英国的财政紧缩与福利制度改革
〔提 要〕在未爆发主权债务危机的发达国家中，英国政府于2010 年率先采取大力度的财政紧缩措施，并对福利制度进行系列改革，以控制社会支出、减少财政赤字、降低公共债务水平。英国的福利制度改革使得依靠福利救济的贫困人口生活受到严重影响，令中低收入阶层不成比例地承担了偿还公共债务的重担。在量化宽松的货币政策和实行紧缩的财政政策影响下，财富分配进一步向有产者倾斜，加剧英国等发达国家的不平等和贫困现象。
〔关 键 词〕英国财政紧缩、福利制度改革、新自由主义〔作者简介〕扈大威，中国国际问题研究院科研处处长、研究员〔中图分类号〕)
〔文献标识码〕$
〔文章编号〕 （ ） 期[1]
欧元区主权债务危机爆发以来，发达资本主义国家的财政问题成为影响世界经济发展的重要不确定性因素。发达国家是在何种情况下付诸财政紧缩？其具体做法和效果如何？紧缩将如何影响一国福利制度改革、再分配效果以及国内民众的福祉？这些问题将是今后发达国家国内政治中的核心议题。英
国是资本主义大国当中未爆发公共债务危机而主动采取大幅财政紧缩的唯一国家。作为自由主义福利制度的典型代表，英国过去近40年间一直践行新自由主义。对英国的财政紧缩及福利制度改革进行研究，有助于准确理解发达资本主义国家围绕公共财政问题所展开的国内政治斗争的本质和真相，并从一个侧面加深对当前资本主义制度困境的认识。
一、英国财政紧缩措施的出台
2008年金融危机之后，英国公共财政的状况急剧恶化，连续出现巨额财
政赤字。2007—2012年，英国的年度财政赤字占国内生产总值（GDP）之比分别为 2.8%、5.1%、10.4%、9.9%、8.5%、8.2%，[1] 公共债务占 GDP 之比短短几年间翻了一番。为应对公共债务问题，卡梅伦领导的保守党与自由民主党联合政府提出了雄心勃勃的财政紧缩目标，大幅度削减公共开支，并将矛头对准福利制度，推动和深化福利及社会政策改革。（一）紧缩计划的目标与思路
2010 年 6月，英国财政大臣乔治·奥斯本表示，政府决心通过大幅削减公共开支以在未来5年预算周期中实现“经周期调整的预算平衡”，要消除结构性经常预算赤字，使国家公共债务占GDP之比下降。截至2015/2016财年，英国政府预计减少公共开支和增加税收总共额度为1100 亿英镑，削减幅度相当于 2010 年公共支出的13%。
从公开的政策宣示看，英国政府的政策目标主要包含两层涵义。一是提出必须达成的刚性财政目标，也就是减少公共赤字和债务，这是衡量改革成败的核心指标，也是推动一切改革、克服各种阻力的主要理由。这一政策选择表明，当局把福利开支风险和公共债务的利息风险作为财政风险的主要来源。当然，在具体操作时，究竟在多长时间内实现政府预算平衡，如何妥善处理增税和减支之间的关系，以及在哪些政策领域应该加税或者减税等，都
引起了社会各界的激烈辩论。二是公共部门资金的削减对政府公共政策所涉领域产生长期影响。英国政府的根本思路在于通过系统性的政府职能改革与重组，减少未来政府的借贷需求，其不但着眼于眼前的紧缩目标，而且要促使英国走上一条永久性降低开支、减少负债以及更多由市场驱动的增长模式。国家承受的财政压力将通过许多领域的责任转移来减轻，比如把福利供给的责任由国家“外包”给私人提供者、市民或者社会，这必然导致市场原则的
渗入。[1]
（二）紧缩计划的实施英国政府在紧缩计划的实施过程中态度坚决，而且还依据经济运行状况不断加码。尽管由于紧缩期间经济增速放缓等原因，英国政府被迫不断调整紧缩目标，多次推后紧缩计划的完成时限，但紧缩作为施政纲领的核心目标得到了持之以恒的贯彻。
在紧缩计划出台初期，即2010 年至 2013年之间，英国政府总共削减公共开支 143亿英镑。这一时期，英国经济增长迟缓，失业率上升，使得政府承受了相当大的压力。在2013年讲话中，首相卡梅伦表示即便结构性赤字
被消除，政府也无意增加公共开支，而是要把紧缩政策永久化。[2]2014年，由于多项经济及财政指标表现不如预期，财政部被迫把紧缩时间延长至2018
年。[3] 到 2015年，英国的财政赤字占GDP之比已经下降到 2010 年的一半，通过出售政府资产——主要是出售国有银行的股份——也使政府债务占GDP
的比重下降。2016年，财政大臣奥斯本一度表示有决心在2020 年实现预算盈余，但在英国公投脱欧后他又表示该目标已无法达成。
2016 年 6月的脱欧公投结果不仅使英欧关系发生颠覆性变化，而且给未
来英国经济增长前景和紧缩政策的继续推进投下浓重阴影。接替奥斯本担任
财政大臣的菲利浦·哈蒙德明确表示将继续坚定不移地推进紧缩计划。2017年 2月，哈蒙德建议到 2019/2020 财年各部门预算削减6%，继续冻结劳动年龄人口的福利。在 2017 年 6月提前举行的大选中，保守党涉险过关，首相特雷莎·梅继续执政，哈蒙德重申要继续推进紧缩计划。
从2010年到2018年，英国的公共债务占GDP之比从75.2%增加至
86.9%。同一时期，美国公共债务占 GDP 之比由 95.4% 增加至 105.8%；欧元区平均由 84.6% 增至 85.0%；发达国家平均由 98.2% 增至 103.6%。在欧洲，只有法国以及意大利、西班牙、葡萄牙、希腊等欧元区边缘国家同期公共债务GDP占比增幅高于英国。这说明，尽管英国政府做出极大努力推进紧缩政策，
但其公共债务增幅在发达国家群体中仍十分突出。[1] （三）福利改革的主要内容福利开支在英国政府开支中占据最大份额，因而是财政紧缩的重要组成部分。英国政府的福利改革既着眼于限制支出增长，又着力简化日渐繁复的福利发放体制，并且逐步推动电子化管理方式。
1．列出需要确保的福利支出，减少福利削减的波及范围和影响力度。英国政府明确把养老金和国家医保排除在经费削减之外，还规定了养老金相对于通货膨胀的增幅——从2011年开始每年最少增长2.5%。
2．整合劳动年龄人口的单项福利项目，简化福利金发放体系。英国政府把现有的多种福利金，比如低收入补贴、失业救济、就业收入补助、住房补贴、儿童税收抵免等6项合并为单一项——统一福利（Universal Credit）。同时，鼓励领取福利待遇者提早就业或者增加就业时间，并支持最脆弱群体。
3．下调福利水平，限制福利金最高限额。英国政府决定整合单项福利项目，对劳动年龄人口可领取的福利待遇总量设置最高限额（残疾人福利不受此限）。夫妻或单亲家庭每周可获得的福利金不得高于500 英镑，单身者领取的救济金不得高于350英镑。同时，还取消了随物价涨幅上调社会补助
金的做法，将3年内涨幅限定在1%，和公务员工资增幅保持一致。
4．引入个人独立金代替残疾人生活津贴。残疾人生活津贴是面向需要个人护理的成人和儿童的一项免税福利待遇，此项福利待遇申领程序复杂，没有审核待遇发放是否符合领取条件的系统机制。英国政府于2013 年 4 月决定，个人独立金将逐渐替代16a64岁残疾人生活津贴，以减少长期疾病或者残疾导致的额外福利开支。
5．缩减福利房，开征“卧室税”。英国福利改革规定了不同家庭可享受政府提供福利房的数量和面积，超过规定标准的家庭住房救济将减少。根据新政，一个成年人或一对夫妇可拥有一间卧室的福利住宅，对于有孩子的家庭，两个16岁以下同性孩子要同居一室，10岁以下孩子不分性别要同住
一间卧室。[1]
二、财政紧缩与福利改革的背景与动因
英国政府财政紧缩设定的改革目标很高，大幅削减公共支出，是近年来发达国家中规模较大的一次福利收缩改革。由于财政状况受金融危机影响严重恶化，英国政府通过向公共财政开刀，客观上转移了民众对金融机构的不满情绪。
（一）金融危机引发财政状况恶化英国爆发金融危机不单是受美国传染，而且也源自英式资本主义本身的弊端，其主要表现为经济活动以金融服务为中心，通过廉价信贷催生繁荣，导致金融风险累积。这种经济模式以新自由主义经济政策和分配政策为基础，追求对资本有利的经济增长，工人工资增长缓慢，分配上优先资本而非劳动
[1]
者。 英国政府积极推动劳动力市场的“灵活”流动性，集体就业权利遭到削弱。保守党和工党认为伦敦的全球金融中心地位对英国国际经济竞争力至关重要，积极为伦敦金融城的利益服务，实质上是将金融资本家的利益置于首要地位。凡金融业畸形发展的国家，其在金融危机过后财政状况恶化的程度最为严重。例如冰岛、英国、爱尔兰等，其经济的金融化、金融自由化以及经济虚拟化等累积成严重的金融风险，而由于政府对金融体系的担保，这些风险也便成为政府的财政风险。
英国政府财政状况恶化根本原因是金融危机及其连带引发的经济萧条，与福利开支关联度不大。英国福利制度的特点是普遍的、较低水平的养老金、全民公费医疗以及家计审查基础上的补余式社会救助，其福利开支在发达资本主义国家中较低。从2007年之前英国公共债务占GDP之比可以看出，该指标长期以来处于相对稳健可控的区间。从2008年起，英国公共债务占GDP 之比开始逐年大幅上升，到2012年已经翻番。有研究指出，在金融危机爆发之后的 2008 年和 2009年，欧洲各国政府向本国银行注入大量预算资源，包括相当于国内生产总值2.1% 的现金、2.7% 的资本和 20.5% 的保证金。不到两年时间，欧洲各国公共债务所占GDP 比例的增幅达14.5%，英国和爱尔兰公共债务所占 GDP比例的增幅甚至达到 30%。[2] 这其中虽然包括了福利开支的增长，但是财政恶化却并非由平时的福利标准过度慷慨、费用失控引起。而且，金融危机背景下福利开支的扩大恰恰缓解了经济危机的冲击和破坏性，以牺牲政府财政健康为代价确保了经济和社会总体稳定。（二）执政党转移社会矛盾
2008年金融危机本来是对以经济金融化、自由化、去管制为代表的新自由主义经济哲学进行破产清算的难得机会。但是，在公众对银行业高层于危
机之后继续领取高薪的愤怒情绪笼罩下，在要求金融部门为危机导致的损失承担责任的呼声下，保守党领袖卡梅伦在切尔滕纳姆召开的保守党会议上却宣称：“（工党的）不负责任的年代将让位于紧缩年代”，执政者的当务之
急乃是结束多年来的政府过度开支。[1]这种做法事实上成功地把大众的注意力从不负责任的银行家身上转移到一般领取社会福利的普通民众，把政治斗争的焦点转移到削减福利开支上。
不容否认，福利制度在长期发展过程中的确出现了自身的问题，亟需改革完善。早在20 世纪 80年代，英国的马克思主义者和左翼政治人士就在反思撒切尔夫人选举胜利与当时福利制度的关系：“撒切尔夫人以及更广泛意义的新右派之所以赢得大选，赢得民心，主要是因为福利国家（社会民主人士的王牌）形成了人浮于事的官僚机构和官僚做派，职业性的居高临下态
度，彻头彻尾的家长制作风，令与其打交道的民众心生厌恶。”[2]无独有偶，
2010年紧缩政策的出台同样利用了媒体曝光议会靡费公帑的丑闻及其在民众中引起的不满情绪。在金融危机爆发后，改革矛头究竟应该针对金融体系还是普罗大众这一关键问题上的攻守转换，以及该议题转变所反映出来的英国选民关于推行紧缩政策的共识，显示出新自由主义意识形态霸权的根深蒂固和执政当局巧妙的政治操纵。“新自由主义者对经济常识的控制使其可轻而易举地将辩论的焦点由如何令银行作出赔偿及补偿转变为指责政府采取不负
责任的大规模预算赤字——这样做恰恰是为了给资本主义制度续命。”[3] （三）政治考量优先英国政府的财政状况虽在金融危机后迅速恶化，但其公共债务可持续性并未成为问题，财政风险亦处于可控状态。英国的财政紧缩在经济上并没有紧迫性。
根据英国预算责任办公室提出的分析框架，一国财政风险主要包括以下几个方面：宏观经济风险（经济减速乃至经济衰退导致财政状况恶化），金融风险（最大的财政风险，主要是指金融体系担保救助的天价成本），收入风险（税基萎缩，例如因自由职业者增加导致的税收/GDP 占比下降），开支风险（因人口老龄化、失业等原因造成的福利支出增加），资产负债表风险（对重点经济部门国有化的开支），债务利息风险（由于公债水平居高不下而导
[1]致的债务利息支出上升，特别是在利率突然上调时的利息负担加重），等等。依据上述分析框架，英国金融体系的风险乃是该国最重要的财政风险。同时，过早或者过于严厉的财政紧缩导致的经济减速乃至衰退同样也构成财政风险之一。英国政府的财政紧缩实际上是通过限制福利支出的增加或者直接削减福利开支来改善公共财政状况，在加强金融监管、从源头消除财政风险方面则敷衍了事。这种政策选择把改善财政状况、降低财政风险的主要成本都转嫁到了领取福利的普通民众身上。
相较于欧元区边缘国家的财政状况，英国享有的财政自主性和回旋空间更大。比利时经济学家德·格劳威对2010年后西班牙和英国的公债息差进行了比较，认为英国因为没有加入欧元区，英国央行可以通过制定独立的货币政策乃至量化宽松政策对债市进行干预，因此不存在资本市场向英国国债施
压的市场投机风险。[2]英国并没有取悦资本市场投资人的现实压力，也没有面临国际金融机构迫使其实行紧缩的外部压力。虽然在欧债危机影响下英国经济二次探底的危险确实存在，但是英国实行公共开支财政紧缩将对经济复苏造成现实压力。财政紧缩的经济利弊颇具复杂性，在促使当局做出是否实行财政紧缩以及以何种方式进行紧缩的决定的诸因素中，政治考量恐怕大于经济考量。
三、财政紧缩与福利制度改革的影响评估
金融危机以及随后出台的财政紧缩措施加剧了英国的贫富分化，扩大了社会不平等。福利改革的结果还使得社会保障体系被逐步削弱，极大影响了社会底层民众的生活。
（一）福利制度改革的悖论总体上看，财政紧缩背景下的英国福利制度改革呈现出巨大的矛盾和反差，公共财政支出的增加及其“不可持续性”与社会贫困和不平等现象加剧同步出现、同步发展。一方面，政府宣称福利支出过高导致政府财政面临破产边缘。在民主制度和棘轮效应驱动下，福利支出的刚性导致社会支出保持在高位，直至超过公共开支的50%。即便是在撒切尔夫人执政的所谓新自由主义黄金时期，英国的福利开支也一直在缓慢增长。在自由主义传统深厚的英国，这确实已经到了需要控制的地步。但另一方面，大量普通民众在生存线上挣扎，依靠福利收入勉强维持温饱。中产阶级在分化，其下层正在重新贫困化，而中层则日渐生活拮据，稍有风吹草动就会落入贫困境地。包括英国在内的发达国家普遍出现高福利支出和再贫困化同时存在的矛盾现象。
联合国极端贫困和人权问题观察员菲利浦·阿尔斯滕教授在对英国进行考察后发布报告称：英国目前有1400万人生活在贫困线以下，占全部人口五
分之一。其中，400万人收入低于贫困线 50%；150 万人处于赤贫状态，难以维持温饱。英国儿童贫困率大幅上升，预计2015 年至 2022 年间这一比率将有 7%的增幅。还有统计指出，全英国40%的儿童生活在贫困状态。阿尔斯滕教授认为，在21世纪，英国几乎每两个儿童中就有一个生活在贫困状态，这
既是耻辱，也是经济和社会灾难。[1]英国政府把就业当作消除贫困的关键，并以创纪录的就业率作为经济状况良好的证明。但是，就业数据掩盖了英国的隐性贫困和福利危机。目前，
英国 60% 的贫困人口家中有人工作，280万贫困人口的家中成人都有全职工
作。[1]父母亲都有全职工作但拿全国最低工资的家庭，其收入距离养育单个儿童所需经费仍有11% 的缺口。全国3% 的劳动人口签订零时工合同（Zero hour contracts），这些人既无福利又无工作保障。（二）底层民众受到紧缩政策伤害最大更重要的是，财政紧缩的代价不成比例地落到穷人、妇女、少数族裔、
儿童、单亲及残疾人身上。2010年以来的税收和福利调整具有高度的累退性质，受到政策影响最大的是最无力承受这些代价的人群。平等与人权委员会的报告指出，到 2021/2022 财年，英国收入最低的20%人群将因财政紧缩减少个人收入10%，而收入最高者甚至会因为改革增加收入。
财政紧缩造成广泛的消极影响之一是食物银行的使用。目前全英食物银行共计 2000间，而在金融危机高峰时仅有29 间。在 2014 年至 2015 年的
12个月间，英国有超过1百万人使用食物银行，年增长率19%。[2]《英国医
学杂志》2015 年刊登的一项研究成果指出：针对寻职者津贴（Jobseeker¶s Allowance）申领者的惩罚每增加 1个百分点，使用食物银行者即增加0.09%。
财政紧缩对住房的影响显著。2010年以后，英国用于建设住宅的资本投入减少了60%，中央政府对地方拨款设立上限限制了地方当局筹集资金
建盖新住宅的能力。[3] 2008/2009 年度政府新建住房 54000 套，其中 4000套用于公租。实行财政紧缩以来，在公租房等候名单上的人有120 万，但
2015/2016年度政府新建公租房仅有1000 套。[1] 自 2010年以来，英国无家可归者迅速增加，仅 2016 年即增长了16%。到 2018年，在临时过夜场所过夜的家庭达到了5万户。另外，还有很多隐性无家可归者借住在朋友家的地板或沙发上。
紧缩政策还导致精神健康基金被削减。2010年，英国申领福利金人员中有 40% 存在“精神和行为紊乱”。[2] 2015—2016 年 58家精神健康基金当中有 40%经费被削减。财政紧缩措施对底层民众造成精神打击，其无力感和不
安全感、被社会排斥和孤独感剧增。[3]
（三）撕裂的社会保障网英国是发达资本主义国家当中最早提出建立全面社会福利保障制度的国家。随着经济社会条件的不断变化，英国的福利制度也经历了多次改革和调
整。[4]从保守党政府到工党政府，英国当局的福利改革都具有新自由主义的鲜
明印记，其突出特点就是福利发放中“日益增加的条件性”[5]，其特别表现为对法定公民社会权利的渐进式侵蚀，乃至损害其“有效性”、“不可剥夺性”
[6]
以及“普遍性”。 为适应全球化、以知识为基础并受技术进步驱动的新经济，
工党政府的福利制度改革对传统社会民主价值观加以“现代化”。[1]布莱尔宣称要“签订新的福利契约”，其基本精神是“让有能力者工作，让无工作能力者得到保障”，以增加工作和就业为核心，减少作为权利的福利给付。
英国政府福利改革公开宣传的目标是通过增加就业消除贫困、提高效率、节约成本，简化过度繁琐且运转不灵的福利体制，增加福利收入，消除福利悬崖（阻止受益人寻找工作），并提供技能培训。但事实上，此次福利改革不是更多着眼于改进现有体制，而是实现紧缩、节省开支。福利国家的观念逐渐被颠覆——从集体抵御社会风险转为强调个人责任、限制政府资助，扶
助贫弱的热情被惩罚性的悭吝与冷酷无情的态度取代。[2]
四、结语
在金融危机演化为主权债务危机的背景下，欧洲各国政府反危机措施和财政紧缩及福利制度改革的种种做法具有特别的分配含义。极度宽松的货币政策和锱铢必较的财政政策之组合倒果为因，通过新自由主义意识形态霸权
的洗脑实现了“损不足以补有余”式的阶级剥夺。[3]有学者指出：“财政紧缩的真正目的有二：一方面，商业、金融和政治精英——简单来说就是统治阶级——在 2008年被迫把实行干预政策的国家召唤回政治舞台，以防止全球金融的总崩盘，现在危机缓解了则过河拆桥，又想把国家驱赶到发挥辅助作用的角落里去。另一方面，巧妙设计削减政府开支及增加税收的政策，把收
入和财富从工人那里转移给富人和有权有势的人。”[4]从中长期历史发展进程来看，英国面临着自1973年石油危机以来后凯
恩斯主义经济政策消极后果积累性爆发造成的困难局面，尤其是被迫依靠公
共财政消化吸收金融业过度发展所造成的负面影响和代价。[1]它所引起的深层次反思在于，人们认识到政府从经济和社会领域全面后退所造成的就业结构、收入结构的恶化和福利供给私有化的弊端，认识到福利制度再分配色彩越来越淡化所造成的问题。在英国脱欧公投中，那些去工业化最严重、民众
生活最困难的地区，主张脱欧的人数也最多。[2]这说明英国社会正以一种特殊方式为其社会不公付出代价。英国在金融危机后不仅没有反思其金融主导下的经济增长模式，实行工资拉动的增长，反而沿着原有路径越走越远。
英国面临的福利开支高企和再贫困化现象共生的困境表明，发达国家在消除贫困和促进社会公平方面的第一道防线正在被突破。“不平等的增加主
要是由各个家庭税前工资和工作变化引起的。”[3]由于工资收入增长持续被压制，加上生活费用上涨，导致发达国家劳动者境遇恶化。这种恶化单靠增加福利支出是无法扭转的，而且增发福利在发达国家财政负担日趋沉重的情况下也越来越行不通。这就要求我们进一步深化对福利支出与当下工作收入或第一次分配之间的比例和指数关系的认识。