系和南海局势不会因此受到影响。

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