美国提升与斯里兰卡关系：动因与制约
〔提 要〕自 2015年斯里兰卡政局发生变化，美国加大对斯里兰卡外交力度，两国关系呈现全面快速上升的趋势。美国提升与斯里兰卡关系，主要是出于后者地缘战略位置的重要性、抵消中国日益增长的影响力和推动斯里兰卡民主化等多方面的考虑。美国在斯里兰卡既打“战略牌”和“人权牌”，也打“印度牌”和“中国牌”，这可能给斯里兰卡政局稳定和孟加拉湾安全秩序带来新的冲击。斯里兰卡自身的选择及印度的顾虑等因素将影响美国对斯里兰卡政策的未来走向。
〔关 键 词〕“印太战略”、斯里兰卡政局、孟加拉湾安全、美国—斯里兰卡关系〔作者简介〕李益波，北京印刷学院马克思主义学院副教授〔中图分类号〕'
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〔文章编号〕 （ ） 期
进入新世纪，美国对南亚的重视持续上升。奥巴马政府第二任期，其“亚太再平衡”战略逐步向南亚拓展。特朗普政府高调推进“印太战略”，南亚在美国对外战略中的地位水涨船高，由此带动了美国与南亚多数国家关系的
提升，这其中美国与斯里兰卡关系的发展值得关注，其不仅是美国与“印太”小国关系发展的一个范例，而且将给孟加拉湾乃至印度洋安全形势带来新的变数。[1]
一、美国与斯里兰卡关系的新变化
美国和斯里兰卡于 1948 年建交。自 1953年美国时任副总统尼克松访斯以来两国关系总体保持稳定，里根、小布什和克林顿都曾先后访问过斯里兰
卡。1956—2015 年，美国共计向斯里兰卡提供了20 多亿美元的援助。[2] 在马欣达• 拉贾帕克萨（Mahinda Rajapaksa）担任斯里兰卡总统时期（2005
—2015年），特别是在斯里兰卡内战即将结束阶段，美国以斯里兰卡政府军侵犯人权为由，停止了对后者的军事援助，各类援助也随之大幅减少，两国
关系逐步走向低谷。[3]
2015 年 1月的斯里兰卡大选是美国对斯里兰卡政策新的转折点。亲西方的迈特里帕拉·西里塞纳（Maithripala Sirisena）总统上台，这让奥巴马
政府看到了改善美斯关系的契机。该年2月，美国国务院负责中亚和南亚事务的助理国务卿尼莎• 比斯瓦尔（Nisha Biswal）访问斯里兰卡，承诺支持斯里兰卡新政府克服挑战和“百日变革”计划，希望扩大两国合作关系。紧随其后，约翰•克里访问斯里兰卡，这是自2004年以来首位访斯的美国国务
卿，被称为“里程碑式的访问”[1]，其标志着美国开始重新评估斯里兰卡的战略重要性及着手调整对斯政策。此后，美斯关系快速升温。
政治上两国高层接触频繁，建立了较高级别的对话机制。在克里访斯之后的三年半时间里，美国国务院、国会和军方先后派遣高官对斯里兰卡进行了 13 次访问。[2] 2016 年 2月，斯里兰卡外长曼加拉• 萨马拉维拉（Mangala Samaraweera）访问美国，启动首轮美国—斯里兰卡伙伴对话会。同年9 月，
两国议会签署合作协定，以分享彼此立法系统的信息。2017年 11 月，第二轮美国—斯里兰卡伙伴对话会在科伦坡举行，两国商定进一步加强接触与合作，以庆祝 2018 年两国建交70 周年。[3]
经济上美国进一步加大对斯里兰卡的援助和进口。为了“奖赏”斯里兰卡的民主进程及进一步拓展其市场，美国逐步加大对斯里兰卡的援助和贸易
合作。2015财年美国向斯提供的总援助为392 万美元，2017财年这一数额激增到 3979 万美元，增幅高达 915%。[4]2018 年 5月，美国农业部向斯提供
[1]
1410万美元援助，以帮助斯里兰卡提升牛奶产量。 在斯里兰卡的贸易伙伴中，从贸易总量来看美国排第三位（仅次于印度和中国），但美国一直是斯里兰卡最大的出口市场，斯里兰卡每年约25%的产品出口到美国，在双边贸易关
系中处于顺差地位。美国统计署的数据显示，2014—2015年，斯里兰卡对美国的出口增幅达到8%，此后每年稳步增长，而且每年斯里兰卡的贸易顺差都达到 25 亿美元左右，2017年对美贸易顺差占双边贸易额的 80.6%。[2] 特朗普政府上台后倡导“美国优先”，推行贸易保护主义政策，针对诸多贸易伙伴展开“不公平贸易”调查。斯里兰卡却得以幸免，而事实上斯里兰卡对美贸易顺差远超过 2017 年 4月被列入“不公平贸易”调查对象的泰国、印度尼西亚、马来西亚和越南四国，相关国家同年对美贸易顺差占双边贸易额的比例分别为 70.2%、48.1%、48.8% 和 61.3%。[3]
军事安全合作发展迅速。美国—斯里兰卡军事合作曾在2007 年底基本
中断。2016 年 8月，伴随着美斯关系的升温，两国启动安全对话，并商定未来三年安全合作的时间表，双边军事安全合作的步伐明显加快。这表现在高官互访、军舰港口访问、军事演习、军事能力援助和人员培训等方面。美国
军舰访斯十分频繁。2016年3月，美国第七舰队旗舰“蓝岭”号访问科伦坡港，这是自2011年以来的美舰首次访斯；2017年 10月，尼米兹级核动力航母“尼米兹”号带领第11“航母打击群”访问科伦坡，这是近32年以来美军航母首次访问斯里兰卡。据不完全统计，从2016 年 3月至今，约有14 批次美舰
对斯里兰卡进行港口访问。[4]在军事演习方面，斯里兰卡海军先后参加了美
国主导的“太平洋伙伴”（注重救灾）、“卡拉特”（CARAT，注重海军实战能力）演习。除了上述海军演习，两国军队在“太平洋天使”（军事医疗）、“太平洋空运集会”（Pacific Airlift Rally）和空中侦查巡逻等领域都有演习
活动。特别值得关注的是，2018年8月，斯里兰卡海军首次参加美国主办的“环太平洋军演”。此外，为了提升斯里兰卡的海上安全能力，美国还逐步放松
对斯里兰卡的防务出口限制，加大军事援助力度。2016年 5月，美国国务院国防贸易管制局（DDTC）宣布：取消对斯防务出口的许可证限制，将在一事
一议的基础上重新审查出口许可。[1] 2018 年 8月，美国国务卿蓬佩奥宣布，向斯里兰卡提供3900 万美元的军事安全援助；[2]同月，美国海岸警卫队向斯里兰卡海军正式移交了汉密尔顿级巡逻舰“谢尔曼”号。
人文社会交流稳步增强。为了推动斯里兰卡的民主人权及培育该国青年对美国的好感，提升美国的软实力和影响力，美国政府十分重视对斯里兰卡的公共外交，主要手段包括灾难救济、医疗援助、教育交流和网络媒体等。
2017 年 6月，时任美国驻斯大使柯夏普（Atul Keshap）表示：美国政府向斯洪水和山体滑坡受灾民众提供3.5 亿卢比（约合 230万美元）人道主义援助。美国还在艾滋病防治、清洁饮用水、奶制品加工等民生工程方面向斯里
兰卡提供资金援助。2018年2月，美国和平队执行主席希拉·克劳利（Sheila Crowley）和斯里兰卡外长提拉克 • 马拉帕纳（Tilak Marapana）签署协议，
[3]美国重启斯里兰卡和平队项目，第一批25名和平队志愿者将于2019年到岗。
随着斯里兰卡放宽对言论的控制，Facebook 和 Whatsapp 等移动社交平台发展十分迅速，成为该国众多用户了解新闻与资讯的主要渠道。美国还逐步增
加斯里兰卡学生赴美留学的名额，2018年 11月美国国际教育协会（IIE）发
布的《门户开放报告》显示，2017—2018学年斯里兰卡赴美留学的人数达到
3309，比 2014—2015 学年的 2882 人增加了 14.8%。[1]美国把斯里兰卡国内政治转型视为“机遇窗口”，过去三年里在政治、经济、军事、人文等领域全面渗透，使得两国关系在短期内出现大幅跃升。正如副国务卿托马斯•香农在第二轮美国—斯里兰卡伙伴对话会上所描述的
那样，今天的美斯关系正处于“历史最高水平”。[2]
二、美国加强与斯里兰卡关系的动机
美国对斯里兰卡政策的调整肇始于奥巴马政府时期，特朗普上台后这一势头得到进一步加强，这种延续性在特朗普的外交变革中并不多见。奥巴马调整对斯里兰卡政策的主要驱动力是巩固其民主进程和改善人权状况；特朗普则更加注重从“印太战略”的角度来考虑双边关系。美国之所以加强与斯里兰卡的关系，主要有以下几个方面的考量。
第一，争取斯里兰卡成为美国地区战略的支点。斯里兰卡虽是小国，但地处印度洋的核心区域，是由太平洋西进印度洋的战略前沿和门户，有“超级连接器”之称，历来是大国角逐印度洋的关键或枢纽。斯里兰卡濒临国际航运交通线，每年约有六万艘轮船通过该航运线路，这些船只运载了全球66% 的石油贸易和 50%的集装箱。斯里兰卡距离新加坡1600 海里，距离迪戈加西亚 1200海里，它所拥有的三大港口（科伦坡、汉班托塔和亭可马里）都
适合各类军舰的停驻。斯里兰卡重要的战略位置引起美国战略界的高度重视。在美国军方（特别是海军）眼里，亭可马里是一个不可多得的后勤补给基地，而且可以与美属迪戈加西亚基地、新加坡樟宜军港构成一个相互支撑的战术三角，全面控制从马六甲海峡到孟加拉湾的海域。早在2011 年，美国海军战争学院就有人提出，如果美国能与斯里兰卡签署类似于新加坡的后勤合作协
[1]议，美军获准使用斯里兰卡的港口或机场，这对美国大有益处。 2018年6月，美国新任驻斯里兰卡和马尔代夫大使阿莱娜•特普利茨 (Alaina Teplitz) 在美国参议院外交关系委员会的听证会上表示，“斯里兰卡和马尔代夫都位于联系霍尔木兹海峡和马六甲海峡的关键位置，这一航道的安全对美国的经济、
安全利益至关重要”。[2]2019 年 2月，负责南亚和中亚事务的代理副助理国务卿托马斯·瓦伊达 (Thomas L. Vajda)指出，斯里兰卡位于“印太”地区
的连接处，美国视之为“关键伙伴”和“有价值的朋友”。[3]为强化对印度洋海上交通线关键要点的控制，增强美国在孟加拉湾乃至印度洋的安全存在，美国在“印太战略”框架下积极发展与斯里兰卡的关系，
力图将后者打造成为美国地区战略的主要支点。2016年 3月，美国驻斯大使柯夏普指出，强有力的美斯关系有助于给“印太”地区带来稳定、安全、繁
荣和基于规则的秩序。2017年 4月，时任美国太平洋司令部司令哈里·哈里斯（Harry B. Harris）在众议院军事委员会的发言中，把斯里兰卡列为美国需重点发展的八个安全伙伴之一，也是南亚地区除印度之外唯一提及的安全
伙伴。[1]2018 年 2月，托马斯•香农在庆祝美斯建交70周年活动上表示，美斯可共同努力以实现“印太”安全稳定的共同目标，特朗普总统、蒂勒森
国务卿和美国的《国家安全战略》都认为这十分重要。[2] 2018 年 12 月，美国两院通过《亚洲再保证倡议法》(Asia Reassurance Initiative Act of
2018)，其中提到：扩大与南亚民主伙伴国家合作，包括孟加拉国、尼泊尔
和斯里兰卡。2018 年 8月，美国国务院提出了“孟加拉湾倡议”（Bay of Bengal Initiative），其中明确提到：美国要加强与孟加拉湾其他伙伴的民
事及军事合作，斯里兰卡和孟加拉国、尼泊尔都被列入安全援助对象。[3]目前美国把侧重点放在情报搜集、港口访问和人员交流上，借此让“印太司令部”更多、更及时地掌握该地区的海洋安全信息和熟悉未来的战争环境。
2018 年 12月，美国海军“斯坦尼斯”号航母停靠亭可马里外海，利用舰载
运输机进行补给。2019年 1月，“斯坦尼斯”号利用斯里兰卡的班达拉奈克国际机场进行空中补给。这些表明美国试图在斯里兰卡寻求建立简易临时空
中补给点。2019年2月，美国“印太司令部”司令菲利普• 戴维森（Philip S.
Davidson）表示，该司令部将继续聚焦与斯里兰卡海军的合作。[4]第二，抵消中国在斯里兰卡不断增强的影响力。随着美国将中国定义为主要战略竞争对手，与中国在中小国家争夺影响力的较量被视为美国战略规
划应有之义。[1]而处于重要地缘战略位置的斯里兰卡就被美国当作在南亚的优先争取对象。针对中国在斯里兰卡的巨额投资和港口建设，美国官方和媒体充满猜疑和警惕。美国国会研究服务局（CRS）的一份报告指出：尽管当前中国的经贸及投资行为并没有直接威胁美国的利益，但是任由美国或美国的
盟友在斯里兰卡的影响力被边缘化也不符合美国的利益。[2]美国 CNN 网站发
文，渲染“中国将斯里兰卡纳入þ珍珠链战略’”。[3]《纽约时报》称“中国正在挑战美国在亚洲的主导地位”，其中提到：一艘中国潜艇驶入了一个由中国在斯里兰卡投资建设的港口，这标志着中国正在（一个弱民主国家）
把它的经济权力转变为军事权力和政治影响力。[4]美国副总统彭斯在多个场合攻击道，中国的行为把斯里兰卡带入了“债务陷阱”，并以此为手段迫使后者把其与中国国有企业联合建设的一个充满商业风险的港口交到中国手中，
这个港口将很快变成中国海军的一个军事基地。[5]2019年 2月，托马斯• 瓦伊达在探路者基金会上也暗指，中斯合作是“出于商业上的自私自利”，并“含
有隐藏目的”。[6]他所指的“隐藏目的”，是怀疑中国建设和租赁汉班托塔
港有军事意图。2018年8月，美国五角大楼发布《2018年中国军力年度报告》，开篇就把汉班托塔港作为中国谋求扩大地区和全球存在的案例。
第三，推动斯里兰卡民主化进程，培育和增强美国在该国的政治影响力。在民主问题上，特朗普政府的关注度虽然不及奥巴马政府，但也是美国对斯政策的“重要抓手”。美国试图通过打“人权牌”和公共外交，推动斯里兰卡实现“民主巩固”，一方面可以给南亚其他国家，如不丹、尼泊尔、马尔代夫树立典范，另一方面可影响斯政府对外政策，以此确立美斯关系长期发展的基石。美国的具体做法十分多元、隐蔽，例如把人权民主问题与各类援助挂钩，以各种附加条件迫使斯里兰卡就范；在推动民族和解及清算战争罪行问题上又打又拉，对该国高层进行施压和分化；通过各类非政府组织和社交媒体干预舆论，给政府施加压力；通过人员培训拉拢斯里兰卡军队中的骨干后备力量，推动其军队现代化和职业化转型，增强其民主意识和亲美情绪等。
美国关注斯里兰卡的民主化进程，也主要是出于地缘政治方面的考虑。例如 2015年亲西方的新政府上台时，美国一改在人权问题的高压姿态，主动帮助斯里兰卡将联合国人权委员会关于战争罪指控的报告推迟到2015 年 9 月发表。而 2018 年 10月，拉贾帕克萨重任总理，美国则积极进行干预。佛蒙特州参议员帕特里克·莱希（Patrick Leahy）甚至公开称拉贾帕克萨政府是“犯罪集团”；一些美国专家和媒体则提出，建议重新考虑对斯的援助事宜
和在人权问题上对斯施压。[1]美国对斯里兰卡政策的首要目的是争取把斯里兰卡纳入到其地区战略的总体规划当中，平衡中国在斯里兰卡的影响力。相比较而言，斯里兰卡对美国的经济意义并不大，美国也无意或无力投入大量资金参与基础建设。
三、美斯关系的前景
尽管美国试图将斯里兰卡纳入自身地区战略规划，但由于斯里兰卡特殊的地缘政治环境、不结盟的外交传统以及国内政治的不稳定，再加上美国自身的局限，美国与斯里兰卡关系的发展面临许多制约因素，充满变数。
从斯里兰卡方面看，它对发展对美关系有其自身的顾虑。其一，斯里兰卡希望利用美国的援助、市场和技术交流来加速国家经济发展，并把斯里兰卡打造成连接东西方的“贸易枢纽”；但又担心美国以“民主”“人权”为
手段干涉本国内政，煽动民族宗教对立，最终破坏政局稳定。2018年 3 月，斯里兰卡爆发反穆斯林骚乱，该国政府谴责Facebook 未能控制肆虐的仇恨言
论，对骚乱起了推波助澜的作用。[1]其二，斯里兰卡希望借助美国的力量来平衡对中国的依赖和对印度的猜疑，但又担心刚刚走出内战的斯里兰卡成为大国博弈的“竞技场”，更不希望成为美国在“印太”制衡中国的马前卒。斯里兰卡还担心大国之间的博弈会影响其内部政治，大国扶植各自的代理人或政党，最后带来政治对抗及内乱。许多斯里兰卡学者认为，斯里兰卡应采取中立的“等距离外交”，不要因为与美国在军事合作中走得太近而影响中
国的贸易与援助。[2]毕竟，相比美国“口惠而实不至”的援助许诺，来自中国的资金和贸易才真正符合斯里兰卡的发展愿景。
从美国方面来看，它对发展与斯里兰卡关系的前景也有争议。例如，斯里兰卡的民主是否值得奖励或者奖励过早了？（就像在缅甸的例子）美国在斯里兰卡的长远目标是以推动斯里兰卡人权和民主化为幌子，干预斯里兰卡内政，培植亲美势力，争取使之成为印度洋上的“新加坡”。短期目标是抓住时机拉拢斯里兰卡，加强双边军事合作，平衡中国影响。正如前文所言，
美国为追求短期利益而在人权问题上采取变通策略、在经济援助上采取积极策略，但如何在两者之间实现平衡存在争议：美国国会的一些议员和人权组织认为，特朗普政府为制衡中国，而对斯里兰卡的人权问题“睁一只眼闭一
[1]只眼”“过早过高地给予奖励”会损害美国在该地区的道义形象和长远利益。他们批评特朗普政府在推动斯里兰卡政治和解方面做得还不够，应该引入外部法官或国际组织的监督，而这是斯里兰卡政府绝对不能接受的。另一个观点是，美国对斯里兰卡打“人权牌”施压一定要慎重，如果压得太急，后者可能会更倾向中国。
除了上述因素之外，印度的因素也不容小觑。印度长期以来把斯里兰卡及其所在的孟加拉湾视作“战略后院”，自视为印度洋“安全净供应者”，对外部力量的进入十分敏感。当前，美印关系提升很快，美国鼓励印度在孟加拉湾发挥更大作用；印度也默许美国在斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国和缅甸开展安全合作，但其主要目的是想促使这些国家减少对中国的依赖，而非乐见美国在该地区谋求长期存在。正如印度学者指出的那样，印度虽然大体认可改善与美国关系的重要性，但有一种几乎出于本能的恐惧，担心印度
受到欺骗并失去战略自主。[2]印度这一认知将会约束美印联手向斯施压的前景。
受制于斯里兰卡国内政治形势的变化及美国实施“印太”战略的实力制约，斯里兰卡及其所在的孟加拉湾地区目前在美国的战略排序中暂时并不居先。未来，随着美国“印太战略”的推进，这一地区在美国战略中的地位或将凸显，斯里兰卡的“支点地位”将更加重要。近一段时期内，美国对斯里兰卡有望继续以下策略：在人权问题上，特朗普政府将进一步对斯施压或者把它与经援联系起来，以达到干预斯内政的目的；在基础设施建设上，美国将和日本、印度合作，干扰或牵制中国在斯“一带一路”项目的顺利开展；
在地区外交方面，更多地是利用印度的积极性，既打“印度牌”也打“中国牌”，以渲染两国在孟加拉湾的安全竞争关系，煽动“中国珍珠链”来刺激印度的主动回应，美国从而能在所谓的“中印对斯里兰卡的拔河”中扮演平衡者的角色；在军事合作上，进一步强化与斯海军的合作，着重于人员培训、情报收集和海洋信息监测，为熟悉战场环境做准备，推动美斯签署《武装部队地位协定》（SOFA）和《物资劳务相互提供协定》（ACSA），谋求一个后勤补给据点。斯里兰卡2019 年 4月发生的复活节恐袭事件也将给美斯两国反恐合作注入新的动力。
四、结语
斯里兰卡虽是小国，但战略位置十分重要。自2015 年以来，美国与斯里兰卡关系的快速发展成了美国在孟加拉湾推行“印太战略”的突出亮点和最新尝试。近年来，美国提升与斯里兰卡的关系有其战略、安全和民主等因素的考量。但美国干预斯里兰卡内政、挑动中印在斯里兰卡的地缘政治竞争有悖于它所鼓吹的“自由和开放”理念，带有明显的强制性和对抗性。随着美国“印太战略”的实心化，美国对孟加拉湾的介入还会逐步加强，这将给中国周边安全、“一带一路”项目的推进带来新的变数。2020年斯里兰卡大选前的一段时期，美国与斯里兰卡关系可能还会有新的变化，对此应密切关注。