一、美国国会涉华海洋争端法案概况

International Studies - - 《国际问题研究》2018 年第 5 期 - 【完稿日期:2018-8-20】【责任编辑:曹 群】

作为立法机构,美国国会介入涉华海洋争端问题最主要的方式是立法活 动。立法的来源是法案,法案按照效力可以分为两类:无约束力的议案和有 约束力的议案。前者一般只表达“国会意向或态度”(如简单决议案),后 者则规定国会提出的具体要求和条件。有约束力的议案只有遵循立法程序[1] 成为正式法律后才具备法定效力。 美国国会涉华海洋争端立法活动虽在不同时期具有一定差异性,但其总 体概况与演变轨迹仍有一定规律可寻,主要的规律性特征如下:

(一)立法提案以共和党为主

据不完全统计,自 1995年国会众议员本杰明·吉尔曼(Benjamin A. Gilman)首次提出关于南海问题的第 1563 号法案至 2018 年 8月,美国国会 提出涉华海洋争端相关法案共计69项,其中法案45项,简单决议案24 项。 从参众两院提案数量来看,众议院共提出40项法案,参议院提出29项法案。 从提出法案议员所属政党来看,共和党提出的相关议案50项,民主党19 项。 除“争端解决的多边机制”以及“航行自由”这两个相关主题外,共和党在 其余各项主题的提案数量上均多于民主党。这反映了共和党将防务安全问题 置于国际事务优先议程的传统。从法案进展的最终归宿来看,经总统批准最 终成为法律的共有8项,且大多附加于年度国防授权法案中成为法律。

[1] 根据国会立法程序,一个议案最终成为法律需要经过五个基本阶段。第一步,提出议案。在众议院,一名或多名众议员只要把议案文本送交书记官或投入议案箱,意味着议案就此提出。在参议院,一名或多名参议员只须得到会议主持人的认可,即可宣布提出议案。第二步,相关委员会审议。议案提出后,众议院议员或参议院主持人按议事规程将议案提交给主管常设委员会审议,委员会经听证后表决通过。第三步,一院通过。由参议院或众议院对该项议案进行辩论,最后进行表决通过。议案在一院通过后,即送另一院审议,再经过一套以上程序,最后再次表决通过。第四步,两院协商。如果其中一院又对议案进行修改,导致两院通过的文本发生分歧,则需要专门成立临时两院联合委员会协商解决。这个联合委员会协商一致后,文本送回两院表决通过。第五步,总统签署。总统收到两院通过的议案后签署,即成为法律。也可否决或搁置,否决后议会两院各以三分之二多数再次通过,则无须总统签署即成为法律。如搁置10天,议会并未休会,议案自动生效。如果10天内议会休会,则议案作废。搁置否决不需要理由,也不能被推翻。

(二)立法提案与政府外交战略议程高度合拍

按相关法案所涉主题统计,“亚太地区安全和防御战略”相关法案最多, 共 16项,占法案总数的五分之一以上,多涉及东海和南海争端。这说明国会 与政府的战略关注焦点高度契合,也突显了东海和南海问题在美国亚太安全 战略中的重要地位。关于“航行自由”主题的相关法案有13项,说明美国国 会对所谓“航行自由”的关注已成常态。涉及“争端解决的多边机制”有13项, 反映出美国国会推动南海问题国际化,通过多边外交机制介入涉华海洋争端 的强烈意愿。“国防预算”类法案共13项,国会如此热衷于将涉华海洋争端 问题条款捆绑在年度国防授权法案之中,最主要的原因在于此种“打包”方 式最为便捷——到目前为止,关于涉华海洋争端的8项法律有6项是通过这 种方式实现的。同时,将相关条款附加于年度国防授权法案之中,反映了国 会希望通过军事手段介入涉华海洋争端的立法主旨。其余相关主题值得关注 的主要有两类:一类是针对涉华海洋争端所在地区情报收集的法案,仅2015 年围绕南海和东海情报收集问题的相关法案就有3项,其中1项还被附加于 [1]数据均源于美国国会官方网站, KWWS FR JUH JRY 。(上网时间:2018 年 8月 17 日)

《2016财年综合拨款法案》中成为法律;另一类是“制裁”提案,共2 项, 如关于南海争端的制裁法案(未获通过)。

(三)提案频率与有关地区局势变化呈现关联性

纵观 1995—2018年8 月美国国会涉华海洋争端有关法案,美国国会立 法在数量和议题上的变迁与南海和东海局势在不同时期的发展态势密切关联, 即每逢东海和南海地区发生热点纠纷,美国国会的相关立法数量就会激增, 反之亦然。1995年美济礁事件之后,南海局势一度较为紧张,美国国会的立 法活动频繁牵涉南海问题。由此直至2001年前后,是国会涉华海洋争端第一 个立法密集期,其中仅1997年相关提案数量即达7 项。21世纪前十年,美 国国会涉华海洋争端立法进入一个相对平静期,相关法案数量几乎为零。究 其原因,这段时期南海地区局势相对缓和。特别是2002年中国与东盟各国签 署《南海各方行为宣言》,对于管控南海分歧、维护和平稳定发挥了重要作用, 美国国会相关立法活动似受此影响而频率大减。从外部影响因素来看,“9•11” 事件后美国将反恐视为首要任务,国会也缺乏足够的兴趣与精力关注南海局 势。 从第 112届国会开始,受“亚太再平衡”战略影响,美国国会加大了对 涉华海洋争端的介入力度,南海问题再次成为立法活动的热点,相关立法议 案出现上升趋势。自2012年始,特别是日本“钓鱼岛国有化”和中菲“黄岩 岛事件”后,美国国会涉华海洋争端议案益发增多,仅2017—2018 年第 115 届国会期间相关法案便达18 项。

二、美国国会涉华海洋争端立法的主要内容

法案文本是美国国会立法的基本载体,有关基本立场和主张皆反映于其 中。在第 104—115届国会期间(1995—2018 年 8月),美国国会涉华海洋 争端法案的内容主要围绕以下几个领域:

(一)支持美国政府加大介入涉华海洋争端的力度

美国国会提出的多项法案皆表支持或呼吁美国政府,尤其是美军,加大 介入涉华海洋争端的力度,但其立法主张只有借助美国政府的具体行动才能 产生实际作用。 第一,支持美国政府以更大力度介入南海争端。作为域外国家,美国本 无甚理由介入南海事务,但美国国会不断呼吁美国政府在南海问题上“有所 作为”。1995 年 3月美国众议院第114号决议案提出“南海自由通行之权系 美国及其盟友国家安全利益所在”,还呼吁美国总统应对在该海域有领土主 张的“民主国家”的国防需求进行审查。[1] 1995 年 6月美国参议院第97 号 法案表达了参议院对南海局势的意见,敦促美国行政部门宣布积极支持1992 年《马尼拉宣言》,并呼吁所有声索方履行该宣言规定。[2] 1995 年 7 月, 美国众议院通过第 2058号决议案,呼吁美国总统采取外交手段劝说中国停止 在南海地区的军事挑衅行为。[3] 1997 年 5月美国众议院第103号法案提出, 在亚太地区主要安全和政治冲突获得到和平与永久性解决之前,美国应在该

[4]地区维持大约10万人左右的驻军。 该法案后被附于《1998财年国防授权

法案》之中经克林顿总统签署成法,这是南海问题相关法案首次成为美国法 律。2012 年 8月美国参议院第524号决议案表达了参议院有关《南海各方行 为宣言》的一系列共识,表示参议院支持美军在包括南海在内的西太平洋加 强军事行动(包括与本地区他国武装力量合作)。[1] 2018 年8月通过的《2019 财年国防授权法案》规定,除非国防部长能证明中国已停止一切南海岛礁建 设活动,否则不得准许中国参加环太平洋军演。[2]

第二,要求美国军方和情报部门向国会提交涉华海洋争端相关报告,以 实现对军方活动的监督。《2015财年国防授权法案》规定,在该法生效后 180天内,国防部长应向国会相关委员会提交亚太地区战略报告,尤要关注

[1]中国在南海和东海地区的行为对美国安全利益的影响。 《2016 财年综合拨 款法案》规定,国家情报总监应向国会情报委员会提交关于东海和南海局势

[2]的信息评估报告,以便国会能获得最新情报。 《2019财年国防授权法案》 规定,一旦中国在南海有所谓重大建设活动、过度领土主张,或军事化活动, 包括重要的军事部署、行动或设施建设等,国防部长应协同国务卿立即向国

[3]会相关委员会提交报告,并向公众公布。 第三,支持美军向南海争议地区有关国家提供军事援助。《2016财年国 防授权法案》炮制了“南海倡议”,授权国防部长,经国务卿同意,可向东 南亚相关国家提供军事援助。所谓相关国家,主要是与中国在南海存在领土 主权或海洋权益争议的国家,包括越南、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚等国。 具体援助形式包括:提供装备和补给、军事培训、小规模军事建设。该法要

[4]求 2016年度向有关国家提供五千万美元的援助。

(二)强推“航行自由行动”

近年来,美军“航行自由行动”已成为加剧涉华海洋争端紧张局势的主 要因素。美国国会在多项相关法案中不断重申其在南海和东海享有“航行自 由”权利,并借此干涉中国政府合法的海上维权活动。2013年 2月美国众议

院第 772号法案提出一系列对国务卿应如何“推动和平解决南海争端”的意 见,比如,国务卿应支持美军在南海、东海、台湾海峡和黄海的“国际水、 空域”行使航行自由权利的有关行动。[1] 2014 年 12月美国众议院第714 号决议案表达了众议院当时对东海和南海有关问题的一致意见,比如,认为中 国划设东海防空识别区违背“国际空域”飞越自由,重申其强烈支持航行和飞越自由。[2] 2016 年 7月美国众议院第830号决议案表达了对南海仲裁案 裁决的支持,还强烈要求国务院利用一切外交渠道宣示美国支持南海的航行 和飞越自由,并要求国防部在东海和南海行使“航行自由”之权利。[3] 2017 年 5月美国众议院第 2621号法案(与此前几个不同,该法案已经总统签署成 为法律)规定了美国在印亚太(Indo-asia-pacific)地区的政策和战略,提 出“美国国防部长,经与国务卿磋商,应对美国实施航行自由行动在南海巡 航的有关政策进行评估”,有关评估应包括一个关于南海“航行自由行动” 规则和频率的计划。

(三)承认日本对钓鱼岛的施政权

美国总统小布什上台以来,美国政府在钓鱼岛问题的对外宣传口径上发

[1]生了一些变化,愈益高调宣示日本施政下的领土 包括钓鱼岛。美国国会逐 步将此种高调宣示变为法律,并在多项有关法案中不断重申美方对日本施政 权“合法性”的承认。2012 年 11 月 29 日,美国参议院全体会议决定,在 《2013财年国防授权法案》中加入补充条款,明确规定钓鱼岛是《美日安保

[2]条约》第5条的适用对象。 该法案后于 2013 年 1月由奥巴马总统签署,成 为正式法律,其重点为:美国对钓鱼岛的最终主权不持立场,但承认日本对 钓鱼岛的施政管辖现状;第三方单边行动不会改变美国对于日本施政管辖钓 鱼岛的承认立场;美国支持各声索方在不受胁迫的情形下通过外交途径解决 领土争端,反对使用武力进行威胁,或任何声索方以武力方式解决在东海的

[3]领土主权问题;美国重申其在《美日安保条约》第5条下对日本政府的承诺。

[4] [5] 2014年,美国众议院第4495号法案 和第704号决议案 均重申《美日安保 条约》第5条适用钓鱼岛是美国的长期政策。在《2017财年国防授权法案》 和《2018财年国防授权法案》中,也有条款重申《美日安保条约》第5 条适

用钓鱼岛。

(四)大肆炒作“中国威胁论”

美国参众两院多项法案极力渲染“中国威胁”,对中国南海主张横加指 责,将中国的合法维权行动定性为“破坏南海和平稳定”或“违反国际法”。 2012 年 8月美国参议院通过的第524号决议案批评中国进行了一系列“单方 面行动”,称中国设立三沙市及派遣军队驻防等行动违反了此前有关争端解 决的原则共识,也妨碍了南海主权争端的和平解决。[1] 2014 年 7月参议院 通过的第 412决议案批评中国维护“海洋石油981”钻井平台合法权益的防 范措施,称中国此举属单方面以武力改变现状的行为,违反了《南海各方行 为宣言》。[2] 2018 年7月美国众议院通过的第998号决议案继续渲染中国“威 胁”,称中国在南海“人造岛屿”上建设基地,并试图通过这种方式巩固其 对印度洋和太平洋之间战略通道的控制。[3]

三、美国国会涉华海洋争端立法的影响

围绕涉华海洋争端,美国国会立法活动廿余年来愈发积极活跃,其中有

一部分法案已成为美国正式法律。这些法案(法律)一方面对美国政府介入 涉华海洋争端提出了具体要求,另一方面对中国政府维护周边海洋权益、与 周边国家解决涉海争端也产生了负面影响。

(一)对美国政府介入涉华海洋争端定立“刚性”要求

作为立法机构,国会影响美国东海、南海政策最主要的手段是立法。从 美国国会涉华海洋争端立法的影响力来看,相关立法如果最终成为美国正式 法律,其影响力将远远大于那些处于“半成品”状态的法案。相关涉华海洋 争端法案一旦成为法律,便会对此后美国政府的东海、南海政策产生“刚性” 影响,对行政部门形成法律约束力,行政部门如不履行,将面临违法之嫌。 虽然只有少数涉华海洋争端法案成为正式法律,但是其影响不容小觑。截至 2018 年 8月,共计8项相关法案成为法律,这些法案渐已成为国防部和国务 院介入涉华海洋争端的行动指针。美国总统之所以签署多项涉华海洋争端法 案,在某种程度上就是对国会立法文本的认可,决定了此后美国政府在解决 涉华海洋争端的政策取向上将与国会立场保持高度一致。至于为数众多的不 具有法律约束力的法案和决议案,其对美国政府东海、南海政策亦有不容忽 视的作用,因为国会的立场往往反映了国内公众舆论或公众所关注的问题, 行政部门在商讨和制定政策时必须对此予以适当顾及。 美国国会涉华海洋争端相关法案对美军产生的多方面影响尤为值得关 注。在多部年度国防授权法案中,皆有要求美国通过军事手段介入涉华海洋 争端的具体条款。尽管美国法律对其职能部门具有法律约束力,但对中国来 说并无任何效力。从立法主体资格来看,美国国会通过的任何国内法不应侵 犯他国的主权和立法权,否则便是滥用立法权干涉他国内政,与《联合国宪章》 的原则和精神相违背。从美国国会涉华海洋争端立法的内容来看,其多项相 关法案部分条款明显违反国际法。

(二)增加涉华海洋争端的解决难度

美国国会不断通过立法活动对外推广宣传符合美国利益的涉海“规则”, 软硬兼施,多管齐下,以前所未有的力度积极介入南海、东海事务,力图牢

牢掌控涉华海洋争端有关地区的“规则”话语权,主导未来地区局势的发展 和方向。尽管美国国会相关法案文本多次强调在东海、南海争议岛礁主权归 属问题上不持立场,但在解决相关争议上的立场非常鲜明,即将责任推给中方, 不断渲染“中国威胁论”。美国国会的“选择性立法”声援少数东盟国家和 日本在涉海争端问题上采取日益强硬的立场,助长了部分国家侵犯中国东海 和南海领土主权和海洋权益的行为。美国国会的有关立法活动不仅无助于涉 海争端问题的解决,还增加了中国和地区相关国家化解冲突和解决问题的难 度,并使地区局势愈加复杂化。

(三)误导涉华海洋争端的国际舆论

美国国会提出的部分法案存在蓄意渲染中国威胁的问题,常用“中国不 遵守国际法”“中国不接受国际仲裁”“中国破坏航行自由”“中国是国际 规则的破坏者”等宣传标语污蔑中国维护海洋权益的正当行为。美国是现在 唯一的超级大国,其国会涉华海洋争端立法活动,如提出有关议案、举行听 证会、发表声明和公布有关研究报告等,不仅对美国公众产生了重要影响, 还吸引了国际社会众多媒体广泛关注,在一定程度上影响着国际舆论导向。

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